论监察机关的职务犯罪立案管辖权*
戴智群
浙江工业大学之江学院，浙江 绍兴 312030
摘 要： 监察机关的职务犯罪立案管辖权自监察体制改革试点开始，到2018 年《刑事诉讼法》的修改，经历了一个变化的过程。目前，并非所有公职人员利用职权实施的犯罪案件均由监察机关立案管辖，而是有一部分与检察机关共同管辖，一部分由公安机关管辖。对于共同管辖的案件，从法律上看，应当由监察机关决定立案管辖权的归属，但从情理上看，应当由国家监察委员会与最高人民检察院共同发文解决该问题。
关键词： 监察机关；职务犯罪；立案管辖权
2016年启动的监察体制改革对我国公职人员的职务犯罪立案管辖权产生了巨大的影响。对于这种立案管辖权，从监察体制改革开始到2018年《刑事诉讼法》修改，中间经历了几次变化。虽然2018年《刑事诉讼法》通过对检察机关职务犯罪立案管辖进行明确规定的方式，对监察机关的公职人员职务犯罪立案管辖权作了一些界定，但如何精确解读2018年《刑事诉讼法》的管辖规定，以及如何妥善处理《刑事诉讼法与《监察法》在此方面的冲突，是一个十分值得探讨的问题。基于此，本文以下对这些问题进行简要探讨。
一、监察机关有关公职人员职务犯罪立案管辖权的变化过程
从2016年正式启动监察体制改革到2018年修改《刑事诉讼法》，监察机关对于公职人员职务犯罪的立案管辖权经历了较大变化。从管辖权的范围大小来看，大致可以分为下述几个阶段：
(一)监察体制改革试点阶段的全面管辖阶段
根据全国人民代表大会常务委员会在2016年12月25日通过的《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》，在试点地区，一是将检察机关承担职务犯罪立案侦查职能的查处等部门的相关职能整合至机关，检察机关不再行使对贪污贿赂、失职渎职等职务犯罪的立案侦查职权。二是暂时停止适用有关检察机关职务犯罪立案管辖权的法律条文，即2012年《刑事诉讼法》第3条、第18条、第148条以及第二编第二章第十一节关于检察机关对直接受理的案件进行侦查的有关规定、1983年《人民检察院组织法》第5条第2项、2001年《检察官法》第6条第3项。三是明确规定这些地区的监察机关行使立案调查涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资产等职务犯罪行为的权力。根据这些规定，试点地区的监察机关实际全面接管公职人员职务犯罪的立案管辖权，既包括检察机关的职务犯罪立案管辖权，也包括公安机关行使的部分公职人员的职务犯罪立案管辖权。
(二)《监察法》通过后的软性除外阶段
2018年3月，结合各地试点的经验，出台了《监察法》。对于监察机关有关职务犯罪立案管辖权问题，该法有两处有所涉及。一是第3条规定明确各级监察委员会的职权性质、监察对象及职权范围问题。二是第11条第2项明文规定监察机关对于职务违法犯罪享有立案调查权。根据这两条规定，监察机关对公职人员的职务犯罪行为，还是具有全面的立案管辖权。尤其是第3条规定，监察机关的监察职能是针对所有行使公权力的公职人员，即针对所有行使公权力的公职人员所实施的职务犯罪行为，均属监察机关立案管辖的范围。但是，国家监察委员会在2018年4月16日颁布的《国家监察委员会管辖规定(试行)》对此作了一些软性的除外规定。该规定第21条明文规定，检察机关有权管辖在诉讼监督活动中所发现的司法工作人员利用职权实施的侵犯公民权利、损害司法公正的犯罪；对于公职人员以外的其他人员实施的与职务相关的犯罪行为，由公安机关管辖。之所以说这是一种软性的除外规定，在于检察机关可以立案管辖的案件必须是那些被认为是检察机关管辖更适宜的案件，而何种情况下是“更适宜”，实际取决于监察机关的判断，监察机关可将案件交由检察机关管辖，也可不交由检察机关管辖，主动权在于监察机关。
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(三)2018年《刑事诉讼法》的刚性除外阶段
对于第二类犯罪，刑事诉讼法针对立案主体，作了不同的限制条件。对于可通过规定批准程序交由检察机关立案管辖的案件，应当符合以下条件：一是此类案件本属于公安机关立案管辖的案件。如果本属于监察机关管辖的案件，检察机关无权通过批准程序立案管辖。这一类案件一般属于非职务犯罪案件，即不是在履行职务过程中实施的犯罪。二是犯罪主体必须具有国家机关工作人员身份。如果仅仅是国家工作人员，而非国家机关工作人员，也只能由监察机关立案管辖。三是该犯罪案件必须是国家机关工作人员利用职权实施的。这类案件虽然不属于职务行使过程中的犯罪行为，但必须是国家机关工作人员利用职权实施的犯罪行为。如破坏选举罪。四是必须是重大犯罪案件。这主要是量刑在10年有期徒刑以上刑罚的案件，或者在全省、全国具有重大社会影响的案件。对于交由公安机关立案管辖而不属于监察机关立案管辖的案件，从逻辑上看，只要不属于职务履行过程中利用职权实施的犯罪案件，国家工作人员利用职权实施的其他犯罪案件就可由公安机关立案管辖。[1]如国家工作人员利用职权实施的非法经营犯罪行为。
二、2018年《刑事诉讼法》立案管辖权规定的解读
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《刑事诉讼法》第19条第2款明文规定了两类公职人员利用职权实施的犯罪可不由监察机关管辖而交由检察机关或公安机关管辖：第一类是司法工作人员利用职权实施的非法拘禁、刑讯逼供、非法搜查等侵犯公民权利、损害司法公正的犯罪；第二类是国家机关工作人员利用职权实施的犯罪，其中，国家机关工作人员利用职权实施的重大犯罪可经过一定程序批准后由检察机关管辖，其他则归公安机关管辖。
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《刑事诉讼法》第19条第2款实际对部分司法工作人员利用职权实施的犯罪案件创设了一种监察机关与检察机关的共同管辖权。因而如何决定谁最后行使管辖权，也就成为一个不可回避的问题。
根据新《刑事诉讼法》第19条第2款明文规定可推知，有两类公职人员的职务犯罪不由监察机关立案管辖：其一是检察机关在诉讼监督中发现的司法工作人员利用职权实施的非法拘禁、刑讯逼供、非法搜查等侵犯公民权利、损害司法公正的犯罪；其二是公安机关管辖的国家机关工作人员利用职权实施的重大犯罪案件。对于第一类案件，与《国家监察委员会管辖规定(试行)》的规定不同的是，一是取消了“更为适宜”的要求；二是是否立案管辖的主动权在于检察机关，而非监察机关。对于第二类案件，法律未作选择性规定，不存在是否有主动权的问题。因而对于监察机关来说，这两种除外规定均具有刚性特点。
三、共同管辖案件的立案管辖决定程序
对于第一类犯罪，根据《刑事诉讼法》第19条第2款，应当符合以下条件才可由检察机关管辖而不由监察机关管辖：一是犯罪主体必须是司法工作人员。《刑法》第94条规定司法工作人员是指具有侦查、检察、审判、监管职责的工作人员。问题是，监察机关调查职务犯罪人员是否属于这里的司法工作人员涵射范畴。虽然监察机关对于职务犯罪案件进行立案调查，但其表述为“调查”而非“侦查”，也就意味着监察机关的职务犯罪调查人员不具有侦查的职责，不受《刑法》第94条之约束。二是案件线索来源于检察机关的诉讼法律监督活动。这也就是说，案件线索若不是由检察机关在诉讼程序实行法律监督中发现的，检察机关不能自行立案侦查。根据《刑事诉讼法》规定，检察机关在立案、侦查、起诉、审判、执行各个刑事诉讼程序中行使法律监督权。另外，《行政诉讼法》、《民事诉讼法》也赋予了检察机关的诉讼监督权。检察机关只有在对这些诉讼活动进行法律监督的过程中发现的司法工作人员的犯罪行为，才可行使立案管辖权。三是这些犯罪行为必须是司法工作人员利用职权所为的犯罪行为，若非利用职权实施的，检察机关也不能行使管辖权。四是这些犯罪行为必须是非法拘禁、刑讯逼供、非法搜查等侵犯公民权利、损害司法公正的犯罪。最高人民检察院《关于人民检察院立案侦查司法工作人员相关职务犯罪案件若干问题的规定》(下文简称《职务犯罪若干问题》)这一文件对《刑事诉讼法》中检察机关的立案侦查范围进行了细化，具体列明为非法拘禁罪、非法搜查罪、刑讯逼供罪、暴力取证罪等14个罪名。
根据《国家监察委员会管辖规定》(试行)第21条规定，检察机关有权对被认为更适宜由检察机关管辖的司法工作人员利用职权实施的职务违法犯罪案件享有管辖权。据此，是否属于“由人民检察院管辖更为适宜”的情形，似乎应当由监察机关来判断。但从最高人民检察院《关于人民检察院立案侦查司法工作人员相关职务犯罪案件若干问题的规定》第1条及第2条的条文规定来看，似乎可由检察机关自己作出能否立案管辖决定的结论。而且该规定仅仅对本应由监察机关管辖案件与互涉案件规定了与监察机关的沟通要求，对于共同管辖案件并没有规定相应的沟通要求。尤其是，如果对共同管辖案件发生争议时，应当如何处理，监察机关与检察机关的相关规定均未给出明确答案。有观点认为，对此应当建立内部沟通制度，当某机关对该类案件立案时，应当按照管辖权通知对方，避免重复立案。[2]还有人则认为，对此问题应当通过地方同一层级的监察机关、监察机关进行会签工作文件，商定具体管辖办法来解决。[3]
《监察法》第34条第1款规定，人民法院、人民检察院、公安机关、审计机关等国家机关与监察机关之间有关职务违法犯罪衔接处理的案件范围。《刑事诉讼法》第19条第1款规定的共同管辖案件实际也属于《监察法》第34条第1款规定的案件，因而按此规定，检察机关应当先犯罪线索移送监察机关，然后由后者根据具体情形决定是交由检察机关立案管辖，还是自己立案管辖。也许有人认为，《刑事诉讼法》与《监察法》属于同一位阶的法律，应当按后法优于前法的原则，根据《刑事诉讼法》的规定，由检察机关决定是否自己立案。
本文认为，从法律上看，对于共同管辖的案件，应当由监察机关决定是交由检察机关立案，还是由自己立案。首先，后法优于前法的原则只适用于两个法律的规定存在冲突的情形，而《监察法》第34条第1款与《刑事诉讼法》第19条第1款并不存在明显冲突，前者规定此类案件的犯罪线索应当移送监察机关调查处置，并不等于说就应当由监察机关立案管辖，监察机关也可审查后交由检察机关立案管辖，因而与《刑事诉讼法》第19条第1款规定“可由”检察机关立案管辖并不冲突。其次，司法工作人员本身包含了检察人员，检察人员的职务犯罪案件应当交由监察机关还是检察机关立案管辖，由监察机关决定更为适宜。但从情理上看，应当由国家监察委员会与最高人民检察院协商后共同发文决定此类案件应当如何决定立案管辖权更为适宜。这一方面是因为立案管辖权关系重大，不宜交由各地的监察机关与检察机关协商决定，否则容易造成法律适用不统一现象；另一方面在于此类案件的立案管辖权关系各方的职责行使，不宜由一方单方决定。具体来说，对于此类案件，可规定：一是对于非检察人员的司法工作人员实施的职务犯罪案件，可由检察机关先行立案，然后再告知同级监察机关，后者认为不适宜的，可与检察机关协商决定；协商不成的，再上报各自上级机关协商决定。二是对于检察工作人员实施的职务犯罪案件，检察机关不能自行立案，而应当移送监察机关，由其决定行使立案管辖权的机关。
对维吾尔族306个第一前磨牙的解剖形态测量结果见表1。156个上颌和150个下颌第一前磨牙各测量项目的均值(mm)分别为：牙齿全长21.51±1.22、22.08±1.36，冠长8.74±1.06、9.08±0.25，根长13.02±1.22、14.03±0.23，冠近远中径7.68±0.33、7.58±0.43，冠唇(颊)舌径9.72±0.70、8.52±0.45，颈近远中径5.02±0.32、5.16±0.33，颈唇(颊)舌径8.49±0.46、7.42±0.75。
[参考文献]
[1]谢小剑.监察委员会刑事调查管辖制度初探[J].湖湘论坛，2019(5)：56.
[2]谢小剑.监察委员会刑事调查管辖制度初探[J].湖湘论坛，2019(5)：57.
[3]刘文明，等.监察体制改革后检察机关侦查权的管辖冲突和分配[J].上海法学研究，2019，7：285.
中图分类号： D925.2
文献标识码： A
文章编号： 2095-4379- (2019 )35-0029-03
作者简介： 戴智群(1998- )，女，汉族，浙江瑞安人，浙江工业大学之江学院，本科在读，专业方向：刑事诉讼法学。
* 2018年度浙江省大学生科技创新活动计划(新苗人才计划)大学生科技创新项目(立项编号：2018R403039)阶段性研究成果。
标签：监察机关论文; 职务犯罪论文; 立案管辖权论文; 浙江工业大学之江学院论文;