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［分类号］D5 ［文献标识码］A ［文章编号］1005-6505(2008)01-0131-04
一个国家在现代化过程中，大量的农民以什么样的方式进入现代社会和现代政治，对这个国家未来社会的发展将产生强烈和深厚的影响。无论是西方发达国家的现代化进程，还是当今中国的现代化实践都证明了这一点。大量农民工进入城市就业是历史和现实矛盾交织的凸现。欧美各发达国家政府在解决此问题时所采取的对策及作为对我国有重要的启示。我们须结合国情借鉴这些经验，创造性地解决中国农民工问题。
一、主要西方国家政府在农村劳动力转移中的作为
英、法、德、美是人类最先实现工业化的欧美大国，农村劳动力向城市的转移开始得早，城市化进程最快，最具代表性。对他们进行研究和比较，既可以看到各国农村人口转移的共性，也可以看到各国发展的不同轨迹，从中寻求其规律性的东西。
1.解除人口流动障碍的政策。英国在工业革命以前及其早期，人口流动受到旧时法律和交通条件的限制。当时阻碍自由迁徙的法律主要有1601年的《济贫法》和1662年的《定居法》。在工业化过程中，为了满足对劳动力的需求，英国政府颁布了一系列法律，逐渐放松了对居民迁移的限制。1795年的《贫民迁移法》对定居法作了重大修改，进一步放宽了限制。1834年，议会对定居法作了进一步修改，使居民在原定居地外获得居住权变得更容易了。1846年的《贫民迁移法（修正案）》规定，在一个教区居住五年以上而未领取地方救济金的人，不许再被遣返原籍。1865年，议会通过《联盟负担法》，扩大了救济贫民的区域范围和贫民的居住地范围。这时，再限制定居地实际上已经不可能了。
1815年的德意志同盟文件规定，德意志各邦国之间人口流动自由。这一规定为国内人口的自由迁徙打下了基础，并使其合法化。1848年的资产阶级宪法和统一后的德意志帝国颁布的其他法律和宪法都为人口的自由流动提供了法律保证。
为了消除和扭转大批劳动力在产业或部门之间自发流动给社会带来的弊端，法国政府在20世纪50年代采取的“领土整治”和“工业分散”政策为农村劳动力的转移和就业起了很大的积极作用。
美国在内战时期颁布了解放南方奴隶的宣言和《宅地法》。这些政策为满足美国工业化过程中对于自由劳动力的需求有很大的作用。而美国修建从东部到西部的铁路，并进一步出台各种有利政策鼓励农民到西部，客观上使美国劳动力在全国范围内得到了合理配置。同时，美国政府对于城市管理水平的改进以及大量保障措施的实施，一定程度上保证了人口转移之后的固定化。
2.改革农业及土地的政策。英国资产阶级革命时期对骑士领地制的废除及“圈地运动”对促进农村人口向城市的转移起了很大的作用。法国革命时期的土地立法，使农民获得人身自由，这为农业剩余劳动力的转移又创造了条件。尤其政府从1960年起，一方面改革农业教育，另一方面给予农民，特别是给予农民子女助学金，并对之进行职业培训。这可以为青年农民创业提供方便，使他们获得必要的农业生产和经营的基本知识以及更新的农业生产技术和现代经济管理方面的知识，以稳定农村地区的发展，避免由于农业劳动力盲目地外流而造成法国农业的落伍。德国农业生产关系的变革和土地的集中，是通过农业改革实现的。普鲁士著名改革家施泰因和哈登贝格先后冲破阻力，通过立法方式，在农业经济方面采取了一系列改革措施：废除农奴制，给予农民人身自由和离开庄园的权利；宣布各种地产可以自由流通，土地可以买卖，市民和农民可以获得土地和自由改变所从事的职业。德国的农业改革为农业剩余劳动力的转移又创造了条件。
3.提升就业和覆盖全社会保障的政策。在城市化过程中，不仅劳动者受着种种痛苦的熬煎，而且城市化带来的社会问题也威胁着资产阶级的经济利益，动摇着其统治根基。对此，执政当局采取了一系列解决措施。
英国在1834年通过了《济贫法修正案》。1897年通过《工人赔偿法》，规定在某些危险较大的特定行业，雇主应对因工伤或丧失工作能力者给予赔偿。1909年，英国通过行业委员会法，对实行“血汗制度”行业的最低工资和工时进行监督和干预。1910年开办了61个劳工介绍所以缓解失业状态。二战后，政府通过一系列社会立法，完善了社会保障制度。这些立法包括《国民医疗保健法》、《工业伤害法》、《国民保险法》、《家庭补助法》等，以后又颁布了多项有关社会保障的法律，并成立了相应的机构，使英国成为一个福利国家。
城市贫困问题也是德国工业化、城市化的伴生现象。1855年，“穷人权力法规”生效，根据该法规，每个地区依据居民人数，对贫困居民实行生活补贴。德国政府也很重视社会福利事业。1883年通过的《疾病保险法》规定，疾病保险费用主要由雇主负担；1884年的《意外灾难保险法》规定意外灾难保险费用全部由雇主负担。1889年通过了《老年和残疾保险法》，这两项保险费用由雇主、雇员和国家三方共同负担。有了这些保险法规，生产在第一线的工人们得到了一些保护，获得了一定的安全感，从而调节了劳动关系，维护了社会的安定。德国在一战前已成为先进社会立法的楷模和标准的社会福利国家。德国1927年颁布的《职业介绍法和失业保险法》规定，全体工人和职员，包括农民工都必须义务参加失业保险，从而历史性地在法的高度上将农民工纳入失业保险范围。
4.加强教育、提高就业技能的政策。大批农村劳动力转移到城市后，成年人的职业教育和对儿童的义务教育，也成为城市化进程中一个亟待解决的现实问题。德国在发展教育方面也有自己的特色，即通过多种渠道发展义务教育。童工法明文规定，德国6-14岁的青少年必须接受最基本的义务教育，然后才能进工厂就业。国家尽力扩大实行基础义务教育学校的数量，解决流动人口、新移民子女就学难的问题。政府和社会团体对从农村转移到城市的移民和当地居民，广泛开展职业培训，普及成人教育，提高农民工的文化和专业技术水平。为了方便就业，学校收费很低，面向广大工人和穷人，个别贫穷者还可以免费上学。这些措施对提高全民的文化水平起了很重要的作用。
5.改善城市住房、卫生和交通的政策。在城市化过程中，城市卫生问题引起了英国统治阶级和政府当局的注意，迫使其采取措施改善城市住房和卫生状况，并取得了一定的成效。1848年通过《公共卫生法》；1868年颁布《工人住房法》，授权市议会处理贫民窟问题。随后英国一些大城市在市中心拆毁了一些条件特别差的工人住宅和贫民窟，兴建了大量店铺、车站、剧院和旅馆等建筑。二战后，工党和自由党都把解决住房问题列入竞选纲领，住房拥挤状况得到了真正的缓解。
在农村人口大规模向城市流动、城市迅速发展的过程中，城市公共交通和公用设施不足的问题变得异常突出。英国1883年议会通过的《廉价火车法》在一定程度上改变了工人的流动性、生活习惯和城市面貌。
19世纪下半叶，德国从工业革命起步较早的英国、法国吸取经验教训，在城市管理、住宅建设、城市布局等方面制定了独具特色的管理方法，妥善地解决因劳动力转移给城市带来的社会问题，使城市人口增多后出现的脏、乱、差现象逐步得到改善。如大企业在工厂周围建造工人住宅区、生活区，就地解决本单位外来移民的住房问题。这样做有利于工人上下班，节省时间。20世纪初，德国基本实现了交通运输现代化。交通运输的现代化为农村人口的转移创造了必要条件和保证，加速了农民思想观念的转变。
6.工人组织的建设和发展。1799年和1800年，英国议会通过几项《反结社法》，明令禁止工人结社。工人则以秘密组织和互助会等形式相对抗。1824年废除反结社法后，工会运动迅速发展，到19世纪30年代，出现了全国性工会组织，并从1838年掀起了持续多年的宪章运动，开始为工人阶级的政治权利展开独立的斗争。
德国工业革命初期，工人的劳动条件很差，生活状况很艰难。工人们不满资本家的剥削和压迫，最初与同乡人或同来的外地人结成团体进行对抗，虽然这些小团体仅是工人的原始组织形式，但也是他们与有产者对抗的一种象征。1863年5月，德国工人的独立政治组织——全德工人联合会成立了。在工会组织下，德国工人开展了多种形式的罢工斗争，争取和保卫了自己的基本权益。联邦总统赫尔佐克1996年曾说：“工会是我们国家经济生活中异常重要的因素。”①直到今天，德国工会在解决劳资争端、争取罢工和保证工人就业方面的作用仍然很大。
综上所述，在一个国家现代化的过程中，任何新的发展变化都是一个全局变化的过程，是多种因素作用的结果。因此，它的解决，需要从经济、政治等各个方面来创造条件。通过对英、法、德、美等国农村劳动力向城市转移过程中政策的梳理，不难发现其中有着许多相同的地方。首先，各国政府在农村劳动力向城市转移过程中，相继通过政府立法的方式，解除农民流动的制度性障碍；第二，各国政府都十分重视道路交通设施的建设；第三，在这一过程中各国政府都注意到了提高城市管理的水平，加速城市的基础设施建设；第四，有的国家建立了相对完善的社会保障体系。
他山之石，可以攻玉。国外一些国家和地区在进行农业劳动力转移过程中，有许多做法值得我们效仿和借鉴。同时，在借鉴国外经验时，应该积极探索中国特色的农业劳动力转移的道路与方法。
二、加强政府对农民工问题作为的必要性
从国际经验看，农业劳动力向工业部门转移、农村人口向城市转移是一个普遍规律。由于国情不同，不同国家、同一国家经济发展的不同阶段，农业剩余劳动力转移的规模、速度、形式、流向及对一国经济发展的影响等不尽相同，但各国政府都能根据本国的特点确定农业剩余劳动力转移的途径。尽管发达资本主义国家农业劳动力转移各有特点，但有一点是相同的，即劳动力转移速度与社会经济发展速度是一致的。经济高速增长时期，农业劳动力转移的速度快；经济低速增长时期，农业劳动力转移的速度慢。
从历史的角度看，目前农民工是解决农民问题的契机。与英、美等工业化早发国家相比，我国的农村剩余劳动力对内受到传统农业挤压，对外则由于工业化与农村劳动力外化进程的不同步而受到工业化和城市化的排斥。建国以后，我国长期实行依靠农业积累支撑城市高速工业化的发展战略，工业化被限制在城市的范围内独立运行，而没有带动农村的繁荣，工业化创造的成果没有改善城乡之间的关系。我国农村劳动力外化走的是一条农民非农化与国家工业化脱节、不同步的道路，造成了农业人口进入工业的高壁垒，农村人口进入城市的高成本。根据我国目前现代化进程的实际情况，农民的历史问题也到该解决的时候了。农民工在市场经济的今天自发涌入城市就业正是我们解决农村劳动力非农化的大好契机，政府应该有所作为。
从现实的情况看，目前农民工面临许多“棘手”问题需要政府出面解决。一是户籍制度的歧视。虽然近年户籍制度有所弱化，但全国性的城乡二元户籍制度仍然存在，由此也导致农民工在诸多方面仍然不能获得与市民同等的权利。二是基本权益无保障。如农民工的劳动就业权益、劳动保护权益、社会保险权益（工伤、医疗、女工生育）等无保障。三是子女教育和劳动培训存在歧视。这些都是制度和政策的问题，仅仅依赖市场法则是无法解决的，农民工作为数量庞大的弱势群体需要政府的扶助和保护，不能任由资本和市场摆布。
从执政党的性质来说，对待农民工要坚持讲政治的原则。大量农民工在城乡之间流动就业的现象在我国将长期存在。正确认识和高度重视解决农民工问题，是实践“三个代表”重要思想，落实科学发展观，彰显党和政府“立党为公、执政为民”的理念，是全面建设小康社会、发展中国特色社会主义的一项重大任务。从加快推进以改善民生为重点的社会建设这一战略高度出发，胡锦涛总书记在十七大报告中明确要求：“完善和落实国家对农民工的政策”、“进城务工人员子女平等接受义务教育”、“形成城乡劳动者平等就业的制度”、“加强农村富余劳动力转移就业培训”，为我国下一步的农民工工作勾画了蓝图。伴随着《关于解决农民工问题的若干意见》的实施和十七大精神的贯彻，亿万农民工的权益将得到有效维护，新型的城乡关系将得以逐步建立。
三、对政府的几点建议
针对我国现有国情，农民工的存在将是一个长期的过程，确立以政府为引导，以农民为主体，以市场为导向，以多元城镇化发展为依托，以土地、户籍和社会保障等制度改革为保障，通过建立和完善城乡一体化、平等竞争的劳动力市场等政策方针，坚持社会公平对待、一视同仁的原则，是积极、稳妥、有序地解决农民工问题的战略保障。
政府作为是决定农民工能否发挥好社会“稳定器”作用的前提。农民工是一支流动性强、数量庞大的弱势群体。他们的存在是一个历史的阶段性过程。政府应顺应历史潮流，尽可能地给农民工以平等的市民权利，以尽量缩短农民城市化的过程。这就需要通过制度建设有效地保障农民工这一弱势群体的基本权利，发挥其社会“稳定器”的作用。农民工推动社会经济发展力量的正负取决于政府是否作为以及如何作为。
（一）弱化户籍制度，消除区域性制度障碍，加速农民工融入城市的社会进程。农民工融入城市是社会发展的必然要求。就我国的现状来看，农民工要达到与城市的实质性融合，还存在诸多制度性障碍。最直接的阻碍是户籍制度，它有着极大的历史惯性，使农民工难以融入城市；作为非正式制度的社会歧视也阻碍了农民工与城市社会的认同和靠拢；部门或地方政府以文件形式的若干规定是区域制度性歧视的表现。对于政府而言，只有积极主动地消解障碍性制度，才能促进和加速农村劳动力的转移进程。
（二）发展县域经济应是政府解决农民工问题的战略举措。据农业部估算，目前全国已转移农村劳动力1.7亿人，其中县域经济吸纳了11050万人（包括农民到外地区县域内就业），占到了总量的65%。在县域经济吸纳的转移劳动力中，乡镇地域内非农企业吸纳8950万人，占81%，是县域内转移农村富余劳动力的主体。②
发展县域经济，能促进和加快小城镇建设，有利于低成本、高效率地吸纳农村富余劳动力。县域经济的发展对促进农村第三产业有着很强的推动作用：一是随着县域经济的发展，分散居住的农村人口不断向小城镇聚集，增加了对电力、交通、供水、餐饮、娱乐、商业及社区服务等需求，促进第三产业的发展；二是随着县域经济的发展，小城镇连接大中城市和广大农村的桥梁作用日益加强，从而促进和加快了小城镇的建设和发展。
与大中城市相比，县域经济是城乡结合的经济，吸纳农村富余劳动力所需就业费用和城市基础设施费用较低。同时，农民工进入大中城市往往面临较高的就业成本、生活成本和较大的心理压力，不利于农民工生活水平的全面提高。而农民就地转移，亦工亦农，进退自如，就业和生活成本较低又有着良好的地情、人情和亲情，符合农民工的自身实际。
（三）要树立新的城市建设思路，在加强住房建设上多关注进城就业的普通农民工。改善务工人员的居住条件，对加快城镇化进程和构建社会主义和谐社会具有重要意义。但是，多数地方政府为了增加地方财政收入，对待农民工还是持“经济上接纳、社会上排斥”的态度，更多关注投资环境的优化、企业的利益，对广大务工人员的住房等权益重视不够，还没有把解决务工人员的住房问题列入议事日程。为此，今后城市政府要多为农民工创造更多的就业机会，将在城市有固定工作和住所的农民工视同常住人口对待，把农民工对住房、就学、医疗等设施的需求纳入城市建设规划。这就需要政府主导建设外来务工人员廉租住房，引导企业兴建务工人员公寓和宿舍，规范房屋租赁管理等。为农民工进得来、留得住创造更好地条件，有利于城市社会的和谐。
（四）加大全国性劳动执法力度，强化工会维权职能，依法确保农民工享受应有的权利待遇。自《国务院关于解决农民工问题的若干意见》和《新劳动法》颁布实施以来，违犯及规避法律政策的行为时有发生，针对劳动违法行为普遍存在的严峻现实，要从依法治国的政治高度，切实加大全国性劳动执法的力度，加强劳动执法队伍建设，彻底杜绝“企业”在损害员工利益的问题上打算盘，回到保护劳动者利益的正道上来。要加大对违法行为的处罚惩治力度，提高违法成本。同时要切实加强工会建设，强化工会维权职能。要提高农民工组织化程度，让工会有责、有权、有威，真正维护农民工权益，促进劳动关系的和谐。
此外，考虑到农民工问题将在我国长期存在的实际，政府应出台专门的《农民工权益保护法》，对就业条件、就业范围、工作报酬、劳动保护、社会保障等诸多歧视行为以法律的形式加以禁止。
注释：
①参见1996年1月[波恩“联邦政府新闻要报》(Bulletin,Presse-und Informationsamt der Bundesreegierung)。
②国务院研究室课题组《中国农民工调研报告》中国言实出版社2006年版第297页。