基于农户意愿的农村公共品融资问题分析，本文主要内容关键词为：农户论文,意愿论文,融资论文,农村论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
为了深入了解并切实把握农村公共品供求现状、特点以及融资中的主要问题，探求充分尊重农民意愿并适应新时期农村经济和社会发展要求的农村公共品融资机制，2005年寒假期间，笔者组织山东农业大学经济管理学院的学生，围绕农村社区公共品融资问题进行了一次较大规模的问卷调查。在对调查资料分析的基础上形成了一些初步的结论。
一、调查方法与调查对象的基本情况
本次调查采用直接入户访问的方式进行，共有113名同学参加了此次调查， 每位同学在原籍选取3个村庄，每村1户，对户主进行访谈并现场填写调查问卷。本次调查活动共收回有效问卷310份，调查对象分布在山东、山西、吉林、湖南、贵州、广西6个省（区）的310个村庄。其中，260份调查样本资料来自山东省，其余50 份样本资料来自其他5个省（区）。问卷调查对象的主体是居住在一般村庄的农民， 占总数的65％。从文化程度上看，84.8％的调查对象具有初中及以上文化程度，对调查所涉及的问题能够有较好的理解。从年龄分布上看，31～50岁的中青年农民是调查对象的主体，占63％。从收入水平上看，家庭人均纯收入水平在2000～5000元的调查对象占57％。从收入来源构成上看，有54.2％的家庭的人均纯收入的一半以上来自非农业。从不同角度分类汇总的情况表明，本次调查所选取的对象具有较好的代表性，从而使调查结果具有较高的可靠性。
二、农村公共品及其融资现状分析
（一）农村公共品现状
农村公共品主要包括水利设施、农村道路、农业技术推广体系、农村医疗卫生服务及文化教育等方面，其基本状况如下：
1.水利设施。据67.4％的调查对象反映，自2000年以来，所在村庄的水利设施较以前有了改善，这一比例在乡镇驻地型村庄和城郊型村庄分别为74％和74.6％，均高于一般村庄10个百分点以上。这种状况在生活用水设施上表现尤为明显。在181个实现了通过自来水统一提供生活用水的村庄中，乡镇驻地型村庄自来水普及率最高，为74％；其次是城郊型村庄，自来水普及率为70％；而一般村庄自来水普及率只有51％，一般村庄与乡镇驻地型村庄和城郊型村庄的自来水普及率相差20左右个百分点。
2.道路设施。目前，在被调查的村庄中，有152个村庄的村内道路、通往邻村的道路仍为泥土路或沙石路，占总数的49％；158个村庄的村内道路、 通往邻村的道路已改为柏油路或水泥路，占总数的51％。其中，乡镇驻地型村庄的道路设施状况明显优于一般村庄，村内道路及通往邻村的道路属于柏油路或水泥路的占72％，而一般村庄的这一比例仅为42％，两者相差30个百分点。城郊型村庄介于两者之间，其比例为66％。
3.农业技术推广体系。目前，农民接受农业新技术的渠道明显呈多样化的特征。在全部有效样本中，占总数29.4％、28.4％、27.1％村庄的村民接受农业新技术的主要渠道分别为乡镇农业技术推广站，有关农业技术书籍、报刊和杂志以及当地的种养能手，尽管从总量上看，传统农业技术推广机构——乡镇农业技术推广站仍排在首位，但其相对地位明显下降。而一些新的农业技术推广机构已从无到有逐渐成长壮大，例如，专业协会或合作社、农业龙头企业、专门的民营农业技术推广机构以及农业大专院校等，都在一定程度上发挥着推广农业新技术的作用。
4.农村医疗卫生服务。目前，在农村医疗卫生事业中，公共卫生服务总体上比较到位。70.3％的调查对象对当地卫生防疫部门在防治流行性、传染性疾病方面所采取的措施给予了肯定。但是，向农民提供医疗服务的状况则令人堪忧。在农民对村卫生所及其所提供服务方面的意见中，有90％以上集中在医疗设施及器材简陋、药品价格过高和村医业务水平低三个方面。尽管有85.2％的村庄仍有为农民提供一般医疗服务的卫生所，但有32.6％的调查对象认为，最能满足其医疗需求的医疗机构是县（市）医院；有21.9％和16.5％的调查对象认为，最能满足其医疗需求的机构是当地私人开办的医疗诊所和乡镇医院；只有28.4％的调查对象认为，目前当地最能满足其医疗需求的机构是村卫生所；另有0.6％的调查对象做出了其他选择。传统的最能满足农民医疗服务需求的乡镇及村级医疗服务网络已丧失了优势。
5.文化教育。在所调查的村庄中，有64.2％的村庄存在中小学生因缴不起学费而辍学的现象，而这一比例在乡镇驻地型村庄和一般村庄中高达68％，较城郊型村庄的47.5％高出20个百分点。究其原因，除了农民收入水平较低这一因素外，现行农村中小学校收费不规范仍是主要因素。尽管国家教育主管部门出台了对中小学生收费实行“一费制”的政策，即中小学生接受义务教育期间除了缴纳国家规定范围内的学杂费，不再缴纳任何费用，但在实际执行过程中乱收费的现象仍然较为普遍。据64.2％的调查对象反映，当地在中小学生义务教育中并未执行这一政策，更谈不上免费义务教育了。搭车收费、变相多收费的现象仍然屡见不鲜，其结果是，有些贫困家庭因不堪重负而不得不让适龄少年儿童辍学在家。
（二）农村公共品融资现状
1.农村公共品融资中的民主制度建设。通过调查发现，尽管有关村庄事务治理的民主制度普遍建立了起来，但实际上并没有真正地得到有效执行，流于形式的现象较为普遍，在有些村庄甚至只是一纸空文。从农村公共品融资决策情况看，在所调查的310个村庄中，2000～2004年5年时间里，32.6％的村庄基本没有召开过涉及水利、道路、教育、医疗卫生、农业技术推广等筹集资金方面的村民大会或村民代表大会；42.9％的村庄平均每年召开过1次会议。可以看出，在农村公共品融资中，农民的民主权利还远未得到有效落实，在村级组织民主制度的建设和有效实施方面尚有大量的工作要做。
从调查资料汇总结果看，在回答“您对目前农村公益事业建设融资中感到最不满意的是什么”这一问题时，有31％的调查对象首选了“资金使用缺乏有效监督，利用效益差”选项；各有17.7％的调查对象首选了“干部挥霍浪费或贪污现象严重”和“融资分摊机制不合理，村民负担不公平”选项；另有14.2％的调查对象选择了“项目选择没有充分考虑实际情况，供给与需求脱节”。仅有12.6％的调查对象选择了“所筹资金数量太多，负担太重”。此外，还有6.8％的调查对象选择了“干部只做老好人，对村级公共事务不闻不问”。可以看出，广大农民对以往农村公共品融资意见最大的是融资管理和监督制度建设不力。
2.农村公共品融资投向。调查结果表明，2000～2004年，无论是乡镇及乡镇以上政府及其有关职能部门向农民集资或摊派进行建设的项目，还是村集体向村民集资或摊派进行建设的项目，都主要集中在道路、教育、水利等方面。具体情况见表1。
表1 2000～2004年地方政府和村集体融资投向情况 单位：％
农民反映
融资主体为政府及其职能部门 融资主体为村集体组织
融资数量
城郊型
乡镇驻
一般
城郊型
乡镇驻
一般
最多的项目
总体
村庄
地村庄
村庄
总体
村庄
地村庄
村庄
道路 52.6
44.1
6651.7
50.3
50.8
5848.3
教育 23.5
27.1
1624.4
22.3
25.4
2221.4
水利 16.8
18.6
8 18.4
20.6
13.6
1224.9
其他 7.1
10.2
105.5
6.8
10.2
2 5.4
合计 100
100
100
100
100
100
100
100
* 其他项目主要包括文化娱乐、医疗卫生、农业技术推广以及幼儿园、养老院设施及服务。
从表1可以看出，不论是乡镇及乡镇以上政府及其有关职能部门还是村集体组织，集资或摊派款项最多的项目依次是道路、教育和水利。这既与上述农村公共品的非排他性和非竞争性程度密切相关，也与其在现阶段农村社会、经济中的地位和作用有着一定的联系。而乡镇驻地型村庄在道路和教育方面的融资力度明显高于城郊型村庄和一般村庄，与乡镇驻地型村庄在农村的区位有着一定的关系。
3.不同类型农村公共品融资状况对比。调查结果显示，2000年以来，有49％的调查对象所在乡镇通过集资或摊派进行水利设施建设；有52.9％的调查对象所在村集体通过集资或摊派进行水利设施建设，其中尤以乡镇驻地型村庄的比例最高，有集资和摊派的村庄的比例分别为62％和60％，较城郊型村庄的45.8％和49.2％分别高出16.2和10.8个百分点，较一般村庄的46.8％和52.2％分别高15.2个和7.8个百分点。
与融资进行水利设施建设的情况有所不同，近年来，通过集资或摊派进行道路建设的比例更高。仅从已进行税费改革的村庄看，仍有59％的乡镇和50.3％的村庄通过集资或摊派进行道路建设，这与近年来为改善农村道路状况而实行“村村通”工程有关。调查结果还显示，乡镇驻地型村庄进行此类集资或摊派的比例高于城郊型村庄和一般村庄。具体情况见表2。
表2 税费制度改革后不同类型村庄道路建设融资情况 单位：％
村庄类型乡镇向村民筹资进行道路建设 村集体向村民筹资进行道路建设
乡镇驻地型村庄 74 64
城市郊区型村庄 52.5 44.1
一般村庄57.2 48.8
平均
59 50.3
与农村水利、道路建设融资状况形成巨大反差的是农业技术推广体系建设融资状况。调查结果显示，只有22.6％的乡镇和22％的村庄在税费改革后向村民融资从事农业技术推广体系建设，并且越是农业产值份额较高的一般村庄这一比例越低。具体情况见表3。
表3 税费制度改革后不同类型村庄农业技术推广体系建设融资情况 单位：％
村庄类型 乡镇向村民融资
村集体向村民融资
进行农业技术推广体系建设
进行农业技术推广体系建设
乡镇驻地型村庄
32 38
城郊型村庄30.522
一般村庄 17.914.9
平均
22.622
在回答“您认为目前您所在乡镇或村已有的农业技术推广体系是否能够满足您的需求”这一问题时，只有5.2％的农民认为能够满足其需求，有30.6 ％的农民认为基本能够满足其需求，而高达64.2％的农民反映不能够满足其需求。显然，寻求有效的融资渠道加强农业技术推广体系建设已是当务之急。
取消面向广大农民的教育集资是农村税费改革的一项重要内容，但是，仍有48.4％的调查对象反映，所在乡镇和村在农村税费改革后进行过义务教育集资；33.5％的调查对象反映，税费改革后中小学生缴纳的学杂费比税费改革前有所增加；64.2％调查对象反映，当地对小学生、中学生接受义务教育并未实行“一费制”，子女的教育费用仍是农民的沉重负担之一。
三、农民对于农村公共品融资的基本态度
（一）农民对“一事一议”的态度
“一事一议”作为农村税费改革的一项配套政策，自2000年开始试点以来，对促进农村税费改革的顺利开展、规范集体公益性事业的融资行为以及减轻农民负担都发挥了积极作用。但是，调查结果显示，只有24.2％的调查对象表示了解“一事一议”政策，高达75.8％的调查对象表示对这一政策不了解。有64.5％的调查对象表示赞同这一规定，有16.8％调查对象认为每人每年15元的上限仍然超过其承受能力。高达94.2％的调查对象明确表示，“村级水利、道路等公共品的建造或维护使用如果要向农民融资，必须征得农民的同意”，其中，有91.1％的调查对象认为，向农民融资必须至少征得2／3以上农民的同意。显然，绝大多数农民对“一事一议”政策是持支持态度的，要使该政策得到有效贯彻执行，关键是要通过建立和完善制度性的民主参与和民主决策机制，使农民的民主权利得到有效落实。
（二）农民对农村公共品成本分摊机制的态度
本次调查中，在回答“你认为如果已确定就村内某项公共设施的建设与维护进行融资，合理而可行的成本分担原则是什么”这一问题时，30.6％的调查对象认为，应当“按受益程度分摊”；25.8％的调查对象认为，应当“根据收入水平的不同而有所差异”；20％的调查对象主张“按人口平均分摊”；12.3％的调查对象主张“按承包土地面积分摊”；9.7％的调查对象主张“按劳动力多少分摊”；另有1.6％的调查对象做出了其他选择。回答该问题所出现的高度分散性的特点，反映了调查对象对公共品成本分担应当坚持均等化原则，还是成本与受益对称原则的意见分歧。调查结果显示，由于道路、生活用水、电力、通讯方面的基础设施项目以及教育、文化娱乐、医疗卫生方面的基础设施和服务项目的受益范围包括整个社区居民，91％的调查对象认为此类公共项目的成本分担应当一视同仁，而由于农村水利、农业技术推广体系等为农业生产服务的设施及项目的受益对象主要限于从事农业生产者，因而91％的调查对象认为，已经不再承包集体土地但仍然在本村居住的工商业户或外出打工人员，不应分担该类公共项目的成本。
（三）农民对几种主要农村公共品融资方式的态度
1.对农村水利设施建设和维护融资方式的态度。调查对象普遍认为，有效提供农村水利设施所需资金的最好的筹措方式是国家、集体和农民共同承担。但是，在具体筹措方式上，有29.4％的调查对象主张由村集体和乡镇政府出一部分，再向农民收取一部分；有26.1％的调查对象主张村集体和乡镇政府共同承担；有22.9％的调查对象主张由农民自发筹资组织建造，按市场化方式运作，村集体和乡镇政府给以部分补助；有11.6％的调查对象主张由村集体出一部分，再向农民收取一部分；只有10％的调查对象主张全部由村集体承担或全部由农民承担。究其原因，主要是农村水利建设所需资金较多，单靠农民通常难以承担起水利建设所需的全部资金，而国家财力目前尚难以承担起农村小型水利设施所需的全部资金。
关于水利设施维护和运营所需资金，超过半数村民主张根据受益程度筹措。其中，有41.6％的调查对象认为，最好的筹措方式是村集体将其承包给农民，由村集体确定收费标准，由承包者向受益农民按使用情况收取费用；有9％的调查对象主张由村集体按成本向受益农民收取费用。还有2.6％的调查对象主张由承包者自己确定收费标准，集体不再干预。此外，有30％的调查对象主张水利设施维护和运营所需资金由村集体、乡镇政府和受益农民共同承担；有8.7％的调查对象主张水利设施维护和运营所需资金全部由村集体承担；有8.1％的调查对象主张由村集体出一部分，再向农民收取一部分。调查对象在水利设施维护和运营所需资金的筹措方式上的态度，充分体现了其提高水利设施利用效率的价值取向，而水利设施运营面临较低的排他成本无疑为满足这种愿望提供了现实可行性。
2.对农村道路建设和维护融资方式的态度。与村民利益密切相关的农村道路建设和维护主要包括村内道路、通往邻村的道路和通往乡镇的道路的建设和维护。调查结果显示，54.2％的调查对象认为，当前最急需筹措资金建设的道路是村内道路和本村通往邻村的道路；15.2％的调查对象认为，当前最急需筹措资金建设的道路是本村通往乡镇的道路；14.5％的调查对象认为，村内道路和本村通往邻村的道路以及本村通往乡镇的道路都急需筹资建设；有14.5％的调查对象认为，现有道路状况已经能够满足其需要，因而目前没有必要融资进行道路建设；给出其他观点的调查对象占调查对象总数的1.6％。
在对农村道路建设和维护融资方式的态度上，调查对象对不同类型道路存在明显的分歧。对于本村通往乡镇道路的建设和维护所需资金，所调查对象主张主要由政府财政出资，少量向村集体和农民收取的占59％；主张全部由政府财政出资的占23.9％；主张政府出资一半，向集体和农民收取另一半的占10.3％；主张主要向村集体和农民收取，少量由政府财政出资的占6.8％。对于本村与邻村之间道路的建设和维护所需资金，在所调查对象中，有44.2％主张主要由政府财政出资，少量由集体和农民承担；18.7％主张政府出资一半，相关村集体和农民承担另一半；18.1％主张主要向村集体和农民收取，少量由政府财政出资；11.3％主张全部由政府财政出资；7.7％主张全部由相关村集体承担。对于村内部道路的建设和维护所需资金，在所调查对象中，有48.4％主张村集体和农民共同出资；34.2％主张主要由政府财政出资，少量由村集体和农民承担；15.8％主张全部由村集体承担；1.6％主张全部向农民收取。显然，虽然农民对受益越直接的道路的建设和维护所需资金承担意愿越强，但受道路消费的非竞争性和明显的外部性特征以及较高的排他成本影响，调查对象在其融资方式上更倾向于发挥国家和集体的作用。
3.对农业技术推广事业融资方式的态度。在各种农村公共品中，农业技术推广体系建设的现状是广大农民最不满意的领域之一。为切实改变这一状况，32.9％的调查对象认为，应当从加强所在乡镇和村农业技术推广队伍建设入手；26.8％的调查对象认为，要切实增加对农业技术推广的资金投入；20.6％的调查对象认为，应重点加强农业技术信息网络建设；19.7％的调查对象认为，应着重搞好先进适用农业技术筛选的工作。
对于加强乡镇农业技术推广体系建设所需资金，调查汇总结果显示，在全部调查对象中，有39.4％的人主张，农业技术推广体系建设所需资金由服务收费和财政拨款共同解决；31.3％的人认为，应当由服务收费、财政拨款和所在乡镇农民集资共同解决；14.2％的人主张完全由财政拨款解决；8.4 ％的人主张由所在乡镇农民共同出资解决；4.8％的人主张完全依靠服务收费解决；另外还有1.9％的调查对象提出了其他观点。至于农业技术教育和培训所需费用，有62.9％的调查对象主张由国家财政、村集体和农户各负担一部分；有16.1％的调查对象主张全部由国家财政解决；有13.5％的调查对象主张全部由接受教育和培训的农民个人缴费；有6.8％的调查对象主张全部由村集体解决；另有0.6％的调查对象提出了其他主张。调查对象对农业技术推广事业中基础设施建设和具体服务项目所需资金的筹措表现出不同态度，实质上是广大农民在公共程度不同的公共品融资上的一种理性表现。
4.对农村医疗卫生事业融资方式的态度。调查资料显示，有高达79.7％的调查对象反映，他们所在村庄存在农民因病致贫、因病返贫的现象。这与农民总体收入水平还较低而医疗服务、药品价格偏高的现实有着密切的关系。为有效满足农民对医疗服务的需求，分别有61％和33.2％的调查对象认为，当地最需改善就医条件的是村卫生所和乡镇医院。加大新型合作医疗制度的推广力度，通过国家、地方政府和广大农民共同出资满足人们基本医疗服务需求的办法受到了农民的普遍欢迎。对于乡镇医院建设所需资金，52.9％的调查对象认为，应当由乡镇医院经营收入和财政拨款共同解决；22.9％的调查对象主张由乡镇医院经营收入、财政拨款和所在乡镇农民集资共同解决；16.4％的调查对象主张完全依靠乡镇医院经营收入解决；5.2％的调查对象主张完全由财政拨款解决；2.6％的调查对象主张由所在乡镇农民共同出资解决。
5.对农村文化娱乐设施建设和运营融资方式的态度。对于乡镇文化娱乐方面设施（例如文化馆、科技馆、图书馆、体育馆等）建设所需资金，54.5％的调查对象主张由财政拨款和所在乡镇农民集资共同解决；38.1％的调查对象主张完全由财政拨款解决；只有7.1％的调查对象主张由所在乡镇农民共同出资解决。至于乡镇文化娱乐方面设施运营所需资金，74.5％的调查对象主张由服务收费和财政拨款共同解决；15.5％的调查对象主张完全由财政拨款解决；10％的调查对象主张完全依靠服务收费解决。这说明，受农村整体经济发展水平制约，农民对农村文化娱乐设施和服务项目的需求程度还较低，对于此类公共品的融资意愿不强。
四、政策启示
1.继续转变政府职能，发挥政府在农村公共品供给中的主导作用。通过调查发现，广大农民对目前农村公共品供给现状最不满意的环节多是政府应当发挥作用而未有效发挥作用的环节，特别是单靠农民自身经济力量难以解决的农业基础设施和公共服务方面。要解决好“三农”问题，重中之重是从根本上转变向城市偏斜的公共品供给体制，转变政府职能，明确政府在农村公共品尤其是基础性公共品供给中的主体地位，发挥政府在农村公共品供给中的主导作用，为农民生产、生活及其发展提供良好的外部环境，并进而为贯彻统筹城乡发展战略与构建和谐社会奠定基础。
2.转变农村公共品供给决策方式，强化民主控制和民主监督。要确保农村公共品供求有机衔接，就要转变公共品供给的决策方式，强化民主控制和民主监督。调查发现，农民对于公共品融资中意见最大的是，由于缺乏民主、科学的决策和有效的使用监督机制，所筹资金被挥霍浪费，不能发挥其应有的作用，而不是农民负担的绝对及相对数额的大小。转变农村公共品供给决策方式以及强化民主控制和民主监督的真正作用，就在于使稀缺的公共资源真正用在能够为人们带来实际效益的领域，而不是为少数人所占有、支配甚至浪费在没有实际价值的项目上。
3.注重发挥市场机制的作用，调动各经济主体供给农村公共品的积极性。实践中，农村公共品融资机制创新的一个重要表现就是按受益范围和程度的不同而分担成本或支付费用。调查表明，受收入、偏好等因素的影响，农民对不同类型农村公共品的需求程度和支付意愿是不同的。因此，在有效降低排他成本的基础上向不同需求偏好的农民提供不同层次的公共品，必将成为农村公共品供给制度创新的重要方向。沿着这一方向进行制度创新，既可以使有限的公共资源集中用于满足广大农民对基础性公共设施和服务的需求，又能为满足不同利益团体的多样化的公共品需求提供新的融资渠道，从而最大限度地调动各种经济主体参与农村公共品供给的积极性和主动性。