欧盟农业支持政策的改革方向与中国的未来选择※
马红坤 孙立新 毛世平
内容提要： 为进一步增强共同农业政策应对诸多新挑战的能力，以制定2021-2027年多年度财政框架为契机，2018年6月，欧盟委员会提交了《关于未来食品和农业的立法建议》，拉开了2021-2027年共同农业政策改革的序幕。《立法建议》在农业预算、市场化改革、农业环境保护和农业科技创新等多方面制定了具体措施，明确了未来更加注重提高农业竞争力和可持续发展能力的改革方向。文章深入分析了《立法建议》启动新一轮改革的缘起，梳理了《立法建议》制定的主要政策措施，总结出提高农业竞争力和可持续发展能力的未来改革方向。结合中国当前增产导向的农业支持和农业竞争力、可持续发展能力弱化的现状，凝练出《立法建议》对推动中国农业支持政策转型的启示：中国的农业支持要增加总量，优化结构；尤其注重对小农户和青年农民的支持；加大农业科技创新投入。
关 键 词： 欧盟 共同农业政策 《关于未来食品和农业的立法建议》 可持续发展 竞争力
一、 引 言
对中国来说，农业是经济社会发展的压舱石，对农业的支持怎么加强都不为过。问题的关键在于，如何调整农业支持方式，使农业发展能够更好适应当前供求关系、城乡关系、要素条件和外部环境发生的深刻变革。一直以来，中国的农业支持政策体系具有鲜明的增产导向，在结构性矛盾成为农业主要矛盾的当下，这种政策导向已丧失存在的必要性。另外，增产导向的农业支持政策是中国农业竞争力和可持续发展能力弱化的重要原因，中国必须尽快破除农业支持政策的增产导向，构建有利于提高农业竞争力和可持续发展能力的新型农业支持政策体系。
截至目前，食品安全已经受到了较广范围的关注，而与之有关的食品犯罪管控措施也逐步达到了优化与健全。但是不应忽视，当前仍有某些经营者并没能真正关注整体性的食品安全监管，因此仍然遗漏了该领域的潜在犯罪隐患。为了在根源上保障民众的食品安全，那么关键举措仍需落实于增大惩戒此类犯罪的整体力度。此外，制售食品的有关企业也应当拥有更强的安全保障认识，自觉遵从现阶段的有关法规来维护食品安全。
近年来，为了进一步强化农业竞争力和可持续发展能力，欧盟持续推动共同农业政策(The Common Agricultural Policy，CAP)改革。经过系列改革，政策的增产导向被极大削弱，政策手段的市场化、绿色化导向大为增强。随着经济社会发展，农业在社会经济和环境保护等多方面面临新的挑战，为了进一步增强共同农业政策应对这些新问题的能力，以制定2021-2027年多年度财政框架为契机，2018年6月，欧盟委员会提交了《关于未来食品和农业的立法建议》(简称《立法建议》)，拉开了2021-2027年共同农业政策改革的序幕(European Commission，2018)。《立法建议》在农业预算、市场化改革、农业环境保护和农业科技创新等多方面制定了具体措施，明确了2021-2027年共同农业政策提高农业竞争力和可持续发展能力的改革方向。鉴于提高农业竞争力和可持续发展能力是中国未来农业支持政策改革的当务之急，因此对《立法建议》中的具体措施和改革方向进行系统分析，对中国的政策改革具有较大的借鉴意义。
基于此，本文深入分析了《立法建议》启动新一轮共同农业政策改革的缘起，梳理了《立法建议》制定的主要政策措施，总结出未来共同农业政策进一步提高农业竞争力和可持续发展能力的改革方向。结合中国当前农业支持的现状，凝练出新一轮改革对推动中国农业支持政策转型的启示。
二、 本轮共同农业政策改革的缘起
自1962年诞生以来，经过多次改革[注] 1962年，共同农业政策诞生，确立了价格支持、农产品出口补贴、单一市场和稳定的财政支持四个原则，增产导向明显。1970-1980年代，共同农业政策进行了一系列“预算驱动型的改革”，增产导向没有明显削弱。1991年，开启了麦克萨里改革，标志着以对生产者的直接支付替代价格和市场支持手段的开始。沿着这一改革思路，经过后续2000年议程、2003年改革和2013年改革，共同农业政策更加注重市场化支持和农业可持续发展。 ，共同农业政策的增产导向弱化，以更加市场化、绿色化的支持手段提高农业竞争力的同时，推动欧盟农业实现了可持续发展。随着社会经济发展和时代变迁，欧盟农业面临不少新问题和新挑战，需要通过调整共同农业政策以增强应对能力。
为针对性应对农业发展面临的诸多新问题，同时增强政策的前瞻性，2018年6月1日，欧盟委员会向理事会提交了《关于未来食品和农业的立法建议》的报告，提前两年时间开始了2021-2027年共同农业政策的改革。《立法建议》中，欧盟委员会建议对共同农业政策在预算、结构、施政措施等多方面进行改革，主要改革措施体现了较为清晰的改革方向：提高欧盟农业竞争力和可持续发展能力。
1. 多重因素影响下，农业财政预算亟需调整
在大幅度削减市场和价格支持力度之后，到2014-2020年的多年财政框架出台时，用于共同农业政策相关的预算支出占比已经下降至40%。但到2015年，从事农业的人口占比已经降至4.4%，德国、英国和瑞典等八个成员国的农业人口占比不足2%。同时，农业部门的产值占GDP的比重已经降至1.4%。在2017年2月到5月公众咨询中[注] 欧盟委员会在正式起草立法建议之前，会通过各种方式向所有有可能受到立法建议影响的人群展开“公众咨询”，具体见欧委会“立法程序”：https://ec.europa.eu/info/law/law-making-process/planning-and-proposing-law_en。 ，公众认为共同农业政策预算支出的效率低下，农业部门占用了过多的预算资源，公众要求进一步削减农业预算，并提高预算资金的效率。本次改革的另一个重要影响因素是，欧盟需要应对英国脱欧给欧盟的财政预算带来的挑战。2016年，英国脱欧公投取得成功，并于次年三月正式启动脱欧程序。从经济总量来看，英国GDP占欧盟总量的17.56%。单从财政角度看，2015年，英国是居于德国之后对欧盟上交资金第二多的成员国，其上交欧盟的会费扣除返还资金达到129亿英镑。英国脱欧势必对欧盟的经济发展和财政预算造成重大影响，也必将影响欧盟用于共同农业政策方面的整体预算支出。为应对英国脱欧带来的不确定因素，欧盟需要在制定新的2021-2027年多年财政框架时，对预算收入、支出及各成员国份额进行重新安排(Matthews A, 2016)。相应地，对共同农业政策的预算进行总体和结构调整势在必行。
2. 农业、农村和农民面临新的经济和社会挑战
综上，由于中欧农业支持政策的改革方向不同，二者深层次结构差异较大，主要体现在价格支持、与当期生产脱钩的直接支付、农业科技创新投入和公共存储等四个指标上。一直以来，欧盟持续推动与当期生产脱钩的直接支付替代价格支持，更加重视农业科技创新，以使欧盟农业在提高竞争力的同时，实现可持续发展，这一改革方向也在本次《立法建议》中得到了较好体现。相反，中国当前的农业支持政策体系的增产导向明显，直接体现即是价格支持和公共存储等指标依然过高的占比。
利润空间的收窄，进一步导致了农民贫困、人口流失、农村衰落等一系列问题。2015年，农民农业经营获得的平均收入仅是其他行业平均工资的40%[注] 该数据为不计直接支付款的收入水平。近十年来，欧盟农民的总收入中有接近一半来自直接支付，因此，获得直接支付之后，农民的总收入水平大幅提高，但仍低于其他行业。 ，农村地区的贫困发生率达到27.1%，高出总体水平2.7个百分点[注] 贫困发生率为2014年数据。 。农民收入水平的下降，导致了农村人口尤其是青年农民的流失。2016年，农村人口较五年前减少了1.4%。根据欧洲统计局统计，欧盟1080万个农场中，31.1%是由65岁以上人员管理，24.7%由55-64岁人员管理[注] 参见欧盟委员会网站https://ec.europa.eu/eurostat/statistics explained/index.php/ Small_and_large_farms _ in_the_EU_statistics_from_the_farm_structure_survey。 。农业部门面临“后继无人”的窘境。上述多种因素损害了农业部门生产能力的提高。2005至2015年间，欧盟农业生产率年均增长0.8%，比1995至2005年增速下降20%。2015年，欧盟农业部门产值占GDP的比重已经萎缩至1.4%(European Commission，2018)。总而言之，欧盟在三农方面正面临严峻的经济和社会挑战，这需要通过改革共同农业政策给以回应。
目前，泛海系正试图将地产业务抽离出泛海控股上市公司主体。同时，在打造全牌照金融帝国的路上，泛海系与金融去杠杆迎面遭遇，高负债的隐忧始终牵扯着这个老牌系族最为敏感的神经。
3. 应对气候变化和环境污染的呼声强烈
经过多轮改革，欧盟共同农业政策的环保导向大大增强，农村地区的生态环境保护有很大进展。但欧盟农业面积占领土的48%，农业生产和农产品安全同生活息息相关，农业环境污染、农产品安全历来备受关注。此外，随着人们环保意识的增强，尤其是在全球气候变暖、极端天气增多的背景下，人们对产业发展提出了更高的环保要求。在此背景下，欧盟农业发展的环保现状和人们的诉求还有较大差距(European Commission，2018)。2014年，欧盟农业部门共排放温室气体4.36亿吨，占欧盟总排放量的10%。2000-2014年间，大部分成员国农业温室气体减排的速度明显低于上世纪90年代。由于农药化肥的广泛施用，到2012年，地表水中，中等水质占31.7%，劣质水占11.4%，对居民的身体健康和生物多样性存在较大威胁。根据2012年的计算，欧盟28国的水土流失速度平均为2.4吨/公顷/年，约13%的可耕种土地受到中度至重度水土流失的影响，这也直接造成了较严重的土壤有机质流失。为缩小环保诉求和现状的差距，应对日益增强的环保压力，欧盟需要进一步增强共同农业政策的环保导向。
三、《立法建议》的主要措施和改革方向
民族传统体育旅游业作为一项文化产业，必需有自己特色的品牌，而品牌的推广需要市场营销，取决于宣传促销。推广的途径为走向市场，充分展示自己的特色，可以通过报纸、电视、网络等方式进行多渠道全方位的宣传，让人们更加充分地认识民族传统体育旅游项目，从而激发消费者的消费动机。也可以多举行民族传统体育项目的表演或比赛，吸引更多的人参与，在参与的过程中认知民族传统体育旅游项目。
1. 政策体系趋向精炼、高效、灵活
整体来看，中欧的农业支持政策体系在总量和结构两个维度存在较大差异。原因在于，由于发展阶段、资源禀赋等多方面差异，长期以来中国实行增产导向的农业政策体系，核心目标是“保供给、促产量”；相比之下，经过多轮改革，共同农业政策的增产导向极大削弱，更加注重通过市场化、绿色化的政策手段，提高农业竞争力，促进农业实现可持续发展。基于中国农业支持的现状，结合欧盟未来的政策改革方向，可为中国推动增产导向的农业支持政策体系向竞争力、可持续导向转型提供若干借鉴。
(2) 简化流程，提高效率，保障灵活性。为了简化流程，提高政策的执行效率，欧委会计划改变以往“一刀切”式的行政方式，转而向成员国提出基本要求，由各成员国制定法规细节并负责具体实施。特别是为了加强环境保护的便利化，欧委会计划将在欧盟层面建立一系列统一的标准和目标，各成员国以此为依据，结合各国实际情况推进实施。相比于正在实施中的2014-2020年共同农业政策，未来共同农业政策的预算规模削减基本成为定局。此举既是对农业部门占比降低，相应削减该部门预算支持呼声的回应，又是对英国脱欧之后，27国财政预算压力加大的应对。同时，直接支付、市场支持和第二支柱的预算占比和当前执行中的共同农业政策差别很小，也反映了未来十年左右，共同农业政策的整体结构趋于稳定。但结构的整体稳定不代表结构调整的停滞。欧盟通过给予成员国充分的自主权，使其可以根据本国的具体情况，最高将30%的第一支柱资金调整到第二支柱中。这同扩大成员国自主制定政策的实施细节一起，体现了欧盟希望提高共同农业政策的灵活性和效率，减少制度成本。共同农业政策的总量及结构变迁见图1。
图1 1980年至2027年共同农业政策的总量及结构变迁
资料来源：欧盟委员会报告.Common Agricultural Policy Post-2020 Legislative Proposals #Future of CAP, European Commission , 2018.
2. 以更加市场化和均衡化的支持手段提高农业竞争力
(1) 农业支持的总量不足，农业受到剥夺。新世纪以来，中国的三农政策实现了从“多取少予”向“多予少取”转变。在工业反哺农业的大背景下，相继实施了取消农业税和进行四项补贴等一系列惠农强农措施。据OECD统计，2000年以来，中国的农业支持总量(Total Support Estimate, TSE)保持了年均16.39%的增长率，增速远高于美国、欧盟和日本等主要发达国家。然而，中国对农业进行大规模支持起步晚、基数小，在农业体量和农业人口数量面前，农业支持显得尤为不足。以农业支持总量占GDP的比重(%TSE)除以农业产值占GDP的比重(%AGR)为例，%TSE/%AGR值的高低基本可以说明农业获得支持水平的高低。当该值接近甚至超过1时，意味着农业部门获得的支持总量接近甚至超过其产值，农业部门获得高度保护；当该值低于1时，意味着农业部门获得的支持低于其产值，农业部门受到剥夺。在小农为主的东亚地区，2000年以来，日本%TSE/%AGR值一直围绕1波动，韩国则略低于1，这和两国农业部门受到高度保护的实际情况基本吻合。近年来，随着共同农业政策的改革，欧盟内部削减农业预算以应对财政负担的呼声不断，相应的%TSE/%AGR逐渐降低，但到2016年，该值依然高于50%。对于中国而言，随着农业支持力度加大，1996年以来，%TSE/%AGR值逐年提高，但到2016年，该值依然不足30%，这意味着，农业部门获得支持总量尚不足其产值的三成，农业依然处于明显的被剥夺的状态(见图2)。
(2) 强化对小农户和青年农民的支持。值得重点关注的是本次改革中，欧盟重点强调了对小型农场和青年农民的支持。欧盟的人均耕地面积只有3.17亩左右，中型、小型和极小型农场在欧盟农场数量中合计占比约为80%左右[注] 人均耕地面积为2015年数据，中小型农场占比为2013年数据。其中，中型、小型和极小型农场的定义可参见：https://ec.europa.eu/eurostat/statistics explained/index.php? title=File:Share_of_total_number_of_farm_holdings,_by_economic_size_of_farm,_EU-28,_2005%E2%80%932013_(%25_of_total)_update.png。 。中小型农场在欧盟的农业生产中占有重要地位。但在与当期生产脱钩的直接支付计算体系中，经营面积占权重较大，这导致相比于大农场，中小型农场经营者的利益受到忽视。为了保障中小型农场的利益，欧盟计划改革支付手段，在继续以农场的面积(公顷)为基础向农民提供收入支持的同时，优先考虑对中小型农场和年轻农民的支持。当对单个农场的直接支付超过6万欧元时，将下调额外部分的支付比例，并将单个农场的支付上限设定为10万欧元。欧盟认为，青年农民代表着欧盟农业发展的未来，必须更加强调对青年农民的支持。因此，要求各成员国将至少2%的直接付款用于专项支持青年农民。同时，利用支持第二支柱农村发展的资金，为青年农民进一步提供财务支持。为了鼓励和吸引青年农民加入并长期从事农业生产，欧盟决心增加青年农民获得土地的机会，同时，鼓励各成员国建立更灵活的税收和继承规则，为青年农民从父辈继承土地创造条件。
观察上述系列改革措施，可以看出欧盟希望继续推进直接支付对市场和价格支持的替代，更加强调政策的公平性和均衡化，尤其强调对小型农场的支持力度，以实现整体提高农民收入的目标。鼓励、吸引和支持青年农民加入农业部门的改革措施，则体现了欧盟希望通过改善农业人员年龄结构，为农业在未来实现持续稳定发展培育生力军的期待。
在一般服务支持的组成结构方面，中欧在农业科技创新和公共存储上的差异较大。2001年以来，欧盟农业科技创新占一般服务支持的比例从40.15%逐年上升，到2017年基本达到60%。这反映了欧盟对加大农业科技创新的投入力度，破解农业发展中遇到的提高产量、保护环境等方面难题的高度重视。与欧盟逐步加强农业科技创新投入的趋势相同，近年来，中国农业科技创新占一般服务支持的比例也在缓步上升，但到2017年，该比值为22.65%，约为欧盟的1/3。公共存储支付方面，欧盟用于公共存储的支付占比一直呈现下降趋势，2017年，用于公共存储的支付在一般服务支持中的占比约为0.03%。自1990年粮食收储制度设立以来，中国用于粮食收储方面的支付呈现出先上升后下降的趋势。2011年以来，中国粮食存储支付占支付总额的比例开始反弹，2017年中国公共存储支付占比约为43.68%，是欧盟的一千多倍。
3. 从资金投入、农民主体作用等方面促进农业可持续发展
(1) 加强农业环境保护的资金投入。欧盟委员会为共同农业政策设置了九个目标，作为未来共同农业政策改革的指导和遵循[注] 这九个目标分别是：确保农民的公平收入，提高竞争力，重新平衡农民在食物链中的地位，应对气候变化，环境保护，保护景观和生物多样性，支持农民的世代更新，使农村充满活力，使食物更加安全和健康。 。在这九个目标中，同环境保护直接或间接相关的目标，有应对气候变化、环境保护、保护景观和生物多样性、使农村充满活力以及食物更加安全和健康等。在《立法建议》中大篇幅强调环境保护，凸显了欧盟委员会对增强共同农业政策环保导向的重视。为了实现农业环境保护的目的，欧盟首先计划给予农业环保领域充足的资金保障。早在2014-2020年的共同农业政策中，欧盟就在直接支付中设置不超过30%的强制性直接支付额度，定向用于对农业生产环境的保护，并要求第二支柱的30%必须用于农村环境保护、支持有机农业发展或其他与环境保护相关的投资。在《立法建议》中，除了延续之前的做法，欧盟还给予各成员国从第一支柱向第二支柱中调配15%额度的自主权，但要求所调配额度必须定向用于农村地区的环境保护。
(2) 以交叉遵守激发农民保护环境的主观能动性。《立法建议》延续了2003年改革确立的交叉遵守原则，约束和奖励并行，最大限度发挥农民保护生态环境的关键作用。在农民的生产行为方面，欧盟提出了更多、更高的环保方面的强制性要求。比如，要求农民通过保护湿地和泥炭地，加强对富含碳的土壤的保护；加强对肥料的管理，以改善水质，减少氨和一氧化二氮的排放；加强农作物的轮作以保护土壤的肥力等。欧盟将进一步实现直接支付和上述环保行为的挂钩，提高环境保护和应对气候变化得力的农业生产者的支付数额。以强制性要求为基础，对于农民额外的环保行为，欧盟将给予奖励。和当前正在执行的共同农业政策相同，各成员国同样将制定自愿性支付计划，用以支持和激励农民有利于气候和环境改善的生产实践。此外，在第二支柱中，欧盟计划加强农民的教育培训，提高农业生产者的综合素质，强化其环保意识，以具备提供高质量农产品的能力。
4. 以科技创新助推农业竞争力和可持续发展能力的提高
2005至2015年之间，欧盟整体的全要素生产率(Total Factor Productivity，TFP)的增长率为0.8%，相比于1995至2005年之间1%的增长率，下降了20%。早期的15个成员国则从1.3%下降至0.6%(Détang-Dessendre et al.,2018)。面对TFP增长率的快速下滑，以及食品安全、气候变化等带来的挑战，欧盟寄希望于加大对农业科技创新的支持力度，通过遗传育种、大数据、精准农业等若干方面的科技进步提高对上述问题的应对能力。
在《立法建议》中，欧盟计划从欧盟和成员国两个层面，增加对基础研究和科技创新的投资，并使农民和农村从中受益。值得关注的是，欧盟正着手建立完备的资助体系，用于支持农业相关的科技创新活动。2018年6月7日，欧盟发布了“欧洲地平线”的首份立法提案，预算规模为1000亿欧元。其中，用于资助食品、农业、农村发展和生物经济的经费约为100亿欧元。在英国脱欧，欧盟财政来源减少的情况下，“欧洲地平线”的预算支出依然比正在实施中的“地平线2020”高出约230亿欧元，相应地，用于农业科技创新及其相关领域的预算也提高了约63亿欧元，这显示了欧盟对通过农业科技创新保护农业生态环境、提高农产品产量、增加农民收入的期待。
基于以上结论，得到以下几点政策建议：一，加大对农民培训力度，提高农户文化水平及技术素质，适应市场变化，促进土地流转。二，政策在宣传推进过程中要尊重农民，保障农民的各项权益。三，大力发展第二三产业，增强其吸收农村剩余劳动力能力，鼓励农民创业或进城务工，提高农民收入。
“农村发展项目”是欧盟对农业科技创新活动提供资助的另一个重要项目，该项目更加侧重于资助重点领域的农业科技创新活动。在“农村发展项目”的2014-2020版本中，其预算总支出为1000亿欧元，重点资助的领域包含了促进农业部门转向低碳和气候适应型经济、可持续的森林管理、动物福利以及恢复、保护和加强与农业和林业有关的生态系统等农业环境保护相关的科技创新活动。在2018年6月的《立法建议》中，欧盟提出，将通过“农业欧洲创新伙伴关系”(EIP-AGRI)，继续汇集“欧洲地平线”和“农村发展项目”的资金，用于促进农业和林业可持续发展相关的科技创新，加强科技创新对农业环境保护的支撑作用。
四、 中国的未来选择：基于欧盟改革的启示
(1) 缩减开支，更加精炼。在2021-2027年多年度财政框架中，用于共同农业政策的预算总额为3650亿欧元，比27国在2014-2020年度的预算减少160亿欧元，占总预算的比例为28.5%，下调了5%。第一支柱方面，预算支出2852亿欧元，其中，2652亿欧元用于直接支付，200亿欧元用于提供市场和价格支持，二者占CAP预算的比例分别为72.66%和5.48%。第二支柱方面，预算788亿欧元用于支持农村地区发展，占CAP预算比例为21.59%。为了增加预算支出调整的灵活性，给予成员国一定的自主权，《立法建议》规定，各成员国可以视各自情况在第一支柱和第二支柱之间调配15%的份额。同时，各成员国可从第一支柱向第二支柱中调配额外15%的份额，定向用于农村地区的环境保护。
1. 中国农业支持的现状：基于中欧农业支持的比较分析
(1) 深入推进直接支付对价格和市场支持的替代。近十年来，欧盟农民纯农业经营的平均收入不足其他行业的一半。直接支付手段在缩小农业部门和其他部门收入差距方面扮演了关键角色。自1992年麦克萨里改革建立对生产者进行直接支付以替代价格和市场支持的手段以来，经过后续改革，到2013年改革时，直接支付占农业预算支出的比例已经达到72%。直接支付中，与当期生产脱钩的直接支付手段不会扭曲价格形成机制，属于WTO允许的“绿箱政策”，同时提高农民收入作用明显。因此，《立法建议》计划进一步推进直接支付对价格和市场支持的替代，继续提高成员国直接支付比例，要求直接支付比例未达到90%的成员国进行更大幅度的市场化改革，提高对农民收入的整体支持力度。
自由意志的确证。“同一个未来事件，当它与神的知识关联时，就是必然的；而当它按自身本质被思考时，又似乎是绝对自由的。因为，其实有两种必然：一种是纯粹的必然性。例如，人必有一死；另一种是有条件的必然性，比如：你确知某人在走动，那他必定在走动。人所了解的事物，不可能有别于它被了解的那个样子，但是这种有条件的必然性压根儿就不具备纯粹的必然性。”上文所提出的必然性区分在这里得到了文本上的确证。根据永恒理论，神把自由意志所引发的未来事件都看作是当前的，它们与神的洞悉相关联，并以神的知识为条件而成为必然之事，所以，神所预知要发生的事情必将发生。
(2) 农业支持的结构不合理，增产导向明显。基于OECD统计数据，中欧在农业支持的深层次结构方面表现出较大差异。如果仅从支持总量包含的生产者支持和一般服务支持这两个较为宏观的指标来看[注] OECD支持总量包含生产者支持、消费者支持和一般服务支持三项指标，由于对消费者的支持对农业生产的影响较小，本文不分析消费者支持。 ，到2017年，中欧农业支持的结构差异逐步缩小。但观察生产者支持和一般服务支持各自包含的众多指标，可以发现中欧农业支持的深层次结构差异较大。尤其在价格支持、与当期生产脱钩的支付、农业科技创新和公共存储四个指标层面，差异明显(见表1)。
图2 1995年以来中欧%TSE/%AGR值变迁比较
资料来源：OECD数据库
表1 2001年以来中欧农业支持的结构比较
单位：%
资料来源：OECD数据库。
价格支持方面，经过预算驱动型的系列改革、麦克萨里改革以及后续历次改革，欧盟用于价格支持方面的支付占比逐年下降。到2017年，价格支持占生产者支持的比例约为20%。相反，中国在经济腾飞之后，出于保护农民利益、保障粮食市场供应的目的，在“工业反哺农业”的政策思路下出台了最低收购价等托市政策，使中国用于价格支持的支付占比逐年上升。2017年，中国价格支持占直接支付的比例已超过70%，是欧盟同期的3.5倍。与当期生产脱钩的直接支付方面，中欧同样差异巨大。由于收到的补贴和当期生产的规模、产量和销售额等指标脱钩，很大程度上避免了为获得更高补贴而牺牲农业生态环境的情况的发生，与当期生产脱钩的支付具有明显的环保效应。共同农业政策在经过2003年 “单一农场支付”改革后，在后续历次改革中不断提高与当期生产脱钩的直接支付占生产者支持总量的比例，近十年来，该指标一直维持在40%左右。与此同时，中国与当期脱钩的直至支付占比基本在2%以内波动，与欧盟的差距明显。
在技术创新路径的中介作用检验方面，文化与旅游产业融合对技术创新的溢出效应十分显著(模型9的β1=7.557 5，p<0.01)；模型10中文化与旅游业融合对旅游产业升级同样存在正向显著性，且回归系数1.526 6小于基准模型3中的回归系数2.915 6，系数降低了1.389，此时中介效应占总效应的47%，理论假说2通过检验。这表明文化与旅游业融合进程中的知识溢出与技术改进能够提升文化旅游产品生产效能，引领旅游产业价值链的优化升级。
随着对价格和市场支持力度的大幅削减，2015年，欧盟小麦、牛肉和牛奶等主要农产品的价格已经和国际市场充分接近(European Commission，2016；European Commission，2017)。但同国际竞争者相比，欧盟农产品的生产成本劣势明显。同美国及凯恩斯集团相比，欧盟存在基础性资源禀赋差距；同发展中国家相比，欧盟具有更为复杂的环境保护、动物福利和食品安全等方面的法规，欧盟农民要付出更多的遵守法规产生的成本[注] 例如，欧盟猪和家禽养殖场因为遵守法规需要支付5%至10%的生产成本， 奶牛、肉牛和羊肉生产者需要支付2%和3%的生产成本，农作物则要支付1%至3.5%的成本。 。随着一系列FTAs(Free Trade Agreements，自由贸易协定)谈判的推进，欧盟农产品面临的国际竞争加剧，成本劣势产生的利润差距降低了农业生产的积极性，也不利于整体竞争力的提高。
(3) 增产导向的政策指引下，中国农业竞争力和可持续发展能力不足。在长期以产量增长为核心目标的农业支持政策指引下，中国农业发展呈现出农业竞争力和可持续发展能力不足的局面。中国农业竞争力的弱化主要表现为，一是大宗农产品境内外价差进一步拉大；二是特定农产品及其替代品一方面进口激增，另一方面库存压力持续加大；三是农业种植的整体收益在不断下滑。大宗农产品的价差方面，到2016年，小麦、稻谷现货境内外价差在1400元/吨左右，玉米价差在700元/吨左右，猪肉和白糖的国内均价超过进口价格的2倍。价格倒挂直接导致了部分农产品的“三高”问题，以三大粮为例，2017年的产量只比2016年低110万吨，两年基本持平，但当年合计进口1.12亿吨，比2016年高11.2%，同时，当年收购粮食4.25亿吨，消化库存0.85亿吨，粮食市场呈现出“洋货入市，国货入库”的尴尬局面。虽然主要农产品的国内价格居高不下，但由于人力成本、生产资料成本等普遍上涨，农民的生产利润持续降低。2016年，不考虑地租和劳动力价格因素的单位面积利润约为642元/公顷，处于历史较低水平，若将地租和劳动力支出因素考虑在内，则为-1102元/公顷，意味着中国的粮食种植行业大面积亏损(国务院发展研究中心农村经济研究部，2017)。
另外，在介绍红色文化的名人时，在英译版本中还省略了名人们的出生地点。比如“丁日昌（1823-1882），丰顺人”“陈少白（1869-1934），新会人”“叶挺(1896-1946)，归善（今惠阳）人”等，其中地点的翻译均被省略，首先，外国游客对这些地点并不熟悉，所以没有必要翻译出来。并且，出生地点不属于重要细节，省译并不影响其红色文化的传播，对于多数外国游客而言，参观游览时，了解重点知识和细节才是最重要的。
增产导向的政策指引下，增加粮食产量、扩大种植面积能够获得更多的政府补贴，农民很容易产生单纯追求粮食产量、忽视农业环境保护的冲动(吴银毫，2017)。在中国，忽视农业生态环境保护的突出表现是农药化肥的过量使用。现有的研究已经证明，过量使用农药、化肥会造成诸如农业面源污染、土壤板结、大气污染和重金属残留等问题。共同农业政策绿色转型以来，欧盟的农药和化肥的使用保持了较低水平且整体呈现出下降态势，近10多年以来，欧盟亩均农药使用量均保持在0.2千克的水平，亩均化肥使用量保持在10-12千克的水平。与此同时，中国农药、化肥过量使用的问题较为严重。自1990年以来，中国亩均农药使用量呈现出明显的上升态势，且与欧盟同类数值的比例从2倍扩大到5倍。在亩均化肥使用方面，中国和欧盟相比，形势同样严峻。2002年以来，中国的亩均化肥使用量整体逐年上升，2014年和2015年的亩均化肥使用量分别约为欧盟的3.7倍和3.2倍。
2. 中国农业支持政策的转型：基于欧盟改革的启示
结合《立法建议》中的改革方向、政策措施和中国农业支持政策现状，本文凝练出如下可供中国借鉴的启示。
(1) 增加农业支持总量，优化农业支持的结构。虽然《政策建议》中，欧盟缩减了农业支持预算，但鉴于中国农业整体依然处于被剥夺的境地，当前及今后一段时期，中国的农业支持只能加强不能减弱。在加大总量的同时，还应从市场化和绿色化两个方面调整完善支持结构，以利于增强农业竞争力和可持续发展能力。一是逐步提高与当期生产脱钩的直接支付占比，削减价格支持和粮食收储力度。建议在当前东北、内蒙、新疆等部分地区对大豆、棉花等部分农产品目标价格试点的基础上，总结经验，扩大试点范围和种类。同时，尽快将主粮最低收购价降至不高于市场价的水平，并将目标价格制度逐步推向主粮市场，通过实行“价补分离”，发挥市场机制在资源配置中的决定作用。二是对农民的补贴数额同其对环保指标的遵守情况挂钩。具体来说，设置各类环境保护指标，制定所有农民都必须达到的最低环保标准，以此作为给予补贴的门槛。在此基础上，对达到更高环境保护标准的农户，按照相应的标准给予奖励性补贴。三是通过基层农技推广机构加强农村地区环境保护方面的宣传引导和教育培训，扩大投资，补齐农村地区基础设施建设尤其是环保类基础设施方面的短板等多方发力，加强农村地区的环境保护力度。
(2) 尤其注重对小农户和青年农民的支持。鉴于中型、小型和极小型农场数量在欧盟合计占比约为80%，《政策建议》通过规定对大型农场的补贴上限，从而将有限的补贴资源向中小型农场转移。与欧盟相比，中国更是典型的“大国小农”，小农户在很长一段时期内将是中国农业生产的主力。因此，在制定相关支持政策时，一定要统筹兼顾培育新型农业经营主体和扶持小农户，在财政资金、农业保险、融资担保和技术培训等多个层面加大投入，把小农生产引入现代农业发展轨道。此外，建议借鉴欧盟经验，加强对中国青年农民的支持，为农业发展培育生力军。一是要通过政策倾斜，以优越的生产环境和惠农政策让农民群众得到实实在在的实惠，以此调动青年农民留在农村、进行农业生产的积极性。二是努力加快小城镇和农业园区建设步伐，发掘地域产品特色，兴办特色产业，为青年农民提供干事创业、展示才华的舞台。三是在诸多直接支付措施中，单列对青年农民的支付额度，进一步提高青年农民的收入水平。
式中，F为实验载荷; B、m、hf为拟合参数，拟合范围通常为初始卸载点至卸载曲线上部的25%～50%。动态加载方式是在准静态加载的基础上，叠加高频交变的加载信号，以获得同频交变的等幅位移信号，连续接触刚度的表达式为：
(3) 加大农业科技创新投入，为乡村振兴提供科技支撑。创新是引领发展的第一动力，农业科技创新更是在农业发展中扮演支撑作用。中国作为农业大国，农业科技进步贡献率已超过56%，但同时，处于国际领先地位的技术只占19%，另有64%处在跟跑或者跟踪阶段，农业科技创新能力依然不足，并已经成为制约中国农业加快发展的一个瓶颈。在《立法建议》中，在财政内外交困的情况下，欧盟依然加大农业科技创新投入力度，这一做法值得中国借鉴。未来，中国应对农业科技创新整体加大投入。为最大限度地提高资金效力，应重点加强对农业科技的基础和原始创新部分的支持力度。同时，加强农业人工智能、农产品精深加工、区域性技术集成等技术的研发，力争为中国农业农村发展提供强有力的科技支撑。
参考文献：
1. European Commission.Economic Challenges Facing EU Agriculture. Luxembourg :Publications Of fice of the European Union .2018.
2. European Commission.Climate and Environmental Challenges Facing EU Agriculture and Rural Areas. Luxembourg :Publications Of fice of the European Union .2018.
3. Matthews A. The Potential Implications of a Brexit for Future EU Agri-food Policies. EuroChoices , 2016,15(2):17-23.
4. European Commission.The EU Market Safety Net. Luxembourg :Publications Of fice of the European Union .2016.
5. European Commission.Direct Payments for Farmes 2015-2020. Luxembourg :Publications Of fice of the European Union .2017.
6. European Commission.CAP Explained Direct Payments for Farmers 2015-2020. Luxembourg :Publications Of fice of the European Union .2017.
7.Détang-Dessendre C., F.A. Geerling-Eiff and H. Guyomard. EU Agriculture and Innvation: What Role for the CAP?. Wageningen University &Research , 2018.
8. 国务院发展研究中心农村经济研究部：《构建竞争力导向的农业政策体系》，中国发展出版社2017年版。
9. 吴银毫、苗长虹：《我国农业支持政策的环境效应研究:理论与实证》，《现代经济探讨》2017年第9期。
中图分类号： F310
文献标识码： A
文章编号： 1009-2382(2019)04-0104-08
※基金项目： 国家自然科学基金面上项目“农业企业科技成果转化效率研究：基于企业技术创新能力的视角”(编号：716723275)；中国农业科学院基本科研业务费专项“主要作物全要素生产率评价研究”(编号：Y2018ZK17)；国家自然科学基金国际合作项目“中非农业技术转移机制及效果评估研究”(编号：71761147005)；中国农业科学院科技创新工程(编号：ASTIP-IAED-2019-05)。
作者简介： 马红坤，中国农业科学院农业经济与发展研究所博士生；孙立新，中国农业科学院农业经济与发展研究所博士生；毛世平(通讯作者)，中国农业科学院农业经济与发展研究所研究员、博士生导师(北京 100081)。
[责任编辑：吴 群]
标签：欧盟论文; 共同农业政策论文; 《关于未来食品和农业的立法建议》论文; 可持续发展论文; 竞争力论文; 中国农业科学院农业经济与发展研究所论文;