美国审计总署在经济刺激法案中的角色及启示，本文主要内容关键词为：法案论文,美国论文,总署论文,启示论文,角色论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
为应对全球性金融危机，扩大内需、促进经济增长，各国采取了各种应对措施。我国政府推出了4万亿的经济刺激投资计划，美国发布了《2009年美国复苏与再投资法案》（以下简称《法案》）等。一时，对经济刺激投资计划的监管成为世人关注的焦点。美国审计总署(Government Accountability Office，GAO)在《法案》中扮演的角色，对我国审计机关应有所启发。
一、美国审计总署在《法案》中的角色
2009年2月17日，奥巴马总统签署了《法案》，旨在应对美国严峻的经济形势，通过减税以及对能源、卫生保健、教育和基础设施等领域的投资，尽快创造出大量就业机会。《法案》涉及投资总额为7870亿美元，时间区间为2009～2019年。
1、美国审计总署的任务。《法案》要求GAO每两个月对联邦和地方政府进行一次审查并提出报告，通报投资资金使用情况以及是否达到预期目标。预期目标是：(1)创造新的就业机会并促进经济复苏；(2)帮助在经济萧条环境下深受影响的行业；(3)投资交通、环境保护和其他能带来长期经济效益的基础设施；(4)稳定联邦和地方政府的财政预算，最小程度地削减公共服务，并避免增税所带来的副作用。GAO主要选择了16个州并对其在今后几年里获得《法案》投资资金运用情况进行审计、分析和报告。GAO根据支出预测、占全美人口比例、失业率、总体贫困水平、地理面积等标准选择16个州，这些州占全美总人口的65%，预计会获得《法案》投资总额2/3的资金；此外，GAO还将在这些州抽取一些样本地区，深入审查地方政府对《法案》投资资金的运用情况。对这16个州以外的州，GAO将抽查其《法案》投资资金运用情况。同时，GAO专项调查部门会根据持续的风险估计结果或举报信息，深入调查具体投资项目和可能产生舞弊的资金流，从而确定进一步审查的事项。
2、GAO与其他机构的协调。《法案》成立了专门委员会监督资金的使用，以避免浪费、欺诈和滥用，GAO总审计长是该委员会的成员之一。专门委员会承担一系列的委托责任，除了按年度和按季度进行报告外，有权向总统和国会报告任何值得关注的问题。因为《法案》的资金将从不同的联邦政府机构流向州和地方，对于GAO而言，协调政府各部门检察长(IG)和专门委员会的关系很重要。对GAO来说，与美国行政管理与预算局(OMB)协调一致也非常必要，尤其要关注OMB关于《法案》资金的报表要求和《法案》资金接收者的指南以及应该搜集何种信息，以更好地评估《法案》的实施情况。
3、GAO要确保资金流向的问责制和透明度。为确保《法案》的充分问责和有效实施，《法案》的执行将面临许多挑战。依据GAO的经验，当巨额资金快速流出、确定或改变项目参与者的资格要求、投资新项目时，或者以上情况混合发生时，舞弊和滥用职权的风险就会上升。这表明需要基于风险的考虑来关注具体的投资项目和资金流量结构，对《法案》的资金和签订的合同进行跟踪记录。(1)防止舞弊。GAO经验表明，开始就建立内部控制制度是使欺诈、浪费和滥用行为最小化的最有效方法。预防性控制是舞弊防御体系中最重要的组成部分，可以使不合格的个人和有问题的企业无法获得《法案》资金。GAO的调查表明，政府个别部门有时并不重视预防性控制。基于GAO对飓风“卡特里娜”和“丽塔”救灾资金的审计经验，预防性控制措施通常包括以下内容：与其他政府机构或第三方来源验证决策数据的真实性；进行系统检查，以便在付款之前发现问题；在付款之前实地检查确认信息；培训工作人员树立防范欺诈的意识。2009年2月，美国国家采购欺诈工作组(National Procurement Fraud Task Force，NPFTF)发表了一份报告，针对防止欺诈、浪费和滥用提出了相应措施，这些措施包括强化资格认证、加强关于潜在欺诈的信息交流和严格监督资金发放后的使用情况。(2)合同管理。管理《法案》资金的联邦政府机构期望将合同中的欺诈、浪费和滥用情况最小化。政府采购部门应报告非竞争性方式授予合同的数量、具体类型、接收者和政府资金援助项目的统计资料。飓风“卡特里娜”和“丽塔”发生后，GAO从审核大量合同的工作中发现很多行之有效的措施，包括：事先进行合同审核能力的培训、拟定对大量合同审查需求作出反应的行动方案、配备足够数量的具有专业水平的职员。GAO还提出以下基本原则：定义一套透明的采购责任、权利和监督机制并实施到位；授予合同前有明确的要求并保证合同结构规范化；通过充分竞争性的方式发包合同；使用固定价格合同；确保遵循高水平的道德规范，包括限制联邦和地方政府官员被其监管的公司所雇佣；在合同授予之前任命合同监督人员，对其进行角色和职责的培训，明确款项审批责任；对严重违反道德准则或者业绩不乐观并涉嫌欺诈政府机构的公司及个人迅速执行惩罚措施；在合同审核的执行过程中，协调好地方项目管理人员与审计人员的工作。(3)援助责任制。2005年，由联邦和地方审计组织组成的国内工作组(Domestic Working Group)，为改善援助责任制(Grant Accountability)提出的“推荐做法”包括：评估申请人对资金记录的会计处理能力；援助文件应包括明确的规定和条件；为援助资金发放者和接收者提供管理培训；完善信息系统以协助管理援助款；与其他机构协调具有类似目标和宗旨的计划；把行动与项目目标联系起来，并与受援助者一起制定业绩衡量标准；将接收者如何使用援助款项作为判断援助成功的关键因素。(4)提高透明度。根据《法案》的要求，2009年2月19日，美国白宫开通了网站Recovery.gov，目的是为7870亿美元经济刺激计划中的政府开支内容提供前所未有的透明度。网站的职能是与《法案》相关的关键信息的入口和为其他政府网站提供相关信息的窗口。GAO有责任对Recoverv.gov提供信息的真实性、可靠性、及时性和充分性作出评价。
总之，GAO将承担美国国会赋予的对《法案》实施监管的责任。GAO还需要与其他监管机构密切协调，完成《法案》所要求的任务，并随时让国会了解GAO的工作进展。
二、对我国审计机关的启示
国际金融危机的扩散和蔓延对我国实体经济的影响日益加深。2008年11月5日，国务院为扩大内需、促进经济增长推出4万亿的经济刺激投资计划，决定采取灵活审慎的宏观经济政策，实行积极的财政政策和适度宽松的货币政策，以保持我国经济平稳较快增长。随后，各省市地方政府也相继宣布各地的投资计划。这一重要举措必将对我国经济乃至世界经济的稳定发展产生积极的作用，具有深远的影响。中央高度重视4万亿投资的安全，2008年11月20日，中纪委、监察部牵头，成立了由国家发改委、财政部、审计署为成员单位的督察小组，向各省派驻督察员，加强对投资项目和资金的监督和管理。2008年11月12日，审计署下发了《审计署关于贯彻落实中央促进经济发展政策措施的通知》，要求全国各级审计机关将此项工作作为全部工作的首要任务、重中之重来抓。2009年2月19日，刘家义审计长指出，“4万亿投资到目前为止没有发生大的腐败和浪费”。这一结果无疑令人欣慰。但现在没有大问题不等于将来没有大问题，因为4万亿投资是一个持续的、时间较长的过程，对其监管丝毫不能松懈，应充分借鉴国内外经验，建立健全投资监督机制。一是借鉴汶川地震抗震救灾和重建资金审计经验。从审计署发布的《关于汶川地震抗震救灾资金物资审计情况公告》（第1～4号）可见，汶川地震抗震救灾和灾区重建涉及大量资金，资金整体使用效果良好，这既提高了抗震救灾和灾区重建效果，又增强了人民对政府的信任，取得了良好成效。审计经验有：审计关口前移、全过程跟踪、高度透明、及时问责、“以人为本”、公布举报电话和网址、吸引社会参与。为保证4万亿投资的每一笔钱都用在刀刃上，审计机关有必要实施全过程跟踪审计。二是借鉴GAO的合理做法。应根据刺激经济计划的目标确定评判成效的标准。由于美国《法案》未提出评判成效的标准，因此，尽管《法案》在积极实施，但成效如何并不明朗。但《法案》强调GAO的预防性控制、成立专门委员会、协同监管、实施问责制、每两个月提供实施效果报告、提高资金流向透明度等做法，值得借鉴。
1、关注投资合规性和效益性。审计机关要通过充分揭露违背国家产业政策、“两高”企业低水平重复建设和盲目扩张、政府采购违规、工程超预算、环境污染、投资资金改变用途（如流入股市）、重大损失浪费、决策失误等问题，发现重大经济犯罪案件线索，保证经济刺激投资政策的有效执行和落实。要严肃查处各种违反财经法纪的问题，通过查处违规违纪问题和强化审计整改，堵塞漏洞，促进被审计单位加强管理，建立健全内部控制制度，保证经济刺激投资计划的有效落实。要通过效益审计、专项审计调查等，在保证经济刺激投资计划实现“保增长、调结构、上水平、增效益”上发挥建设性作用。
2、提高投资信息的透明度。根据2008年5月1日施行的《政府信息公开条例》，民众有权知晓政府“财政预算、决算报告”和“重大建设项目的批准和实施情况”。善用4万亿投资资金是政府对人民的一个交代。为提高对4万亿投资资金运用的审计监督效率，应加快信息化建设。一方面，通过信息网络化，可以实现投资资金信息的畅通交流和共享以及信息透明化；另一方面，通过运用计算机辅助审计软件和审计系统（AO系统），可以降低审计成本，提高审计效率和审计质量。
3、重视媒体监督的作用。随着网络媒体的涌现，媒体监督颇有“电子眼”之功效。据2009年3月27日新华网报道，北川国家地震遗址博物馆23亿元整体设计方案一出台，立即引起了社会各界的热议。媒体针对重建资金低效使用的披露，增加了滥用投资资金的风险和成本，尤其在当今的网络时代，利用媒体的舆论和放大作用，监督投资资金的筹集、管理、使用和信息的完全公开与透明，投资资金使用不当的行为将会减少，监督成本也会降低，对审计等监督也起到互补和联动的作用。所以，要充分利用举报、信息公示等方式，增加违规行为的揭示率，并依法严惩截留、蚕食、挪用资金的不法行为，加大违法风险，降低违法收益预期。同时，应不断完善对媒体或举报人的保护和奖惩制度，以调动媒体或举报人的积极性。要充分利用媒体，大张旗鼓地宣传投资资金违规行为的处理处罚措施，极力营造4万亿投资资金“碰不得”的舆论氛围，对贪污、截留、挤占、挪用资金的人和事，从重从快严厉惩处并及时向社会公开处理结果，以儆效尤。审计机关要充分利用群众（网络）反馈、举报信息，迅速、准确地确定审计对象和重点，并通过舆论监督专报等形式，对群众（网络）反映的问题进行规范化管理，做到媒体有呼声，审计有回应。
4、健全问责制。将事前审核、事中控制和事后检查有机结合起来，加强动态预警监测，实行4万亿投资资金流向责任追究制度。纵向上，要把监督贯穿于投资资金的募集、分配、拨付、管理、使用等环节；横向上，要覆盖所有涉及投资资金的募集、管理和使用的部门和企业。
5、建设高素质审计队伍。4万亿投资资金金额大、涉及部门多，不仅要加强对各级政府和相关部门的廉政教育，而且要加强审计人员的廉政教育，树立正确的人生观和价值观，自觉抵制“糖衣炮弹”的侵蚀；要按照“新八不准”的要求，加强对审计人员执行审计纪律和廉政规定的监督检查，对违纪违规行为从严处理。同时，通过采用审计工作回访、公开举报电话、设立意见信箱等措施，严格规范和监督审计人员的行为。
6、重视协同监管。4万亿投资的范围广、影响大、关注度高、持续时间长，仅有审计监督是不够的，需要其他部门的协同监管和社会各界（包括媒体）的监督。审计机关应与纪检、监察、发改、财政等部门和有关单位相互配合，形成合力，共同开展监督工作。审计机关要充分利用各部门的信息资源优势，搭建良好的信息交流平台，实现资源共享，以确定重大审计项目、重点审计环节，有针对性地开展确保4万亿投资资金使用效果的审计工作。
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