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根据中德两国交通部的合作协议，我们一行26人（包括7名交通厅、局长，10名长江港口港务局长，6名港监局长），于去年10月4日至11月14日，到德国学习和研讨水运管理。因德方把我们这次访德的活动重点放在环境保护和劳动安全方面，所以对德国的水运管理体制只作了一些粗略的了解。
一、德国的交通管理体制
1990年东西德合并后，德国的交通仍由联邦政府交通部统一管理。其现行体制如下图：
联邦交通部只对全德7700公里水道航运实行统一垂直领导，对其它运输方式只实行行业管理和规划。据说部机关的职工约1000人。其事权划分大体是：
1.公路：联邦远程公路5.3万公里，远程高速公路1.1万公里；公路总里程6.4万公里。联邦政府只管远程高速公路的规划，公路管理由州政府负责。
2.铁路：全德铁路总里程7万公里，其中3万公里是港区、厂区和企业私有铁路。两德合并后，成立了股份公司负责铁路经营，并将逐步过渡到私有化。目前铁路的规划建设仍由联邦交通部主管。
3.航道：包括6900公里内河航道、运河和800公里海上航道，加上通航建筑物，全部由联邦政府统管。
4.港口：全部属于州政府事权，由州政府委托所在的市政府管理。联邦政府只在杜依斯堡和吕北克港参有股份。港口的投资建设和管理都由州政府负责。在联邦交通部内没有管理港口的机构。
5.航空：已全部实行私有化。
州一级的交通部机构与联邦交通部的机构大同小异，都设有铁路、公路的管理部门，但没有水道航运局；有港口的州政府设有港口管理局。
联邦政府只对跨州的交通建设进行规划和投资。据介绍，联邦政府交通部把主要精力放在规划建设上。下一年度的规划工作经费预算达4.3亿马克。由此可见，在抓建设的前期工作中，德国人是下本钱的。目前，全德1996年至2005年的10年建设计划已经编好，只等国会批准。如下表。
德国1996年～2005年交通投资计划 单位：亿马克
项目 1996年至 1986年至
2005年计划%1995年 %
交通总投资5388100 1261 100
铁路 213639.7 35027.8
远程公路 209638.9 50139.7
航道 303 5.6
80 6.4
航空 不再投资 —23 1.8
补助地方 826 15.3 278 22
交通支持系统 270.5 29 2.3
注：计划总投资中用于新建和改扩建分别占45.1%和54.9%。
1996年～2005年的建设项目主要有17项工程，其中：铁路9项，公路7项，水运1项，重点放在两个方面：一是沟通东西德的交通建设；二是充分考虑交通污染问题。
德国政府在进行交通规划时，很重视评估投资效益。评估的标准是：
1.运输的经济程度；
2.日常维持经费的节省和养护的方便程度；
3.是否有利于控制事故的发生；
4.是否方便人们到达目的地；
5.给当地带来什么福利；
6.对环境影响的程度。
投资效益分析分社会效益和财务效益。譬如汉堡港，目前州政府每年投资为2.5亿马克～2.6亿马克，州政府从港务企业中每年可直接收税约1.3亿马克～1.4亿马克，但社会收益每年可达4.5亿马克。他们说：基础设施建设好了，企业经营就好，而企业的56%的收益又流回到政府口袋里。
二、德国的水运管理体制
德国的水运特别受到政府的青睐，使我们这些搞内河航运的人羡慕不已。德国对水道航运的重视程度可以说世界少有。讲起来，人家还说是向你们中国学习的，中国利用内河水运和开辟运河已有几千年的历史。德国政府唯独对7700公里水道航运视为联邦事权，不准州、市政府插手。据了解，德国的法规规定，莱茵河河道中心线两边各150米和运河、通航建筑物是联邦政府的财产。因此，联邦交通部对水道航运建立了垂直领导的管理体制，分为三级（联邦交通部、水道航运区局、水道航运分局）管理。
整个水道航运系统的职工1.3万人（有一资料说1.9万人），每一个分局大约管辖120公里左右。在杜依斯堡有两个分局，一个专门负责莱茵河干流，管辖段约120公里，职工250人；一个专门负责运河和通航建筑物，管辖段也是120公里，职工600人。
水道航运局行使中央事权，主要职责有三：
第一，负责水道（包括通航建筑物）的建设和维护管理。他们没有疏浚挖泥队伍，有了工程，用发包、招标的办法来解决。譬如新的10年计划中有一个沟通柏林的中德运河穿过易北河的工程，他们称之为17号工程，总投资45亿马克，由柏林水道航运区局专门成立一个工程建设管理局负责发包和建设的监督管理。在运河上有许多通航建筑物，都是按区域由各分局管理。譬如我们参观的吕内堡升船机，其提升总重量5800吨，总高度38米，只有12名管理人员。德国对于自然河道航行的船舶是不收费的，而进入人工运河，通过所有船闸只收一次费用，每吨公里为4芬尼（1马克＝100芬尼）。
由于德国没有专门管水利的机构，水道航运局要管水情预报，但是水质污染的管理是地方政府的事权。
第二，制定交通规则。主要为航道规则，船舶标准和船舶检验规则，航行规则和船员考试规则以及建设管理规则等等。譬如在河道上的建设，必须经过水道航运局批准，如果别的部门的建设要侵占水道中心线150米以内水域，建设单位在批准后还要向水道航运局付费。码头建设要三方面审批：一是地方政府，因为对水质的影响由地方政府管；二是中央政府也就是水道航运部门审批；三是按司法规定需要由议会批的由议会审批。再譬如对船舶尺寸也有标准，不符合标准的不准建造。这部分工作由这个局的船舶检验部门管理。
第三，对船舶航行的安全管理。他们从三方面进行管理：一是航道的安全；二是船舶本身的适航程度；三是对交通规则的执行管理。对航道和船舶的安全管理与我国基本相同，而在安全规则管理方面，他们在每一个区域内设立航运咨询中心，每30公里设一个传播站，覆盖全水系。咨询中心主要定时通过船岸通信向航行在本区域内的船舶发布航道、通航建筑物、水情、气象公告，并随时接受船舶的咨询。我们参观了杜依斯堡水道航运局的一个咨询中心，有点类似我们的调度室，24小时有人值班，不断有船舶通过无线通信询问情况。
从资料看，水道航运总局有水上警察，但从汉堡港了解到，警察事务也是地方事权，港口有水上警察，是州政府内务部直接管理的。
莱茵河的运输情况，我们了解到1989年共通过14420万吨，主要是矿砂、原油及其制品、砂石、钢铁、化工产品。据介绍1993年的运量有所下降，但到2010年完成了沟通东西德的马格德堡航运工程后，莱茵河的运量要增加60%。看来德国人对内河航运仍然是充满信心的。
三、德国的港口管理体制
德国的港口管理是地方政府事权。从我们了解的情况看，州或市政府管理港口的方式大体是：
第一，划定港区面积。譬如汉堡是州、市合一的政府，总面积750平方公里，而划定的港区面积达75平方公里，占了10%。在港区中，不允许有与港口作业无关的工厂、商店和其它服务设施进入。对港区的保护以地方议会通过的港口法为依据，港区土地的全部财产为汉堡州政府所有。如果要扩大港区范围，州政府要花钱买下扩大的土地；如果要缩小港区，州政府可以卖掉，但卖掉后再不能视为港区。
第二，凡是在港区范围内的一切基础设施建设统一由州政府投资拨款，包括高速公路和铁路接港区码头的支线，码头前沿的航道，还包括供电、供水、供气和通信设施。在港口当局统一规划下，经私人公司申请批准后可以租用码头泊位和场地，地面以上设备、设施由私人公司出资建设。年租费的计算大约是按政府投资的3%也就是按33年收回的期限定的。杜依斯堡港每年收租费为2300万马克。
对港区基础设施的资产管理，各州的情况不完全相同。汉堡港，因为全部是州政府的资产，所以州政府专设一个港口水道建设局进行管理。而杜依斯堡港因资产联邦政府、州政府、市政府各占1/3，就成立了董事会，只有两名董事，在董事会下设立港口管理公司（也是港务局）来管理。董事会要向监事会负责，监事会由联邦、州、市政府三方代表组成，共14至15人。监事会的代表通过选举产生，每四年重新选举，每一季召开一次会议，一是听取理事会的汇报；二是处理重大问题。原东德的罗斯托克港又不同，他们对原资产重新评估后，划给州政府25%，划给市政府75%，上面成立托管局，通过港口管理公司来管理。
第三，提供服务，管理进港船舶。港口的管理工作，如汉堡是通过州经济交通农业部下面的港口管理局（简称OHA）来管理的。OHA不干预码头的经营活动，而是提供服务。
OHA对港区内所有码头公司靠泊的船舶进行电脑监督管理，船舶经允许后方能出港。
OHA与引航的关系是港口监督管理与协会的关系（引航在汉堡是民间性组织，叫引航兄弟会）。OHA投资建有雷达交管站，气候恶劣时，由OHA通知引航兄弟会来开启雷达，指导船上的引航员领航。
OHA与水上保安警察是分工的关系。水警隶属于内务部下属的警察总部，主要职责是主管危险品、检查外藉船舶、追查水上刑事案件等。汉堡水警共有500人，这些水警必须由船长、轮机长和有海上航行经验的人组成。简言之，港口主管部门管法规，水上警察管执法，分工很清楚。
四、几点体会和建议
1.德国的水运体制经过200多年的演变，已经十分协调，各单位、各部门的工作职责、相互关系已非常规范，不存在分工不清、职责不明、或争着干、或推着不干的状况。给人一种感觉，他们的水运管理象一台机器，每个部件都在正常地运转。
我国的水运事业，建国后有了飞速的发展，有一定的实力。但是在计划经济体制下形成的管理体制和运行机制不能适应建立社会主义市场经济体制的需要，以致水运系统内部的磨擦、冲撞、不顺、停摆的情况时有发生，运转不很正常。如何在邓小平建设有中国特色社会主义理论指导下，遵循党的十四届三中全会提出的建立社会主义市场经济的总框架，加快水运体制的改革和规范各方面的责权，制订相应的法规，并建立起社会主义市场经济体制下的运行机制，应该说这是当务之急。如果我们能用较短的时间，成功地改革水运体制，使中国水运这架机器各部件都能正常、顺利地运转，其释放出来的能量，将在我国交通运输中起巨大的作用。
2.我考察过美国的密西西比河，前苏联的伏尔加河，这次又看了莱茵河。我认为，比较起来，学习莱茵河的经验更适合我国内河航运的情况。理由是：其一，美国的密西西比河基本上属于军方管理，即建设工程由陆军工程兵团管理；水上安全由海岸警卫队管理。而德国的莱茵河是联邦交通部主管，这与我国水运基本归行政管理是相同的。其二，莱茵河的水道航运建设，包括航道和通航建筑物的管理，都已具备十分丰富的经验，根据我国内河水运资源丰富而等级较低的情况，学习莱茵河是有可比性的。建设、管理方面的经验，都可适用于我国。德国对内河水运实施统一管理的经验，更值得我们学习。
3.德国在水运建设上，投资主要放在航道及其通航建筑物上，港口建设投资以当地政府为主。我国内河航运的投资，也应作这种调整。
4.我国的港口管理体制可以学习德国的经验。德国的港口是“两个分开”，即政企分开、资产所有权与经营权分开。我国建立社会主义市场经济体制，总的要求也是这两个分开，只不过德国的经营主体是私人企业。在资产管理上是一致的，也就是谁投资，资产归属谁，而且都是政府所有。杜依斯堡港建立董事会和监事会的做法，也可以作为我国港口进行资产多元化改革的借鉴。罗斯托克港的改革是成功的。这个港过去6000名职工，现在减到1000人，而且港口发展了，港口企业的经济效益也提高很快。他们对被精简的、待岗的职工有一套办法，都是值得我们学习的。
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