现行法律解释机制的完善，本文主要内容关键词为：机制论文,法律论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]DF0-051 [文献标识码]A [文章编号]1002-6274(2016)02-144-09 针对中国的法律解释体制，法学界构建的一个神话是，中国形成了一个完整的法律解释体制，其基本特征是“以全国人大常委会为主导，各有关国家机关分工配合”。[1]P483的确，我国现行的法律解释体制是按照《宪法》、《立法法》以及1981年全国人大通过的《关于加强法律解释工作的决议》(下称《决议》)建立的，基本框架特征可以概括为“一元多极”。即，我国的法律解释体制，是一个由中央和地方各立法机关及最高司法机关构成的法律解释体制。具体来讲，法律解释主体包括：(1)国家立法机关即全国人大常委会。(2)行政法规和规章的制定主体即国务院和国务院各部委。(3)对于审判或者检察实践中具体应用法律问题的法律解释权，归属于最高人民法院和最高人民检察院。(4)对凡属于地方性法规条文本身需要进一步明确界限或作补充规定的进行解释或作出规定的，由制定地方性法规的省、自治区、直辖市人大常务委员会完成。(5)凡属于地方性法规如何具体应用的问题，由省、自治区、直辖市人民政府主管部门进行解释。 静态来看，这样一个由全国人大常委会，国务院和国务院各部委，最高人民法院和最高人民检察院，省、自治区、直辖市人大常委会，省、自治区、直辖市人民政府所组成的法律解释体制，应当是一个较为完美的解释体制设计。但是，法律解释的实践运作远远不能满足合法、规范、有效的法律解释需要。那么，这样一种解释体制，在实践中究竟是如何运行的?具有什么特点?存在哪些不足?应当如何进一步完善?要回答这些问题，就必须对现行法律解释体制的运作动态、实践现状进行考察，这样我们对于法律解释体制提出的完善建议，才具有针对性。 一、法律解释权行使之实践特点 (一)不同解释的基本特点 在西方尤其是英美国家，法律解释与法律适用往往是一种合二为一的关系，解释贯穿于事实认定、规范选择、法律推理、案件裁判的每一个环节，法律适用机关是法律解释的当然主体，也是唯一主体。但是受苏联影响，在我国，法律解释被设定为一项单独权力。[2]倒是具体适用法律的法官经年累月对于法律的解释权，至少在文字上，还没有被肯定。毫无疑问，在现行的解释体制上，全国人大常委会做出的立法解释效力最高，但司法解释数量庞大、使用频度高、实践针对性强，对法律的实施更具举足轻重作用，而行政解释和地方解释总体来讲，运用尚较少。 1.全国人大常委会发布的立法解释数量少，没有真正发挥出在法律解释中的主导作用，难以满足法律实践的需要。依据《立法法》，“法律规定需要进一步明确具体含义”以及“法律制定后出现新的情况，需要明确适用法律依据”这两种情形下的法律解释权，由全国人大常务委员会行使。前者是为了明晰既有法条的含义，后者则是为了适应社会的发展而完善法律；前者重在弥补法条漏洞，后者重在与时俱进，通过法律解释使得既有法律能够跟得上社会的迅猛发展。如果单单考察这一条法律规定，则一般会认为全国人大常委会做出的法律解释应当不少。但是，在对2003-2014年间全国人大常委会通过的法律解释进行宏观考察后发现，全国人大常委会做出的立法解释数量实际上非常有限。①从立法解释的数量来看，2003-2014年这12年间，全国人大常委会共通过了15件法律解释，平均每年只有1.25件，并且年度发布的立法解释数量也相当不均衡，如2006-2010这五年间，全国人大常委会没有发布过一件法律解释。而在2014年一年内，则一次性通过了8件立法解释。②就立法解释辐射的范围来看，主要涉及宪法、刑法和民事法律三个特定领域。而众所周知，截止到2014年底，全国人大通过的法律数量已经达到242件，这就意味着全国人大常委会对于国家最为重要的239部法律，在12年间，没有做出任何解释。但是从后面我们即将分析的司法解释可以看出，司法实践中需要对于法律作出明确解释的情形，数量非常之多、范围非常之大。可见，宪法赋予全国人大常委会的立法解释权在实践中的运行效果被大打折扣，立法解释常常处于了“休眠状态”，学者们所期盼它在法律解释中的“主导”地位，远远没有凸显出来。 2.两高的解释，尤其是最高人民法院对解释权的行使具有较强的扩张性。各级法院是直接将法律条文应用到具体案件事实中去的中枢机关，也常常是第一时间就能够感受到法律与司法实践之间存在不足、发现法律漏洞的机关。当有限的法律条文与复杂多变的案件事实相碰撞时，对法律进行解释的大量需求必然会在法律实际运作的一线即司法实践中集中凸显出来。在法官解释法律的权利缺乏明文规定的情形下，为了保障法律适用的统一性，由最高人民法院统一行使解释权而不是由下级法院或者法官自行对法律进行解释，就成为了必然的实践选择。虽然，各个法官必然也实际上在分享着对法律的解释权，但这种解释仅仅适用于个案，而不具有统一指导作用。对最高人民法院的司法解释进行考察，我们可以发现最高人民法院审判解释权行使的基本特点：(1)审判解释的数量大。1982年至今，全国人大常委会做出法律解释不超过二十件，而同时期最高人民法院发布的司法解释却达到两千多件。③(2)审判解释涉及的范围十分广泛。审判解释大致分为总类、民事类、刑事类、行政诉讼类、国家赔偿类、执行类以及其他类总计7类解释。审判解释的内容，涵盖了司法实践中几乎涉及的各个领域的司法实践问题。(3)从性质上来看，以不同名称发布的审判解释，解释的“成色”存在很大差异。最高人民法院公布的司法解释主要是以规定、解释、批复及决定四种名称来发布的。其中，依规定名义发布的司法解释数量庞大，约占最高人民法院司法解释的40％，而以“规定”名义发布的司法解释往往具有很强的“造法”性质。④如，《最高人民法院关于审理民间借贷案件适用法律若干问题的规定》就明确提出为正确审理民间借贷纠纷案件，根据民法等相关法律，结合审判实践，“制定”本规定。该解释中明确提出了解释的目的是为了“制定”，则很明显地突出了其较强的造法性质。从内容上来看，该“解释”既规定了“民间借贷”的含义，也对相关案件的起诉、合同履行地、共同被告的确认、办理刑事与民事案件的衔接、担保、合同效力、举证证明责任、虚假诉讼的认定、利息计算与支付等作出了系统化的条文“制定”，很显然，这已经不再是解释法律，而是明确地在实施造法，审判解释权行使的扩张性特点十分鲜明。 最高人民检察院的司法解释既有法律适用问题也有工作安排问题。最高人民检察院作为公诉机关与法律监督机关，在检察业务的法律适用过程中行使检察解释权。从类型和内容上来看，最高人民检察院作出的多为刑事类司法解释，且主要是刑事诉讼程序方面的解释。如：立案追溯标准、非法证据排除等。当然，也有不少解释属于检察工作中法律适用实体问题的解释。与审判解释存在的相同之处在于，不少检察解释属于“造法”性质的规范性文件。“造法性”较强的检察解释使用的名称，主要包括“规定、补充规定、通知”三种。如《关于办理刑事案件排除非法证据若干问题的规定》、《人民检察院民事诉讼监督规则(试行)》等。 3.行政解释全部直接针对具体问题的请示而做出。对国务院法制办网站发布的解释⑤进行考察，可以发现行政解释具有以下基本特征：(1)行政解释权的行使主体主要是国务院法制办公室。国务院法制办公室负责行政解释工作，行使行政解释权力，是行政法规的有权解释主体，而且对行政法规的解释，是其首要职责和工作。不过就实践操作考察来看，行政解释的直接主体不完全是国务院法制办，而可能包含其内设的司级机构。(2)从启动程序上来讲，行政解释具有鲜明的被动性特征。目前发布的行政解释，绝大多数的标题使用的核心词是“复函”或者“答复”。从形式特征来看，一事一解释、一来函(请示)一解释是行政解释的基本特征。行政解释的标题名称鲜明地告诉我们，行政解释全部为被动做出。也表明国务院法制办只有在接到相关请示或者会商函件时，才会对行政法规做出解释。从实践来看，国务院法制办主动发布行政解释的情形，尚未能公开发现。(3)从内容上来看，行政解释全部集中于“行政复议”领域，而且多为针对程序性问题做出的解释，主要包括：行政复议受理机关、行政复议主体资格、行政复议中止及终止、行政复议的期限、是否属于行政复议的范围、行政复议的依据等。(4)行政解释没有任何“条文化”、“规范化”特征，没有任何系统化表述，“解释”的特征鲜明。行政解释全部直奔主题，都是针对部委或者地方政府法制办公室的请示而直接做出的答复性“解释”。从已公布解释的来看，单项解释的字数，多为200-300字数之间，解释篇幅很小。此外，行政解释具有鲜明的“商谈性”特征。国务院法制办在对相关条文进行解释之前，常常会请示全国人大常委会法工委，或者会商过最高人民法院或最高人民法院行政审判庭。这些情形表明，国务院法制办发布行政解释非常谨慎，非常注重法律适用的统一性。 4.地方国家机关的解释——享有立法权的地方国家机关对于自己制定的规范性文件的解释，数量很少。省、自治区、直辖市人大，负有在本行政区域内保证宪法、法律、行政法规和上级人民代表大会及其常务委员会决议的遵守和执行，以及根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律和行政法规相抵触的前提下制定和颁布地方性法规的职权。与其立法权相适应，地方人大常委会也就享有了地方性法规的解释权。如，依照《上海市制定地方性法规条例》规定，两种情况下上海市人大常委会可以做出地方的“立法解释”：其一是“地方性法规的规定需要进一步明确具体含义的”；其二是“法规制定后出现新的情况需要明确适用法规依据的”。从该规定中可以看出：地方立法机关的解释对象，限于地方性法规；地方性法规的解释目的，是为了“明确具体含义”或者“明确法律适用依据”，为了“深入了解和研究实际问题，以期在法理和实践两方面都能圆满解决问题”。⑥当然，无论如何，其解释都必须符合宪法、法律、行政法规和国家政策。不过，通过对地方各级人大常委会网站信息进行统计和分析，可以发现，全国大多数省、市、自治区人大常委会以及制定地方政府规章的机关，同样极少对自己制定的规章进行解释。 (二)不同解释的实践差异 通过对全国人大常委会、最高法院和最高人民检察院、国务院的行政解释、地方人大的法律解释权行使现状的考察，我们可以看出不同法律解释之间存在以下差异。 其一，不同解释的目的各有侧重。(1)立法解释重在明晰法律本身的规范。立法解释的前提是“法律规定需要进一步明确具体含义”、“法律制定后出现新的情况，需要明确适用法律依据”。可见，全国人大常委会在进行法律解释时主要侧重的是法律条文本身含义的明晰化、非歧义化，目的在于将一些规定不明确的法律条文进行比较细致化的解释，使其含义更加明确，或者是为了弥补法律漏洞而解释法律，以使得现行法律能够适应经济社会发展的“新的情况”。当然，除此之外，全国人大常委会法律解释的作用还包括完善法律、使法律原有的、当然或可能包括的含义明确化、具体化，补充法律、修改法律和裁断违法行为。[3](2)司法解释的主要目的是为了在审判或者检察工作中，更好地适用法律，通过解释使得法律能够更好地解决司法实践中的问题。即凡属于审判或者检察工作中具体应用法律、法令的问题，由最高人民法院、最高人民检察院进行解释。近年发布的司法解释主要针对四种情况而做出：其一是对在司法工作中如何具体应用某一法律或者对某一类案件、某一类问题如何应用法律而做出司法解释；其二是根据立法精神针对司法工作制定规范和指导意见而发布司法解释；其三是针对下级机关就审判或者检察工作中具体应用法律问题的请示而制定司法解释；其四是修改或者废止司法解释等。(3)行政解释直接针对相关机关的请示或者会商函件提出的具体实践问题而做出，解释权的运用非常审慎。(4)从发布的有限解释内容来看，地方立法机关做出解释的主要目的为了明晰法规条文本身的含义。综上，简单来说，全国人大常委会的解释“重条文”，两高的解释重“司法实践”，行政解释重“行政复议实践”，地方机关的解释同样“重文本”本身含义的明晰。 其二，不同主体做出法律解释的数量和频率存在很大差异。全国人大常委会制定法律解释的频率明显低于最高法与最高检制定司法解释的频率。在所有主体中，最高人民法院又是发布解释频率最高、最为活跃的主体。从解释的活跃度、对法治实践的影响力等来看，“有限的人大、活跃的两高、审慎的法制办、平静的地方立法机关”，大概可以用于描述各个机关法律解释活跃度的基本特征。 其三，不同解释所及范围存在很大差异。全国人大常委会的法律解释涉及的范围比较狭窄，主要限于宪法、刑事类和民事法律三类。最高人民法院发布的法律解释几乎涉及全部的法律领域，主要是刑事类、民事类、行政诉讼类、执行类、国家赔偿类、总类和其它类，当然，民事类与刑事类方面的司法解释最多。而最高人民检察院发布的司法解释，主要限于刑事类有关问题以及关于检察工作的通知、决定，还有一小部分涉及民事行政诉讼和国家赔偿，当然，这也是由最高检的工作性质决定的。而行政解释目前主要限于行政复议相关问题。 其四，不同解释在司法适用中的运用效力差异。司法实践中，不同解释的效力存在很大差异。如《最高人民法院关于裁判文书引用法律、法规等规范性法律文件的规定》明确指出，有些解释属于“应当”引用的，有些解释则属于“可以”引用的。具体规定为：(1)刑事裁判文书、民事裁判文书(含刑事附带民事诉讼裁判文书)、行政裁判文书“应当”引用法律、法律解释或者司法解释，行政裁判文书中还应当引用行政法规。(2)民事裁判文书、行政裁判文书中对于应当适用的行政法规、地方性法规或者自治条例和单行条例，属于“可以”直接引用；行政裁判文书还可以引用行政法规解释或者行政规章。(3)对于其他的规范性文件，经合法性审查，认定有效的，可以作为裁判说理的依据。 二、我国现行法律解释机制运行中存在的主要问题及原因 虽然法律解释体制已经建立并运行了了很多年，但截至目前，我国的法律解释机制仍然存在着一些不容小觑的问题。如，经过数十年的实践运行，原本被确立为解释核心机制的全国人大的立法解释，在实践运行中它的主导地位并不突出，如何为立法建立更加有效的运作机制，更好地发挥全国人大常委会的法律解释作用，这是突出问题之一。突出问题之二是，法律实践中发挥作用较大的，恰恰是两高的司法解释，司法解释不仅数量大、涉及范围广，而且实效性强。但是，两高的法律解释尤其是最高人民法院的司法解释权，常常显现出立法性的特征，存在越权解释之嫌，因而，司法解释本身又存在着合法性、规范性不足等难题。“我国现行法律解释体系下，立法解释本应居主导地位。现实运行中，立法解释的缺位和司法解释的越位，使得二者的角色与功能严重倒置”。[4]此外，地方各个立法主体如何在法律解释中发挥作用，也缺乏制度规定，实践中地方各立法机关作出的解释也很少。 (一)全国人大常委会在法律解释中尚未发挥出主导作用 全国人大常委会颁布的法律解释数量少，范围小，尚无法及时有效回应不断发展和变迁的法治实践需要。全国人大常委会立法解释权的行使存在很多值得改进和完善的地方，当下急需要改变的，就是如何让全国人大常委会的解释工作变得更加有活力、如何真正运作起来，从而更好地发挥全国人大常委会在法律解释中的主导作用。(1)我国现行立法法规定了全国人大常委会释法的前提、有权向全国人大常委会提出解释要求的六类主体、全国人大常委会解释法律的内部工作程序，以及表决程序等。就该项权力的行使而言，全国人大常委会可主动行使解释权，或是应有权主体提出的解释要求而解释法律。但是，前述统计数据显示，全国人大常委会制定的法律解释数量较少，频率较慢，以至于许多人认为全国人大常委会的立法解释权被长期虚置了。[5]P180(2)立法解释权行使频度不高，并非法治实践对立法解释的需要不强烈，而是在现行的立法解释运行机制存在的一些不足，使得立法解释还难以真正发挥法律解释的主导作用。究其原因，一方面是因为全国人大常委会每两个月才召开一次会议，因而实际上可能无暇顾及法律解释。另一方面原因很可能在于，立法解释程序的设定不够科学，以致全国人大的立法解释主动权没有能够有效地行使，法律解释工作与法治实践关联不紧密、甚至脱离法治实践、无法及时有效回应法治实践难题等重大弊端。核心原因在于，全国人大常委会的解释工作，尚未与各法律实施主体建立起有效的衔接、沟通机制，造成立法解释的程序启动机制不便捷。很显然，全国人大常委会的法律解释如何有效启动，负责解释工作的有关机构如何与法治实践部门建立起有效联系，全国人大常委会履行法律解释的义务如何做到更加积极，在接到解释提请要求后，应当在多长时间内作出解释，目前都缺乏可操作的程序机制。此外，可能的原因在于，行政机关在实施法律的过程中，经常以规章和规范性文件等形式将法律实施中的操作性问题另行细化规定，也在一定程度上架空了人大常委会的立法解释职能。[2] (二)司法解释权行使不规范，造法特色鲜明，解释权的行使存在越位嫌疑 司法解释存在的突出问题是，司法解释的“立法化”。面对复杂多变的司法实践需求，两高发布了大量的司法解释，以求达到法律与实践之间的良好结合。但同时我们也发现，两高发布司法解释的时候，呈现出了鲜明的造法特征，许多重量级的司法解释的制定、公布都越来越接近于立法，[6]P29-31“解释程序的主动性、解释内容的创制性与解释方式的专断性等是司法解释立法化的主要特征”[7]。如：(1)大量的司法解释，并非针对具体个案而展开，而是像立法机关一样作出了规范性、体系性、系统化的表述，“立法性”色彩浓厚。其中，两高发布的配套解释最具有代表性，即，每当一个法律被全国人大颁布后，最高法或者最高检的配套司法解释便会很快出台，并且司法解释的条款数量常常多于全国人大颁布法律的条款数量。如2012年《中华人民共和国刑事诉讼法》颁布后，最高法与最高检随即发布了相应的司法解释。《刑事诉讼法》一共290条，但最高人民法院发布司法解释则多达548条，而最高检发布的《刑事诉讼规则》则达到了708条。很显然，司法解释在某种程度上已经僭越甚至取代立法。(2)很多司法解释规定(或补充规定)本质上就是“立法”。统计表明，在前述最高法发布审判解释中，有大量的司法解释并不是针对具体法律适用问题而作出的，而是就某一法律作了更为详细或者补充性的一般规范。其中，以“规定”和“补充规定”名义发布的解释，造法性特征最为鲜明。对于补充规定，我们可以理解为在之前的立法中没有做出规定的情况下，两高作出了新的规定，但并不是针对现有法律进行的解释，所以，补充规定属于明显的“造法”而非“释法”。(3)司法解释立法化现象大量发生的深层原因在于，宜粗不宜细的人大立法自身漏洞太多、全国人大常委会的释法活动远远不能够满足丰富庞大的司法实践需要、社会不断转型导致新问题的不断增加。而执行中央政策、完成政治任务等，也是司法解决具有浓厚造法特色合理性之所在。[6]P134-135而对最高人民法院来说，也许其做出造法性司法解释，也是为了保证法律的正确适用、统一法律适用标准、填补法律空白，以解决审判实践中的新情况、新问题、疑难问题。此外，为了指导数量庞大的下级各个法院的审判活动，保障法律的统一性，最高人民法院发布具有普遍约束力的立法性解释文本，就成为了一种现实需要。而最高人民检察院以“解释”名义发布的文件，固然有不少是关于检察工作中应用问题的解释，但也发布了不少带有立法性质的“解释”，其背后原因，同样也在于最高人民检察院负有规范各级人民检察院工作的职责。司法解释的造法性，导致的另一个问题是，司法解释权行使的边界不是很清晰。从理论上说，全国人大的释法权，主要针对“法律的规定需要进一步明确具体含义”和“明确适用法律依据”的情形，而两高的释法权限于“具体应用法律”的情形，但是，二者的边界究竟在哪里，并不清晰。 (三)地方立法机关的解释，缺乏充分、有效的法律依据 当前，地方性法规数量早已经超过了8600多部，规章的数量也许更加庞大，且新修订的立法法也已经赋予了设区的市的地方立法权。可以预见，未来，地方立法在推进地方治理和保障中央立法的贯彻实施方面，会发挥更大的作用。但是，这么庞大的法规体系，在执行、适用中，必然存在如何明晰内涵、确立法规适用边界的情形。鉴于此，地方机关的法律解释如果不能够有效规范，就难以对地方立法权的违法性、行政部门利益的扩张性实现制约，更难以消除法律歧义、有效保障公民权利。全国人大常委会《关于加强法律解释工作的决议》规定，地方立法机关对地方性法规本身需要明确界限的，由制定法规的省、自治区、直辖市人大常委会解释。但是，地方立法机关法律解释的前提、程序、准则、效力、解释的合法性、对解释的监督等问题，目前都缺乏明文规范。这可能是当下地方立法解释在实践中很少开展的深层原因。 三、完善法律解释机制的构想 改革开放以来，随着经济的飞速发展，诉讼案件迅猛攀升，新型案件不断涌现。日益复杂的法律发展现实，也迫使法治建设不仅要关注长远，同时也要关注当下。在立法相对滞后的背景下，法律解释就成了调节社会发展变化与法律的稳定性关系的重要技术和关键媒介。总体来看，我国的法律解释工作已经取得了巨大成就，也积累了丰富的经验。但必须认识到，改革开放以来，由于我国法治建设起步晚，同时在社会急剧变革的背景下，出现为了急于应对现实问题而“病急乱投医”的法律解释状态，也在所难免。但是，在经历了三十多年法律的高速发展后，到了今天，我们就必须静下心来，对既有的法律解释经验进行总结，对存在的不足进行修正，以促进法律解释自身的法治化、规范化、科学化。针对上述立法解释、司法解释、地方立法机关解释存在的既有问题，现提出完善我国法律解释的几点初步构想。 (一)完善机制，进一步增强立法解释的主动性和权威有效性 大陆法系具有“立法”中心的法律文化传统，法学家们一般认为司法权不应带有立法的元素，因此法官不应对立法机关的制定法进行造法性解释，如法规中有不明确或冲突的地方，法官应把这些问题提交立法机关作权威性的解释，以维护立法机关的权威，维护立法、行政和司法权力分立的基本政治架构。法律存在模糊概念在所难免，全国人大常委会通过发布立法解释，可以弥补立法技术不足、明确法律规范含义、弥补立法漏洞，合理缓冲立法与实践的矛盾。全国人大常委会加强立法解释，还能对公、检、法在不同职权范围内适用法律存在不一致的情况进行协调，有效化解公、检、法机关在法律适用中的理解分歧。[8]全国人大常委会积极行使立法解释权，尤其是加强对刑事、民事、经济社会等领域的基本法律的解释，也有助于平衡国家公权力与公民诉讼权利的矛盾，防止和减少其他国家机关做出侵犯公民权利的扩张性解释。 其一，完善解释的程序机制，增强全国人大释法的主动性。虽然全国人大常委会一般一年只开6次左右的会议，且全国人大常委会的现有立法力量目前似尚不足以承担过多的法律解释任务，但这些都不能够成为全国人大常委会怠于行使立法解释权的理由和借口。(1)从权力性质上来看，全国人大常委会的立法解释权，更多属于一种宪法性义务。因而，捍卫全国人大的解释法律权、并强调加强全国人大常委会法律解释工作的主动性、有效性，本质上是为了确保我国宪法和基本法律的良好实施。虽然有学者认为全国人大常委会应当慎重开展“主动解释”，但针对目前全国人大常委会立法解释数量偏少、有效性和权威性不足的实践，未来我们在完善法律解释相关程序时，应强化促进全国人大常委会更加积极主动地行使法律解释职权的理念。即，全国人大常委会应当更加积极主动、规范、及时地行使法律解释权，以适应紧迫复杂社会发展之现实需要。(2)针对解释力量不足之现实，全国人大常委会可补强专职机构，增加更多具有法治知识和法治思维背景的专业人员，同时加强对现有工作人员的培训，加强法律解释工作组的职业化力量，以确保全国人大常委会能更好地履行立法解释的重任。全国人大常委会可赋予专职机构对于制定出来的法律在实践中面临问题的收集，强化其对于法律实施情况的调研并密切关注法律实施过程中面临的重大难题，及时采集法律适用当中急需“明确含义”的主要法条等相关信息，进而专门起草立法解释。(3)明确立法解释启动原则和程序。加强和规范立法解释权的行使，认真总结立法解释的规律，合理划定立法解释的范围边界，规范立法解释的程序，以加强立法解释权的行使，防止给公众留下最高立法机关怠于行使立法解释权的印象，则应当成立法解释权改进的重点方向。新的法律解释程序，还应列明全国人大解释权的范围和界限，对此有学者提出，“一般情况下，立法机关无须对法律作出解释，只有在行政机关与司法机关之间、不同行政机关之间、不同司法机关之间对同一法律的理解不一，威胁到国家法制统一时，立法机关才需要通过立法解释，使其明确化”。[9](4)进一步合理调整法律解释体制。全国人大常委会有必要制定相关的制度以明确每个法律解释主体的具体职责，确保解释工作各司其职，防止越权。全国人大常委会应当重新划分自己的立法解释权与两高行使司法解释权的合理边界，对于自己无法行使、不能及时行使的解释权力，可以通过立法的方式明确向两高授权，但同时要设定有效的监督机制。 其二，强化全国人大常委会释法工作与法律实施主体释法需求之间的衔接，建立敏锐高效且能良性互动的法律解释工作运行体系。尽快在全国人大常委会与各法律实施主体之间，建立合理的立法解释启动程序，应当成为法律解释程序完善的重心之一。仔细研读现行《立法法》第46条，可以发现，立法法试图确立一种全国人大常委会“释法”与国务院、最高人民法院、最高人民检察院、地方人大等法律实践机关之间有机互动的工作机制。该制度设定的初衷在于，确保立法机关能够及时回应各个法律实践部门在法治实践中遭遇的法律理解难题。立法解释的需求只有在具体的法律实施活动中才会呈现出来，但立法机关远离法律适用实践，对法律适用过程中什么时候需要立法解释并不了解，因而需要等待法律适用部门的信息反馈。因而，立法解释权的启动多数情形下应遵循被动性原则，当法律实施部门在法律实施过程中发现需要明确法律的具体含义以及适用依据时，或者不同法律实施部门对法律的适用问题存在原则性分歧时，可以提请全国人大常委会进行立法解释。但是从现有的法律解释运作体制来看，立法解释与丰富多样的法律实践需求之间，尚没有架构起一条有效的工作联动、沟通机制。按照立法法的现行制度设计，国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和全国人民代表大会各专门委员会以及省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会这六大类主体提请全国人大常委会解释法律，同时也是一种义务和责任。但是实践中，尚没有出现一例由其他主体提请的解释，这就表明，该提请解释机制，尚存在诸多不足。改进方向是，强化六大类机关尤其是两高履行提请全国人大常委会解释法律的义务，适当限制其自行解释法律的权力扩张。此外，尽快建立法律解释的沟通、联动机制，形成一整套人员、信息沟通机制，并设定更具可操作性的程序制度。此外，在原则上，还应当划定全国人大常委会“及时”处理有关机关提出的法律解释“时限”，同时鼓励各机关积极提“解释”要求而不是擅自作出解释。司法机关在司法实践中对于不属于自己解释范围的内容，应向立法机关提出释法建议，而不应随意越权解释法律。建立立法机关与司法机关及其他各法律实施主体之间的良性互动，既能很好地规范司法机关的法律解释权，防止其越权造法，又能很好地促进人大法律解释工作的自我完善。 (二)合理理解和规范“立法性”的司法解释 两高尤其是最高人民法院经常性地发布造法性的司法解释，已然成为一种现实。但是，解释的运用必须审慎，因为不当的解释会导致法律“原义的丢失”，破坏法律的安定性和法律秩序。[10]P316-322根源上，人们还会追问的是，两高发布立法性司法解释，合乎宪法么？毫无疑问，宪法和相关规定的文本并没有明确赋予两高的造法性释法的权力。但是，宪法第一百二十七条明确规定，“最高人民法院监督地方各级人民法院和专门人民法院的审判工作”；宪法第一百三十二条规定，“最高人民检察院领导地方各级人民检察院和专门人民检察院的工作”。宪法中关于最高人民法院“监督”地方各级人民法院工作、最高人民检察院“领导”地方各级人民检察院工作的表述，很可能是两高造法性释法的宪法依据，虽然发布司法解释的主体不一定完全认识到这一依据。也即宪法分别赋予了两高“监督”和“领导”审判和检察的职责，因而，如何监督和领导司法工作、履行宪法赋予的职责和使命，就是两高必须思考的问题。从可操作层面讲，通过发布统一的解释性规范性文件，保障法律适用的统一性、一致性，可能是两高履行“监督”和“领导”宪法职能的最好方式，否则，如何完成宪法赋予自己的这一使命?当然，两高经常性地发布立法性司法解释，既是履行宪法职能的需要，也是紧迫司法现实的需要，还是经济社发展到一定程度后，现行制度公共选择的结果——法律规定粗疏，人大释法难以满足纷繁复杂的司法实践，法官能力不足，判例制度缺位，[11]而两高又必须解决自己面临复杂、疑难、新型司法问题，因而立法性释法，就成为了一种必然选择。当然，我们也可以理解为，造法性司法，可能是两高巧妙而聪明地运用了宪法赋予的“监督”或“领导”的职责与权力在法律解释领域的一种运用和体现。⑦ 但是，迫于现实内心默认一种权力的合理性、正当性，并不等于默认该种权力行使的任意性。司法解释的“立法化”虽然能够在一定程度弥补现行法律之抽象性、空缺性等不足，但同时必须提高其运行的正当性与合理性。法律解释固然具有创造性，但绝对不是任意的创造，而是为了通过解释使得法律的意义得到诠释。为了防止最高司法机关越权造法、任意制造、超越权力边界，就有必要建立相应的程序性机制，以防止司法解释权的不当行使。(1)为两高设定必须呈报全国人大常委会解释法律的制度边界。为规范司法解释，杜绝越权的司法解释，规范造法性的司法解释，就必须将司法解释划定范围，将司法解释严格限制在合理范围内。当然，要为两高设定解释的制度边界，强制性规定两高必须呈送全国人大常委会解释的议案，存在一个难题，那就是，需要全国人大常委会明晰“法律规定需要进一步明确具体含义”与“具体应用法律问题”之本质差异，在范围上明确划定，哪些属于全国人大常委会的解释范围，哪些属于两高的解释范围。(2)加强对两高司法解释的监督。也许是意识到了最高人民法院、最高人民检察院发布的司法解释数量多、频率高、内容广，甚至大量存在造法性释法，并顾虑到了法律的统一性问题，因而，2006年通过的《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》第32条规定：国务院、中央军事委员会和省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会认为两高的司法解释同法律规定相抵触的，或者是两高之间认为对方作出的解释同法律规定相抵触的，可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的要求，由常务委员会工作机构送有关专门委员会进行审查、提出意见。这一规定，大致可以视为全国人大常委会对于两高司法解释权的一种限制性努力。但是很显然，这一规定主要不是为了防止两高“造法”，而是为了防止两高的解释或者造法在实质内容上与法律相违背。也就是说，全国人大常委会对于两高的司法解释，划定了一个底线，那就是，不得违宪、不得违法、不得背离法律的统一性。为了使得对两高的司法解释的监督更具操作性，可以考虑设定新的制度，即，原则上可以从形式上设定一个标准：凡是两高发布的具有释法性质的系统化、规范性文件，以及非针对个案的解释，都应当成为全国人大常委会的审查、监督对象，都应当报请全国人大常委会备案、审查其合宪性，审查解释是否超越权限，以防止两高的解释，违反宪法和基本法律的精神实质。 (三)进一步加强和规范地方机关的法律解释 目前，地方性法规的立法数量已经达到8600多部，而新的《立法法》也已经赋予设区的市具有地方立法权。未来，会有更多的地方性法规被制定出来。而地方立法经验还很不足，很多法律出台后，必然面临很多新问题。同时，地方性法规解释制度缺位，则容易纵容地方行政机关任意解释，放任非法行政，最终会损害地方立法的权威性。目前，地方各立法机关的法律解释总体上还很少，行使解释权力的依据乃至边界范围也不清晰，更缺乏相应的解释程序机制。对此，应在各地经验交流总结的基础上，设置合理的地方立法机关法律解释机制，引导地方法律解释的合理运用和发展：扩大地方立法解释的主动性，确立地方立法解释作为地方人大立法机关的基本职责；扩大地方立法解释的提请主体范围，赋予普通公民提请解释地方性法规的权利；全国人大常委会应加强对于各地人大常委会解释工作的指导，各地人大常委会设立解释监督机构，并加强对地方性规章合法性的监督。 此外，法律解释中还存在一些技术性问题，应当注意改进。(1)加强法律解释的清理工作。每年都有大量的法律解释出台，但随着社会的不断发展与立法的完善，一些法律解释就会出现与法律规定不一致，或者滞后于社会发展实际，所以，对这些不再符合实际的法律解释适时进行清理，就是十分必要的。清理法律解释，应当成为一个系统性工作，建立法律解释清理的经常性机制，促进法律解释情理的规范化，也才能够更好地发挥法律解释的作用。(2)加强法律解释的公开性。目前，法律解释的信息发布还很不及时、很不全面，很多法律解释在网络上也难以查阅到。很多解释的明确性、公开性不够，至少公开的及时性不够。如，2005-2014年10年间的行政解释，一件都没有在网上公布。而对已经出台的法律解释在互联网及时发布，也有助于提高保障法律解释运用的实效性。(3)加强法律解释的规范化管理，包括规范名称使用、对发布的法律解释统一编号等。 当然，无论如何，新的法律解释体制的构建，应当能够在法律解释的合宪性、人大释法的权威性和司法实践紧迫性之间，解释权力行使的理想性、法治发展的现实性和既定制度的历史性之间达到合理平衡。 注释： ①改革开放后，全国人大常委会第一次释法始于1996年对于国籍法在特别行政区适用问题的解释，之后的解释权行使主要在2000年之后。 ②相关数据参见全国人大常委会网站，网址http://search.npc.gov.cn:7000/was40/search? channelid=13334&templet=outline_cms_cwh-gb.jsp，2015年12月6日访问。 ③不过最高人民法院网站公布的司法解释仅仅为151件，参见网址：http://www.court.gov.cn/fabu-gengduo-16.html，2015年12月5日浏览。 ④相对来说，最高人民法院以“解释”名义发布的司法解释，更加符合审判实践中“具体应用法律”的本色，基本上是针对某一领域法律适用问题而做出的明确界定。而以“批复”名义发布的司法解释，主要是针对下级法院就具体法律适用问题的请示而做出的回复性解释。“决定”则往往是对既有法律解释问题的单项补充，内容较少，也不具有系统性；或者是针对具体问题作出的通知，决定的另一种内容是发布废止司法解释的信息。 ⑤网站共公布“法律解释”20件。这20件行政解释发布的最早时间为1999年12月8日，其他18件集中发布于2001-2004年间，只有一件行政解释发布于2015年4月16日。参见国务院法制办公室网站，http://www.chinalaw.gov.cn/article/xzfy/fydf/，2015年12月26日浏览。 ⑥上海市人大常委会发布的两项代表性地方立法解释涉及的问题之一是地方消费者协会的职能；问题之二是“对优秀历史建筑确因保护需要而需解除租赁关系的，而承租人因补偿数额等原因不愿解除租赁关系的，其救济途径是采用民事诉讼还是行政诉讼等问题”。参见上海市人大常委会网站，http://www.spcs.sh.cn/n1939/n1940/n1941/u1ai61368.html。需要说明的是，搜索很多地方人大和政府法制办的官方网站，都未发现有关法律解释的信息。 ⑦这本质上有点像马伯里诉麦迪逊案件中的马歇尔，在案件中，马歇尔没有与杰斐逊总统直接对抗，而是巧妙地通过一个管辖技术，为法院创造了一种新兴权力——司法审查权。标签：法律论文; 全国人大常委会论文; 法律解释论文; 法律制定论文; 立法原则论文; 司法行政论文; 法治政府论文; 行政立法论文; 法律主体论文; 法治国家论文; 行政复议论文; 行政体制论文; 司法程序论文; 立法机关论文; 行政部论文; 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