各国中央财政转移支付制度的比较与启示，本文主要内容关键词为：中央财政论文,启示论文,转移支付论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
转移支付，严格地讲是来自西方经济学的概念，在西方经济学和财
政学中，一般将政府的财政支出分为两大类：购买支出和转移支付。转
移支付是指除政府购买之外的那种不以取得商品和劳务作为补偿的支出
，表现为资金无偿的、单方面的转移。它包括的范围很广，有政府对个
人的的转移支付，如财政的各种社会救济支出，价格补贴，生活福利补
助等，也有政府对企业及政府间的转移支付。政府间的财政转移支付表
现的是政府间财力的上下移动。它又有广义与狭义之分。广义理解，指
的是一国内各级政府间按照财权与事权相统一的原则，合理划分财政收
入级次与规模的一种分配形式，既包括上级政府对下级政府财政收入的
下划，也包括下级政府对上级政府财政收入的上解。凡政府间财力的转
移与划拨关系都可被视为转移支付。所谓中央财政转移支付，简言之，
也就是指中央政府为满足地方政府完成本级事权和中央移交事权职责而
让与或下拨一部分财政收入，实现中央政府社会经济意图的一种财政分
一、各国中央财政转移支付制度的比较
1.基本模式
根据各国现有的经验，中央政府转移支付的基本模式有两种：一种
是单一的自上而下纵向财政平衡。即中央政府通过特定的财政体制把各
地方政府所创造的财力数量不等地集中起来，再根据各地方政府财政收
支平衡状况和实施宏观调控政策的需要，将集中起来的部分财政收入数
量不等地分配给地方政府以此实现各地方政府财力配置的相对均衡。实
际上，我国长期以来就是通过这种方式实施政府转移支付的。目前世界
上多数国家的政府间转移支付也都是采取这种方式进行的。另一种是纵
向为主，纵横交错的财政平衡。即对于政府间的转移支付，中央不仅统
一立法，直接通过特定手段进行纵向的转移支付，同时又负责组织各地
方政府之间的直接的转移支付，即横向的财政平衡。其中，纵向的转移
支付侧重于实现国家的宏观调控政策目标，横向的转移支付则主要用于
解决财政经济落后地区公共开支不足问题。联邦德国二战后实行的转移
支付制度是这种模式的典型代表，并且取得了较好的实践效果。
两种转移支付模式相比较，应当说各有优点，但纵横交错的转移支
付模式似乎优点更多一些。单一纵向模式在操作上比较简便易行，完全
以中央政府作主导，但强制性色彩较浓，透明度受到一定的影响。纵横
交错模式在中央政府的主持下，对部分转移支付的实施吸收地方政府直
接参与，且由做出贡献的地方政府按依法计算的结果向接受援助的地方
政府直接划拨财政资金，增加了地区之间相互支援的友谊色彩，使做出
贡献的地区产生一种荣誉感，对接受援助的地区也会产生鞭策效果。
2.支付手段
从各国中央财政转移支付的手段看，一般可分为有条件的转移支付
、分类的转移支付和无条件的转移支付三类，它们各有各的作用，各有
各的目标。有条件的转移支付一般用于对具体建设项目的补助，这种补
助明确规定资金的用途，得到补助的地方政府无权变动，有些还带有一
些附加条件。分类的转移支付只指定大的使用方向，如教育、环境保护
等，而不规定具体使用项目，地方政府拥有一定的决策权。这两种转移
支付具有较强的宏观调控作用，是中央政府贯彻其政策目标的有力工具
。无条件的转移支付，不指定用途，它的作用是平衡地区之间的差别，
使贫困地区有足够的资金行使政府职能。一般说，地区之贫富差别越大
的国家，无条件转移支付比重也就越大。各国的转移支付都不是单一形
式的，大都是几种转移支付形式配合使用，既可以发挥地方政府的自主
权，又可以保障中央政府政策意图的贯彻执行。
3.支付方式
各国中央财政转移支付，按其支付的方式看，可以分为资金转移、
税收分享和税收空间转移三种方式。资金转移就是中央政府将其财政资
金的一部分，以补助拨款形式无偿转移给地方政府。这种方式和特点或
者优点是，转移支付关系不明确，数量清楚，转出方和接受方都能够做
到心里有数。这种方式在世界各国普遍使用，成为中央政府贯彻宏观经
济或社会政策的有力工具。税收分享就是中央政府将其征收的某种税收
，按照一定的标准与地方政府分享。有些是按一定的比例分享，有些是
按一定的人均数量分享。还有的是按某种特定的标准分享。这种转移支
付的运用也比较多见，如德国、日本等。税收的空间转移是一种间接的
转移支付方式，就是中央政府以降低税率的形式，将一定的税收空间转
让给地方政府，使其有可能在不提高居民税收负担的情况下，提高自己
的税率或开征新的税种。
4.支付规模
各国财政转移支付的规模与各国的国体有着密切的关系。这一般可
分为两种类型。第一种类型是联邦制国家，其特点是地方财政自主权较
大，有相当的独立性，中央与地方的财政收支划分比较明确，各自自求
平衡，地方政府对中央政府依赖性较小，在财力分配上中央财政的收入
不占绝对优势，有时甚至少于地方财政的收入。在支出上，这些国家中
央对地方拨款比较少，不占重要地位。属于这种类型的国家有美国、德
国、澳大利亚等。第二种类型是实行单一制的国家，也称为中央集权制
国家，这些国家中央政府的权限较大。在财力分配上，中央财政的集中
程度也高些。在这些国家，中央财政的收入一般占全国财政总收入的比
重达到70—80％，最高的可达90％，最低的也占50％以上。地方虽有一
定自主权，但其财政收入却要在一定程度上依赖于中央财政的补助或拨
款。在地方的财政支出中，来自中央的补助和拨款占有相当重要的地位
，中央政府通过这种办法来保证它的集中统一领导。属于这种类型的国
家，如日本、法国、韩国等。
5.支付机构
从各国经验看，完成各级政府间复杂的财力转移支付，特别是确定
和调整中央与地方的转移支付方案，都需要一个专门的机构来具体负责
。如何建立这种机构，通常有两种做法。其一是由财政部决定各地方政
府的有关需要。世界大多数国家这采用这种办法。另一种是由中央政府
建立的专门机构决定各地方政府的有关需求。如英国的环境部、澳大利
亚的拨款委员会及印度的计划委员会等。英国的环境部为处理中央与地
方财政关系的具体执行部门，具有特殊的地位和作用。环境部的设立，
使财政部无须同地方各财政部门打交道，而只须同环境部一家算账，因
而能够摆脱许多日常事务性的工作，避免长期陷入同地方无休止的谈判
和扯皮之中，而将主要精力和人力放在宏观经济调控、放在财政与货币
政策的研究和运用上。
综上所述，对各国中央财政转移支付制度进行研究和比较，它们各
有特点，但有以下几点是共同的。
1.转移支付制度的法律化。在西方发达国家各级政府的事权都是由
法律明确规定，据此而进行的财政收入和支出范围的划分，在不少国家
也由法律的形式确定下来。对政府间的转移支付制度其基本原则一般是
由法律形式确定，不能轻易改动，但具体的计算公式或补助标准，财政
部或专门的工作委员会有权根据实际情况作出修改，体现了法制性与灵
活性的很好结合。
2.转移支付的计算有统一的公式和客观标准。各国在计算转移支付
的数量时均采用一定的科学公式，这就避免了中央政府与地方政府之间
经常性的讨价还价，增加了转移支付制度的透明度，各地方政府不仅知
道本地将得到多少转移支付资金，而且了解其他地区得到了多少转移支
付资金，这样可以减少盲目的互相攀比。当地方政府对转移支付制度提
出批评时，也不是就数量论数量，而是对计算公式的科学性提出不同意
见，大大提高了财政管理工作的水平。
3.各国的中央财政转移支付制度，不但较好地协调了中央和地方的
财政分配关系，而且对市场经济运行的宏观调控作用也日益增强。这表
现在：首先，加强了中央政府对地方政府控制，有利于推行中央政府的
宏观经济政策；其次，它作为中央政府稳定经济政策和杠杆，通过中央
的反周期性补助，刺激需求，扩大就业，起到缓解经济衰退的作用；再
次，它有助于吸引地方财力来建设符各全国利益的项目，实现中央的各
项宏观计划。
二、我国中央财政转移支付制度的现状
转移支付的概念虽然近几年才在我国广泛使用，但在我国的财政实
际过程中，长期以来一直存在着转移支付的活动，并随着各个时期财政
管理体制的变化而变化。在目前的分税制下，我国中央政府对地方政府
的财政转移支付包括：
1.定额补助。也称为体制补助。这种补助形式开始于1980年，基本
作法是以第一年地方财政的收支数作为基数，在执行中，如果地方本级
收入加上中央地方共享收入中地方应得部分之和，不足以弥补地方支出
的，由中央提供补助，这种补助形式实际上是用于地方政府弥补财政赤
字，相当于其他国家的一般性补助。
2.专项拨款。在我国现行的财政支出中，对地方的专项补助有上百
种之多，数额也有几百亿元。包括特大自然灾害救济、特大抗旱防汛补
助费、支援经济不发达地区和发展资金等。这些专款在编制预算时列中
央支出，在执行中划转给地方政府，按规定的用途使用。
3.结算补助。在一个财政年度终了时，中央政府与地方政府在结算
时，中央政府给予地方政府的补助。就是我们通常所说的财政结余补助
。主要是在该财政年度中，由于企业或事业单位隶属关系的变化，以及
在预算执行过程中因新出台政策措施影响，需要在年终时给予地方政府
4.税收返还。1994年1月，我国全面实行“分税制”财政体制。 新
体制的实施加大了中央与地方政府之间的财政纵向不平衡，为了保证地
方政府1993年的既得财力，中央政府实行了一种新的转移支付形式——
税收返还。具体测算办法是，以1993年为基期年，对照分税制规定中央
从地方净上划的收入数额（消费税＋75％的增值税－中央下划收入），
如数返还给地方。
由于税收返还是以1993年的实际收入作为基数，而老体制的上缴或
补助办法也以过去某一年的收入支出作为基数，这就形成了一省一率，
一省一额的非常不规范的转移支付。随着改革的进一步深化，我国现行
的转移支付制度存在的问题也不断暴露出来。主要表现在：
1.转移支付不规范，缺乏科学的方法，带有相当的随意性。为了保
护各地区的既得利益，现行分税制仍保留了原包干体制中的中央上缴和
补助的部分，中央对各地的税收返还也还是采用的“基数法”，对长期
以来形成的地区之间财力不均的问题，根本没有触动，依然保持了原有
财力分配的格局。因而，这种体制在实现合理的再分配，调节资源配置
，缩小各地方公共服务差距方面，很难达到预期的效果。
2.转移支付形式繁多，多家管理，过于分散。我国政府支出中，属
于补助性质的转移支付，种类达上百种，补助的对象涉及到各行各业，
几乎面面俱到。掌握和分配这种补助拨款的单位有财政部的一些专业司
局，也有中央部委。这些补助金的资金来源既有预算拨款，也有预算外
资金。这种转移支付制度，不可避免地出现资金使用分散，浪费和低效
益的结果。
3.转移支付缺乏有效的约束和监督机制。我国的补助金大多为无偿
使用，对每一种补助金的硬性配套资金没有明确规定。而在资金的使用
方面还没有建立一套有效的监督、审计系统，对资金是否做到专款专用
，还不能及时、准确全面掌握信息，对违反了补助使用规定的地方政府
，也没有相应的惩罚措施。因此，出现了地方争要补助金的局面。
三、几点启示
世界各国在社会制度和经济状况上与我国不同，但它们的（特别是
西方发达国家）中央财政转移支付制度的某些经验还是值得我们研究借
鉴的。结合我国情况，有以下几点启示。
1.加快法规建设，建立规范的中央财政转移支付制度。为了适应分
税制财政管理体制改革的需要，逐步规范我国中央财政转移支付制度，
我们应当加快各项财政法规建设，以立法形式明确中央政府与地方政府
的事权与财权划分标准，确定中央政府对地方政府的激励机制，保证中
央政府掌握大量的激励资金，促进财政转移支付的规范化，并使其在实
际操作过程中能够有法可依，有公式可循，从而保证资金分配的公正、
2.实行横向平衡，增强中央财政转移支付制度调节地区差距的力度
。从现实情况来看，我国东西部经济差异很大，各种社会公共服务水平
差距悬殊。特别在1993年收入基数“竞争”中，造成了实际上东西部税
收返还额差距有所加大。因此，中央在选择新的转移支付目标模式时，
可以学习德国等国家的经验，实行富裕地区和贫困地区之间的横向转移
支付。这样的做的好处是，可以弥补中央纵向转移支付模式的不足，减
轻中央财政的压力，保障各地政府的正常运转，为贫困地区提供起码的
公共服务；同时可以提高转移支付制度的透明度，促进地区之间的团结
协作，鞭策贫困地区尽快走上经济高速发展之路。
3.采用因素法，完善我国中央财政转移支付制度。为了缓和实行分
税制度引起的震荡，我国目前的转移支付制度，保留了以某年的实际收
支数作为基数的做法。建议参照国外经验，尽快推行规范的公式转移办
法，即因素法，完善我国中央财政转移支付制度。在我国影响地方财政
支出的基本因素可归纳分为四类：一是一般因素，包括人口、国土面积
、自然条件、行政事业单位人员数量等；二是地方社会发展因素，包括
市政建设、教育、卫生水平等；三是经济发展因素，包括经济增长速度
、国民收入、财政收入等。四是特殊因素，包括民族地区、特区、首都
，以及不同地区的价格差异和通货膨胀因素等。对这些因素要统筹兼顾
，适当体现对老少边穷地区的照顾，并要充分调动发达和不发达地区的
积极性。＊