“十二五”时期农民工市民化进程中的土地问题研究，本文主要内容关键词为：农民工论文,二五论文,进程论文,时期论文,市民论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
农民工市民化过程中所面临的土地问题，其关键并不在土地问题本身，而是在于农民工是否实现了城镇身份、待遇的真正转变，只有在这个意义上才可能探讨农民工市民化过程中带来的土地问题，即如何在二元土地制度背景下，实现伴随人口城镇化应该带来的土地资源的优化配置，达到既能够保障农民工基本权益，为进入城镇创造条件，又能够为城镇化提供充足的土地资源保障。
一、农民工市民化过程中土地问题提出的背景
(一)城镇化过程中土地资源利用效率并没有显著提高。
农民工在推进我国城镇化过程中发挥了巨大作用，但由于长期以来我国实施的是城乡分割的二元制度，农民工虽然在城镇居住，但受户籍制度制约，农民的身份不能得到彻底改变，无法享有与当地城镇居民应有的工资、教育、医疗、就业、住房及各类社会保障待遇，造成的结果是随着城镇化进程的推进，应该带来的土地资源利用效率提高的结果并没有实现，土地利用粗放、土地资源制约与日俱增、农业规模经济实现步伐缓慢等问题没有得到明显改善。由于城乡二元结构的存在，农民工群体中除了一些已经具备在城镇长期定居的群体外，很多农民工仍具有较强的流动性、工作不稳定性和地区差异性，因此，其所拥有的承包地和宅基地在相当长的一段时期内还很难迅速地退出。对于基本可以定居在城镇的农民工(可以实现市民化的)在农村的土地虽然已经不是其必要的生产和生活资料，但由于无法实现身份和待遇的统一，反映在土地方面，就存在着多头占地的状况，在农村占承包地和宅基地，在城镇住在工棚或者城乡结合部租住房屋，或者在县城买房，这种状况显然不利于土地资源的优化配置。同时，也存在一种相反的情况，一些已经在城镇定居的农民工，由于看到了土地增值的潜力，所以宁肯土地抛荒，也不愿意交出土地(由于国家取消了农业税，对于外出务工农民而言，承包地是一笔没有负担的“财富”)，保留了农村承包地就等于保留了政府支农惠农的各种补助，以及由于城镇化可能带来的预期收益。在过去几十年我国城镇化快速推进的过程中，土地城镇化的速度远高于人口城镇化的速度，这一方面说明与工业化、城镇化发展相适应的土地资源利用还有较大的发展潜力，另一方面更要关注农民工市民化过程中带来的土地问题，以使土地资源利用效率得到更大程度上的提高。
(二)二元土地制度制约了农民工土地权益的实现。
在土地私有化的国家，农民进城时可以将自己所有的土地卖掉，作为进入城市的资本，就成为了城镇的居民，不存在特别的土地权益问题。由于我国实行的是二元土地制度，农村的土地实行的是“集体所有制”，农民工土地权益的实现受现行制度制约，还面临诸多问题。一是农民工个体并没有对承包土地的处置权。按法律规定，农民个体只有承包地的经营权，其所有权归集体所有，农民个体按照“依法自愿有偿原则”流转土地时，农民并没有法律意义上的“所有权”所包含的“财产处置权”；与城市土地归国家所有不同，农村土地的集体所有并不是一个法律概念，而是分属多种不同的村级集体组织，如村民小组、村委会等。党的十七届三中全会《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)中指出，“完善土地承包经营权权能，依法保障农民对承包土地的占有、使用、收益等权利”，这种权利只是对资源使用权的一种处理权，并没有等同于法律意义上的财产所有权的“处置权”，对农村土地所有权的“处置权”，只有农村集体组织才拥有。农民工个体在流转承包地的过程中，如何处理使用权与所有权的关系，能否切实地流转自己的土地，并能够自主地选择与“谁”交换，得到应有的收益？在法律层面还有诸多尚未解决的问题。二是宅基地流转受到限制。《宪法》和《土地管理法》规定“土地的使用权可以依法转让”，《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》(国发[2004]28号)也明确“在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转”，但实际上，国家对包括农村宅基地在内的农村集体建设地用地流转没有放开。三是城乡二元市场问题。在统筹城乡发展中，虽然《决定》明确规定：“必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益”，但有形和公开规范的土地市场还远没有建立起来。我国土地二元制度的现状对进城务工农民获得土地权益带来了许多制度上的障碍，短期内对农民工市民化还会产生较大的影响。
(三)吸纳农民工较多的地区城镇建设用地供给压力较大。
沿海发达由于地势平坦、耕作条件好，过去一直是我国粮食等主要经济作物的主产区，也是人口聚集的主要地区，随着我国城镇化步伐的加快，沿海地区成为我国高速工业化、城镇化的地区，建设用地需求不断增长，与耕地保护的矛盾也日益突出，而沿海地区也正是农民工聚集的主要地区，农民工为沿海地区的发展发挥了巨大的作用，相应地也带来了更多的土地需求。《土地管理法》规定，“国家保护耕地，严格控制耕地转为非耕地。”沿海等发达地区目前面临的土地问题一方面是由于国家实施建设用地指标管理所造成的城镇建设用地指标短缺的问题，另一方面是城镇本身可用的建设用地已经十分缺乏，其实质都属于城镇拓展与保护耕地的矛盾。一般城镇郊区多为耕地分布的主要区域，而城镇拓展必然先向郊区拓展，势必存在对城镇周边土地的合理占用问题。从未来我国城镇化趋势看，沿海地区和中西部的若干重点开发区域仍将是吸纳农民工的主要地区，但这些地区都不同程度地面临建设用地指标管理的限制，在满足城镇建设用地需求，包括吸纳农民工所新产生的用地需求方面，仍面临着较大的压力，而当前的土地政策中对于如何解决由于吸纳较多农民工所带来的土地问题，尚没有具体的政策措施。
(四)统一性的土地政策难以应对农民工市民化所面临的问题。
土地政策与我国其他各类政策一样，仍缺乏差异化。由于土地政策已成为宏观调控的重要手段，因此，其差异化的程度已经成为影响各地区经济社会发展的重要因素，当经济发展过热之时，通过严控土地制约了发达地区的过度投资，但同时也使欠发达地区刚刚起步的经济发展受到抑制，使好不容易招来的项目建设面临停滞。由于我国国土广袤，各地经济发展差异巨大，如何从宏观层面出台适合不同地区的土地政策，推动农民工土地问题的解决，在目前尚有许多困难。农民工面临的土地问题是各种各样的，一是不同收入水平的农民工群体面临的土地问题差异巨大，收入水平高，进人城镇的意愿强烈，自身更愿意促使土地流转，获得进城保障；二是流动区域的差异，农民工跨省、跨市、市内、县内流动面临的土地问题都不同；三是落后地区与发达地区面临的土地问题也不同，发达地区土地流转规模与区域经济发展有着强烈的正相关性；四是自然条件不同所带来的土地问题也不同，平原区土地规模经营的条件好，有必要加紧土地流转，实现规模经营，而山区土地规模经营的条件差，流转的意愿不强；五是居住在不同区位的农民工，其土地问题解决的方式也很不相同，在城镇郊区，土地增值潜力大，伴随城镇化实现土地增值和身份置换相对容易，而位于远郊和农村的农民工的土地，土地价值的实现相对困难。面对种种差异，如何解决农民工的土地问题，并不是只有一种答案，问题是如何建立起差异化的土地政策体系，来满足农民工市民化的需要。
二、农民工市民化进程中若干土地问题的讨论
(一)土地换社保、换住房。
目前，我国许多地区针对进城务工农民都开展了“土地换社保、土地换住房”的实践，主要针对有条件进入城镇的农民工，在自愿的条件下用自己的承包地、宅基地换取城镇的社会保障和住房。如嘉兴实施的是“两分两换”政策，“两分”是指宅基地与承包地分开，搬迁与土地流转分开；“两换”是以土地承包经营权换股、换租、增保障，以宅基地换钱、换房、换地方，以此推进农业规模集约经营和农民的集中居住，加快新市镇、新农村建设。天津华明镇实施“以宅基地换房”模式，是指原农村居民以其宅基地换取新建小城镇中的一套住宅，原有宅基地统一组织复垦。
对于当前实践中出现的“土地换社保、土地换住房”模式，许多学者提出了不同的看法。王东京认为(2009)：社保主要应由政府提供，若让农民用土地换社保不仅有悖于公平原则，而且后患无穷。因为社保不是商险，在某种程度上，社保其实具有公共服务的性质，所以世界上无论哪个国家，社保都是社会统筹与个人缴费相结合，而且大头资金皆由政府出。如此，若让农民用土地换社保，这明显与社保的公共服务性质相抵触。韩俊(2009)认为农民转为市民会成为一个职业、居住方式、生活方式自然转变的过程，这种农民向市民的自然转变，不应该再有任何附加条件，更不应该与改变农村土地产权关系联系起来。简单地要求农民以放弃对集体土地权利的分享为代价获得市民身份和社会保障，是不公平的，这样有可能剥夺农民可持续发展的条件。一些地区明确提出，让“农民带着土地变市民”，这种做法应该给予肯定。
之所以将农民工进城后的社会保障及住房等以土地来换取，其根本原因是将农民工视为了与城镇居民不同的一个群体，因为城乡二元结构的现实，即使农民工已经在城镇稳定就业居住下来，也并不能享有与城镇居民同等的待遇，包括社会保障和住房等政策。除此之外，作为土地换社保、土地换住房的主体——地方政府，更多考虑的是如何把农民的土地置换出来，用于弥补农民工的社保、居住成本。另外，可以置换出一些土地用于城镇建设用地的需要和土地规模经营，并获取一定的土地收益。
目前，农民工还不能彻底地与城镇居民享有同等的待遇，因此，以土地换社保、换住房则成为一种阶段性的事实方法。在现行财政体制下，对于城镇政府而言，大部分的城镇公共财政都不愿或无力拿出更多的财力用于补充农民工的社会保障和住房，那么只能考虑从农民工所拥有的土地上获取一部分的利益来弥补农民工自身社会保障及住房的需要，即使这样，许多城镇也得额外从地方财政中拿出更多的资金用于弥补农民工住房建设的需要。目前，由于城乡、区域间基本社会保障还有很多差异，针对居住在不同地区的人而言，还无法享有全国统一的基本公共服务水平，这对地方政府在解决农民工问题上带来困难。以社会保障为例，如果全国居民基本能够实现全国统一的基本社会保障水平，那么对农民工实施以土地换社保就不会显得那么迫切。正是因为目前没有一个国家层面统一的基本社会保障制度，那么地方政府以土地换社保来解决农民工的基本社会保障问题就是不得已而为之的一种办法。
不管是什么形式的换法，其前提是很清楚的，那就是必须是农民自愿的，而非政府强迫的。采取土地换社保、换住房针对的农民工对象要界定清楚，应该是那些已经完全成为城镇居民的农民工，这些农民工已经决定在城镇长久居住，在不受外界影响下自觉自愿地放弃自己的承包地和宅基地，政府制定的换取办法，必须充分体现民主，征得广大农民工的同意，保障农民工土地的基本权益。过渡阶段要使地方政府的积极性与农民工的意愿充分结合起来，努力实现多方共赢，最大程度上实现土地资源的最优配置，让农民工享有工业化、城镇化带来的收益，参与工业化、城镇化的利益分配。
(二)农民工承包地的流转。
农民工对农村承包土地的流转有“四不”心理。一是不愿，随着国家全面取消农业税后，农民工获得土地承包经营权，不但不再缴纳农业税，还可以获得一定数量的农业补贴，农民工“不愿”交出其承包地。二是不敢，由于当前城镇尚未为农民工建立起住房、就业、医疗、子女教育和社保等各方面保障机制，农村承包土地仍是农民工的“根”和生活保障的最后一道防线，失去土地承包经营权，就失去了这份保障，农民工“不敢”交出农村承包地。三是不确定，由于城镇的工作和收入还存在不稳定性，生活不下去，还有可能回到农村，所以流转不流转承包地，还不能很快确定。对于已经能够在城镇稳定居住和工作并已取得城镇户口及其相关福利的农民工，应在政策上鼓励农民工将承包地流转出来。四是不必要，对于已经成为市民的农民工的土地因为没有相应的退出机制，土地流转不流转并不重要，因为没有任何损失。
在《国务院关于解决农民工问题的若干意见》规定中指出，“农民外出务工期间，所承包土地无力耕种的，可委托代耕或通过转包、出租、转让等形式流转土地经营权，但不能撂荒。农民工土地承包经营权流转，要坚持依法、自愿、有偿的原则，任何组织和个人不得强制或限制，也不得截留、扣缴或以其他方式侵占土地流转收益。”党的十七届三中全会通过的《决定》指出：“完善土地承包经营权权能，依法保障农民对承包土地的占有、使用、收益等权利。加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。”虽然法律规定了承包地可以转包、出租、互换、转让、股份制，但实践中农民个体的土地流转，大多采用不涉及土地承包经营权的转包和租赁方式，而转让、互换和入股三种涉及土地承包经营权的方式比较少。主要还是因为社会保障体系尚不健全，承包地仍是农民工未来养老的“退路”或保障。
目前，各地实践中承包地的流转有多种形式，但也都存在着一些问题，需要在法律和实践层面进行完善。在农村土地是“集体所有”的制度规定下，农民工承包地的流转虽然只涉及土地经营权的变更，但农民工如何在变更中保障自己的权益，以及农民工如何面对承包地的经营权转移与集体土地所有权转移中潜在的冲突(土地所有权决定土地承包经营权)？若农民工要流转自己的承包地，他们能交换到什么，他们是否能够自主地选择与“谁”交换。在城乡统一的土地市场还未建立起来的时候，如何流转？同时，已经流转的土地是否要重新纳入以后建立起来的公开规范的土地市场？这些问题都需要进一步研究解决。
(三)农民工宅基地的流转。
现有法律法规对宅基地的流转还有限制。第一，《土地管理法》第43条规定，除兴办乡镇企业、村民建设住宅、乡镇村公共设施和公益事业建设外，“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。”换言之，除上述特定条件外，任何单位和个人不能直接申请使用包括农民宅基地在内的农村集体建设土地。《土地管理法》第62条规定“农村村民一户只能拥有一处宅基地”，第63条规定“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外”，这些法律条款，将农村宅基地的继承、转让、抵押等后路近乎封死。第二，《物权法》第184条、《担保法》第37条规定，宅基地的土地使用权不得抵押。第三，2004年12月24日国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》再次明确“禁止城镇居民在农村购置宅基地”。第四，国土资源部《关于加强农村宅基地管理的意见》要求“严禁城镇居民在农村购置宅基地，严禁为城镇居民在农村购买的住宅发放土地使用证”。
关于宅基地流转问题一直是法律上争论的焦点，党的三中全会《决定》指出：“完善农村宅基地制度，严格宅基地管理，依法保障农户宅基地用益物权。”《宪法》第13条规定：“公民的合法的私有财产不受侵犯”，“国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权”；《物权法》第64条规定：“私人对其合法的收入、房屋、生活用品、生产工具、原材料等不动产和动产享有所有权。”这些法律与上述禁止宅基地流转的法律规定存在矛盾。
根据以上规定，由于农民所享有的宅基地产权是不完整的，农民没有转让、抵押宅基地使用权的权利，这种不完整的宅基地产权必然降低了农民的投资激励，导致资源配置的低效率。表现在一是“空心村”现象严重。“据调查，经济发达乡镇的农村闲置可利用住房的闲置率为6％，经济中等发达乡镇的农村闲置可利用住房的闲置率为4％，一般乡镇的农村闲置可利用住房的闲置率为1.5％，而随着我国工业化、城镇化进程的加快，这一比例还会较快增长。这种现象造成了土地资源的极大浪费。不允许农村宅基地使用权流转，就不能实现土地资源的合理配置。”①二是村庄规划无法有效实施，集体公共设施和公益事业建设得不到应有的支持。
从我国目前有关宅基地使用权的政策、法规规定可以看出，限制宅基地流转最主要是基于保护人权、维护农民利益、确保社会稳定的考虑，如果允许宅基地自由流转，就会出现诸如加剧土地资源稀缺程度、损害农民利益、破坏社会稳定等负面影响。但是放开宅基地市场，并不意味着就、会出现一窝蜂地宅基地流转，农民工是否转让宅基地，他同样会基于理性人的角度出发来进行成本核算。将我国农村缺乏基本的社会保障作为限制农村宅基地转让理由的观点有待进一步商榷，这反而是农民不会盲目转让宅基地的一个重要原因。宅基地在目前农村社会保障制度欠缺的情况下是农民基本生产生活的保障，是农民生存在最后一道防线。如果把农村宅基地喻为农民的“救命稻草”，那么，允许宅基地使用权流转并不妨碍其发挥“最后一张王牌”的作用，因为基于目前农村的现实情况，农民只有在转让宅基地所得收益足以保障未来养老的情况下才肯转让。还有人担心如果允许宅基地使用权自由流转，农民将是交易中的弱势群体，要受到交易对方的盘剥，农民无法从交易中得到好处。相反，那些作为(潜在)受让方的利益集团，包括开发商、城市居民将从中得到好处。应该承认，这种担心是必要的，但不能作为限制宅基地流转的原因，因为，现实中的任何市场都不同程度的存在信息不对称问题，完全竞争市场仅仅是经济学中的一个理论模型。从城市房地产市场建立到现在的逐步完善，我们没有丝毫因信息不对称问题而回避或者关闭城市房地产市场的倾向。农村宅基地市场和城市房地产市场应该是并列、平等的两个市场。城镇居民和农村村民作为平等的市场主体，在市场经济中都会以追求自身利益最大化为目标，农民自有农民的智慧(范军，2008)。
(四)农民工的土地退出机制。
对于农民工而言，如果进入了城镇，退出土地似乎应是自然而然的事情，但由于社会保障体系不完善，土地二元制度的存在，使得城镇化本来应该带来的土地集约利用效应并没有得到实现。对于进城的农民工，其土地是否应该退出，也存在不同的认识。王东京认为：第一，规模经营必推动土地流转，但土地流转未必需要卖断产权，两回事，不可混为一谈；第二，即使有农民要卖断产权，政府也得从严掌握。除非户口已迁进城镇，有住房，有稳定收入，否则只要还保留农民身份，在城里居无定所且无相对稳定的职业，耕地产权就绝不可轻变。
农民工的土地退出机制包含了以下两个方面的问题：一是哪些农民工的土地需要退出；二是对于应该退出，但不愿意退出土地的农民工该如何办。(另外还有土地如何退出的问题，在前两个问题中已经涉及。)关于第一个问题，很显然，在当前社会保障制度尚不完善的前提下，不加区别地要求农民工退出土地是不正确的，目前只有部分农民工户口已经进入城镇，有住房，有稳定收入，在城镇居住达到若干年限的农民才有可能和必要退出土地，因为这些农民工已经不会再回到农村，农村土地对其的生活已经不会再产生重要的意义，这些农民工的土地是真正因为工业化和城镇化而产生的土地资源要素的重新配置，是有必要加紧流转和合理利用的。而对于大部分的农民工而言，其流动性还很强，承包地和宅基地的退出不可能一蹴而就，要与其在城镇的定居和全国社会保障体系以及土地制度的改革相适应。按照《中华人民共和国农村土地承包法》规定，农民全家迁入小城镇落户后，可以保留土地承包经营权，迁入社区并转为非农业户口的，必须将所承包土地交回集体经济组织。如果进入社区转为非农业户口，但相应的社会保障并没有落实，工作不稳定，农民不会轻易交出承包地，或者说农民也不会轻易选择落户而退出承包地。
第二个问题对于应该退出农村土地，却不愿意退出的农民工，该如何办？现行农村宅基地制度是制约农民退出集体经济组织的重要因素。一宅两制、房地分离、无偿取得长期使用、不准流通、漠视产权是现行宅基地制度的重要特征，这种制度助长了农民“不要白不要”心理，多占、侵占宅基地的问题难以制止，闲置宅基地也难以收回，造成资源浪费。另外，以宅基地“集体所有”为由限制农房在本集体成员以外流转，使农户多年积累的房屋财产不能顺利变现，即便进城定居也难以舍弃在农村的房产利益，与现实发展不相适应。在沿海发达地区许多农民已经成为真正的产业工人，早已不从事农业生产，其所拥有的农村土地对其来说已经不是生存发展的需要，而只是其资产的一部分，即使闲置，也不愿意退出，有些是看到了土地增值的潜力，暂时不愿意放弃土地，对于这种类型的土地需要建立相应的退出机制，如规定在城镇定居一定年限，并取得城镇居民待遇的就要坚持退出，以促使土地资源伴随工业化和城镇化的过程得到合理地利用，同时也要防止因为土地退出机制不健全带来过高的城镇化成本。
(五)城乡建设用地增减挂钩。
节约集约用地，是突破“土地瓶颈”、破解“双保”难题的根本出路，是构建资源节约型、环境友好型和谐社会的重要任务，也是按照党中央、国务院要求严格土地管理的重要环节。2004年10月，国务院颁布《关于深化改革严格土地管理的决定》(国发[2004]28号)，该决定指出：“鼓励农村建设用地整理，城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩。”2008年1月，国务院颁布《关于促进节约集约用地的通知》(国发[2008]3号)，要求“在坚持尊重农民意愿、保障农民权益的原则下，依法盘活利用农村集体建设用地。按规划稳妥开展农村集体建设用地整理，改善农民生产生活条件，稳步推进农村集体建设用地节约集约利用。”正是在这样的背景下，2005年10月，国土资源部颁布了《关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见》(国土资发[2005]207号)，明确了城乡建设用地增减挂钩试点工作的基本要求、项目管理、相关配套政策等。2006年4月，国土资源部下发了《关于天津等五省(市)城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩第一批试点的批复》(国土资函[2006]269号)，明确在天津、江苏、山东、湖北、四川五省(市)开展城乡建设用地增减挂钩试点工作。四川省首批挂钩试点项目为17个，挂钩周转指标797.2公顷。为进一步规范试点工作，2007年7月，国土资源部下发《关于进一步规范城乡建设用地增减相挂钩试点工作的通知》(国土资发[2007]169号)，强调要统一思想，明确要求，严格管理，稳步推进城乡建设用地增减相挂钩试点工作。2008年6月，国土资源部颁布《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》(国土资发[2008]138号)，以进一步加强和规范挂钩试点工作，使其更好地为实现节约集约用地、统筹城乡发展和优化城乡用地布局结构的目标服务。
当前的试点主要在县域范围内，少部分试点地区如重庆、成都等则在全市(省)范围内进行。有专家提出能否在更大范围内实现交易。北京大学国家发展研究院综合课题组(2010)提出如果西部农村的土地通过流转，在上海置换成建设用地，其价格增值是难以估量的。郑凤田(2010)提出，吸纳一个跨省新生代农民工给1份建设用地指标。比如，某省如果解决了100万新生代农民工的落户问题，就可以给10万亩的建设用地指标；解决1000万新生代农民工，给100万的用地指标。因为要安置新生代农民工，需要土地来建设小城镇。这种占补平衡，从整体国家来看是合算的，总体来看应该是节约了土地。杨伟民(2007)提出：除了城市建设用地增加面积与农村建设用地面积减少“挂钩”外，还要另外两个挂钩：一是实施城乡之间的人地“挂钩”，城乡建设用地增加的规模与农村转为城镇人口的规模“挂钩”，保证进城人员有房住，农民工子女有学校读书；二是实施地区之间的人地“挂钩”。一个地区建设用地的增加要与吸纳外来人口的规模“挂钩”，突破行政单元的限制。吸纳外来人员多的地区，就多给用地指标，实现地区间的近占远补。
关于建设用地指标的异地占补平衡问题，虽然在法律上允许，但在实践中，在严格保护耕地，强化省级责任的前提下已经被停止。在当前，任何地区可能都存在着建设用地指标不够的问题，只是短缺程度有差异。但目前的用地需求，更多的是从增量考虑，对土地集约利用的潜力挖掘不够，也还存在着经济发展方式粗放的问题，产业用地效率不高，地方经济对土地财政的依赖较大等问题。从经济发展与人口的关系看，人口聚集多的地区确实应该有更多的建设用地总量，关键是这种建设用地指标的增加必须与农民工的市民化相一致，不能借农民工之口，行地方自己发展之事，同时发达地区必须大幅度提高土地集约利用潜力和土地效率，在其基础上可以考虑实施跨地区建设用地增加与吸纳农民工数量的结合，但必须要有更具体细致的实施办法。
三、解决农民工市民化进程中土地问题的总体思路
(一)基本原则。
1.坚持改革，稳步推进。土地问题涉及农民工的基本权益、涉及社会稳定，当前的土地制度与经济社会发展已经出现一些不相适应的问题，但由于涉及面广，其他相关配套措施尚不健全，因此土地制度的改革既不能缩手缩脚，止步不前，也不能不顾自身条件，盲目推进。
2.因地制宜，因人制宜。因各地发展情况阶段不同，农民工群体面临的土地问题差异性很大，必须结合各地的实际情况，探索各具特色的，符合不同地方特点，并与农民工的基本利益需求相一致的解决方案，坚决防止对农民权益的剥夺。
3.农民工意愿和城镇化成本兼顾。既要尊重农民工的土地权益，但也防止高土地价值地区农民工的过度诉求，防止城镇化成本的大幅度提高，影响工业化和城镇化的进程，影响更多农民工进城的权利。
4.以市场为导向，规范政府作用。要加大土地要素市场的建设步伐，以市场信号来引导农民工行为，政府要在合理的规范约束下，发挥基本公共服务职能，消除土地要素流动的障碍，推动农民工的市民化步伐。
5.淡化所有权，强化使用权。应以保障农民工的土地权益为核心，摒弃“所有权情结”的纠缠，全力解决使用权的权益、使用主体、取得方式、流转途径等问题，稳步推进农村土地制度的改革。
(二)总体思路。
1.城镇建设用地增加与吸纳农民工数量相结合。由于我国正处于工业化和城镇化的快速发展阶段，人口向城镇聚集的现象必然涌现，据有关研究我国2020年城镇化水平将达到56％～58％，城镇人口将达8.18亿～8.47亿人，到2020年我国将有约7000万～1亿的农村人口进入城镇，这些人口进入城镇必然要有相应的建设用地与之配套，这些建设用地主要用于满足城镇人口增长带来的相应的居住、交通和工业用地的需要，其中大部分是农民工人口的需求。实施城镇建设用地增加与吸纳农民工数量相结合有助于正确处理城镇化过程中经济发展与人口、资源、环境的协调关系。
一是要继续实施现有城镇建设用地增加与农村建设用地减少挂钩制度。实施城镇建设用地增加与农村建设用地减少挂钩制度要以落实科学发展观、构建和谐社会为统领，坚持以改善农村生产和生活条件为目标，以优化用地结构和节约集约用地为重点，以保护资源、保障权益为出发点和落脚点。要突出规划引导，严格控制挂钩试点的范围和规模。推进城乡增减挂钩工作，要与各地经济社会和城镇化发展水平相适应，充分考虑农村社会保障能力，充分尊重当地文化习惯和农民意愿。严格规范试点项目区的整体审批。加强挂钩周转指标的全程跟踪管理，确保指标按时足额归还。尊重农民意愿，切实保障农民合法权益。项目区实施过程中，涉及农用地和建设用地调整、互换，以及集体土地征收，涉及农民补偿安置的，要实行公示。要循序渐进地推进挂钩试点工作，不得违背当地农民意愿，搞大拆大建，不符合农民意愿的，不得搞行政命令强行拆迁。要坚决防止盲目推进试点，搞政绩工程、形象工程，给当地农民带来不必要的经济负担。
二是实施市域范围内城镇建设用地增加与吸纳农民工数量相结合的政策。在统筹城乡土地利用中，鼓励城镇建设用地增加与吸纳农民工数量相结合，将建设用地指标与农民转为城镇人口的规模“挂钩”。继续探索和总结重庆、成都统筹城乡综合改革试验区中试行的各种统筹城乡土地利用的措施与办法，将城乡建设用地增减挂钩政策扩大到市域范围内，坚持以吸纳农民进城，加快城镇化步伐为目标，处理好保护耕地与发展建设的关系，在国土空间上平衡好人口、资源与环境的关系。
2.支持吸纳农民工较多地区开展土地利用的创新试验。鉴于建立完善的土地差别化政策难度很大，可以以综合配套改革试验区为先行试点，结合主体功能区规划，优先在优化开发区域和重点开发区域开展土地利用方面的创新试验，满足此类地区经济社会发展对建设用地的需求，尤其是由于吸纳大量农民工产生的新的用地需求。
一是制定有利于优化开发区和重点开发区发展的土地政策，满足这两类区域由于吸纳农民工带来的建设用地需求。目前，我国建设用地指标的分配基本是按照“一刀切”的方式进行平均分配，如果能将建设用地指标用到土地资源利用效率最高的地区，将有利于在更大范围内提升土地资源利用效率，优化国土空间开发格局。要对吸纳外来人员多的优化开发区、重点开发区，在建设用地指标上给予支持，并可先占后补，近占远补，跨年度平衡。在国家计划中单列由于人口增加所带来的建设用地需求指标，在全国土地利用计划中予以平衡；加快对这些区域农村集体建设用地流转的步伐，加大建设用地整理的力度。在编制不同类型功能区土地利用总体规划中，要充分了解各类功能区人口构成中外来劳动力的变化情况，分析本区域在过去吸纳了多少外来劳动力，其年龄构成、市民化意愿，按照人均建设用地标准，预测由于外来劳动力进入对本区域引发的建设用地需求的增加数量，在编制规划中单独进行描述。
二是建立优化开发区和重点开发区区域内建设用地指标的跨区域使用机制。在优化开发区和重点开发区内部，探索异地占补平衡的可行性和相应办法，允许这些区域实施异地耕地占补平衡，鼓励建设用地指标向吸纳农民工人数较多的城镇倾斜，建立中小城镇农民工流入地与流出地建设用地指标平衡的协调配置机制，如通过建设用地指标支持，要求吸纳地有效解决农民工的市民化问题，给予农民工在户籍、社会保障、基本公共服务等方面与城镇居民同等的待遇。
三是探索建立优化开发区域、重点开发区域与限制开发区域、禁止开发区域人口和农民工流入与流出所带来的土地利益协调机制。可先行在具有较强生态互补性的区域试点，如上游生态保护区的人口和农民工流向下游的优化或重点开发区域，借鉴美国等国家“转让发展权”的做法(汪晖等，2009)，探索建立两区域间土地资源最优配置协调机制，如随着农民工从上游地区流向下游地区，并实现市民化，建设用地指标可以随之带到流入地；下游地区要支持上游地区从事生态环境保护，加强土地生态建设；完善上游地区土地资源合理开发利用的政策，制定鼓励下游地区提高土地集约利用效率与吸纳农民工相结合的政策等。
3.赋予农民土地权能，建立土地市场。农民工土地问题实际上是农村土地问题的一部分，而农村土地问题中农地产权制度的改革是所有问题的核心，目前，现有法律尚跟不上改革实践步伐的需要，因各地发展差异巨大，改革不可能一蹴而就。由于农地制度改革涉及人口众多，改革中还包含着一些风险，这是因为形成于国家工业化时代的集体土地所有制，在农民、集体和国家之间的权利界定方面，带着与生俱来的先天模糊性。在禁止土地流转的情况下，此种权利模糊虽然导致资源配置的效率低下，一般还难以为祸。一旦土地开始流转，模糊的产权很容易为互相侵犯权利提供“方便”。②在对待农民工市民化后的土地问题上，首先面对的也是这样的问题，要使农民工的土地权益不被侵害，必须赋予农民明确的土地权能，这种权能不是简单的私有或国有、或多元等产权改革就能解决问题的，现阶段还只能通过继续加大各地区的探索和实践，赋予农民真正的土地权能，进一步完善土地产权制度，为实现农民工的土地权益创造条件。
为了促进农民工市民化后土地的合理退出，必须健全其土地产权制度，确保土地权利不被侵犯。在不改变所有制的前提下，要强化承包地和宅基地的物权属性，允许其转让、继承、抵押、出售。
第一，要尊重法律赋予农民的土地权利，尊重农民的意愿，发挥农民工的主体作用，防止强制推进土地流转，引起农民工不满。允许土地承包经营权完全转让或出售，以鼓励投资于农业和土地集中到更大的所有者手中，从而提高农业规模经济，因为如果农民工转移到城镇，他们被阻止或禁止处置他们的土地承包权，那么承租人往往缺乏继续投资于土地的激励。
第二，要保证农民工土地权利在经济上得到有效实现，创造条件让广大农民工拥有更多的财产性收入。允许农民工以土地承包经营权作为财产抵押。农民的农村土地承包经营权是国家法律赋予农民的权利，属于用益物权性质，农民依法享有占有、使用、流转和收益等权利，任何组织和个人不得剥夺和非法限制。农民依法自主决定其承包土地是否流转、流转的形式和对象，任何单位和个人不得强迫或阻碍农民依法流转其承包土地。保护农民承包土地流转收益权，除支付必要的流转中介费外，农村土地承包经营权流转收益全部归农民所有，任何组织和个人不得侵占、截留和扣缴。
第三，要搞好农村土地确权、登记、颁证工作，为农民土地维护土地权利提供法律文凭。必须以法律形式明确农村土地产权主体，赋予农民工更大土地物权，完善农村土地使用权权能，完善农户宅基地产权权能。只有以完善农村土地产权管理制度为前提，才能推进农村土地规范流转，才能对手续齐备、建造合法的农村宅基地及其地上房屋颁发《集体土地使用证》、《房屋产权证》等证书，明确农民合法的宅基地可上市流转和拥有收益权。
在明确农民土地权能的基础上，就有了建立土地市场的可能。当前土地有形市场尚处在探索阶段，应在试点先行、审慎推进的原则下，逐步推进土地市场的建立和完善，要有效抑制地方政府追求土地财政和用地指标的强烈冲动，健全相关监督机制，及时研究跟踪试点中出现的问题，完善各项配套措施，保障土地市场的健康运行，防止走歪走偏。要配套创新政府土地管理体制和机制，增强政府在农村土地流转中的服务职能，如要为土地流转提供信息收集与发布职能，建立农村土地流转引导、中介服务、土地流转登记和鉴证职能、保障和维护农村土地流转权利的职能等。
探索建立土地托管运营机构，统筹设计农民工承包地土地流转和宅基地及住房配套转让的政策。土地托管运营机构可由政府授权区县级政府成立，但要独立并市场化运作，并配套建立以土地流转为基础的“农民工创业带动就业”的组织机构和政策机制。这类机构一方面可借鉴国外“土地银行”的有益经验和做法，另一方面重点把市场化运作的农村土地托管运营机构的赢利，用于“农民工创业带动就业”示范项目，以解决伴随农村土地流转的农民工转移的后续发展问题。土地托管运营机构的基本职能主要包括：一是收购农民工流出的承包地、宅基地和宅基地上的农民的房产；二是管理承包人交出的土地、发包人收回土地和承包撂荒土地；三是托管进而代租农民工欲转让又暂时找不到“买家”的土地；四是开发、经营收购或托管的土地和出让、运营收购土地等。③
4.稳步推进农民工流转承包地。允许农民工土地承包经营权换社会保障。在当前社会保障体系尚不健全、土地税收政策不完善的情况下，应该允许地方政府试行承包地换社保的政策，主要是弥补农民工基本社会保障的需要，实现与当地居民同等的社保保障待遇。以土地换社保，必须有明确的前提条件：一是所针对的农民工一定是已经有条件在城镇定居、有稳定就业和住房，农民必须是自愿参与换社保的活动；二是坚持保护耕地，实现规模经营；三是对于城镇郊区的承包地确实需要改为城镇建设用地的，必须符合耕地保护的有关政策，做到占补平衡。对于那些尚不能确定承包地是否流转的农民工，应允许带着承包地进入城镇，当其在城镇入户时，土地可暂不交回发包人，允许农民工自主转让承包地，其土地收益作为他们暂时转入城镇生活的补充。
以差异化的方式推进农民工承包地的流转。由于不同地区和同一地区内部城乡发展差距巨大，解决农民工问题的能力也差距巨大，因此推动农民工承包地的流转必然要采取差别化的方式。农民工承包地的经营权流转具体包括“转包、出租、互换、转让、股份合作等”五种方式。在这五种方式中，与农民进城务工的动态性相联系，转让和股份合作方式，对农民而言是有较大风险的。因此，探索农民工承包地的流转绝不能“一刀切”。要采取措施规范和鼓励农民工采用转包、转租和代耕形式进行土地流转，也可以根据流转双方的实际需要采取现行法律法规没有明确禁止的形式进行农村土地流转试验。鼓励采取土地承包经营权入股、农民专业合作社等方式自愿联合“农地入股”。
要切实维护务工农民土地流转中的权益，确保承包地块、面积、合同、经营权证书全部落实到户，禁止违法调整、收回农民工承包地和强迫流转承包地等。农民外出务工期间，在平等协商自愿有偿的原则下，可采取委托、代耕，或通过转包、出租、转让等形式，流转承包经营权。对在城镇稳定就业并落户的农民工，应允许出售土地的长期承包权，作为进城安居、创业的资本，把土地转让给从事农业的农民，以扩大经营规模，促进农业发展；可以折价入股，带股入城；也可以保留土地承包权，依法流转。
5.允许农民工流转宅基地。由于宅基地使用的无偿性和不可流转，造成了土地的巨大浪费。据统计，1978-2007年，我国城镇化率从17.9％增至44.9％，年均增长0.93％；全国农村人口也减少了1.23亿。其中，1996-2006年的城镇化率增长更快，平均每年1.3％。一般推断，城镇化大大增加了人口在空间上的集中与集聚，所以会更集约利用土地，但我国却相反，同样在1996-2006年，我国农村居民人均宅基地面积从0.29亩上升到0.34亩。在这10年全国共增加的100万亩村庄用地中，新增宅基地就占了约80万亩。④再加上法律规定宅基地不能流转，因此大量外出农民工宅基地闲置，使得城镇化并没有带来相应的土地利用效率的提高。在一定条件下，应该改革现有宅基地政策，对于已经迁出户口，在城镇定居、生活有保障的农民工，应该允许依法转让宅基地，促进土地商品化和资本化，增加农民的财产收入，为农民工进城财富积累，并提高土地利用效率，节约土地。对于进城务工农民来说，通过创新宅基地使用流转制度，是节约利用土地，为进入城镇提供资本的重要途径。
对有条件进入城镇的农民工实施土地换住房。目前实践中实行的土地换住房，多为在一个县域范围内进行的，尤其是有些换取的还是农村的住房，实施的是新农村政策，能够换到比较大的镇或中小城镇的还比较少，针对农民工市民化而言，重点要通过宅基地的置换，取得在中小城镇和重点镇的住房，就是要在比较大的空间范围内实现置换，在县域实践经验的基础上，逐步在一个市域范围开展。在具体操作上，还要充分尊重农民工的意愿，防止对农民工权益造成损害。
促进农民工宅基地流转。在我国现行土地法律制度下，村民有权无偿申请宅基地，并永久使用。农民普遍认为宅基地是一种私有财产，可以祖祖辈辈继承下来，即使自己不使用，也不准别人使用，即使闲置，别人也无权过问。相反，对于旧宅基地的收回办法及其具体规范，并没有法律的明确表达——要收回农民多余的宅基地，哪怕是减少的人口所对应的宅基地，都几无可能。为推进宅基地的合理使用，必须对相关政策进行调整。在城乡基本公共服务、户籍管理统一的基础上，对于已经实现居民身份和待遇的农民工，要加快宅基地流转步伐，同时也要采取相应的约束措施，促进宅基地的流转，如对长期空置(可以设置一定年限)的宅基地要收取一定的费用或是税收，近期可主要针对超标部分收取。
逐步放开宅基地流转市场，实现城乡土地同地同权。在坚持农民转让宅基地使用权后，不得再申请新的宅基地的前提下，放开宅基地流转市场，赋予农民对宅基地的永久用益物权，保护和实现农民对宅基地的应有权益，为农民工进入城镇提供一定的资本。参考国有土地使用权公开出让、转让的供地方式，制定有关操作办法。一是要明确流转对象，必须是在城镇已有固定居所的农民，或在农村有“一户两宅”、“一户多宅”的村民，确保农民有基本居住保障。二是建立宅基地流转收益分配制度。享受标准内的宅基地随同房屋流转后，原土地使用者可按最低价补偿原则或“农民均等福利”原则，与农业集体经济组织结算土地补偿费用，超过宅基地享受标准的流转，收益全部归农业集体经济组织。三是允许宅基地使用权应当与国有建设用地使用权一样可以自由流转，包括向农村集体组织以外的主体流转，而不是只限定在农村集体内部。四是鼓励支持各地探索采取出让、转让、租赁、作价出资、作价入股、抵押和土地置换等方式进行宅基地流转，保护和实现农民对宅基地的应有权益。
四、解决农民工市民化进程中土地问题的对策建议
(一)加紧修订完善现有土地管理法律法规体系。
修改《宪法》和《土地管理法》。其关键内容是界定土地所有权和使用权，保障土地权能，特别是界定清楚国家、农户个人、法人机构和城镇居民对土地各自的权益；确定土地交易规则，建立公开透明的土地市场运行体制；确定国家和各级政府对土地管理的责任、义务和权力；制定严格有效的农地保护制度等。制定有关农村土地使用权流转的法规。目前，我国各地在大力推行集体建设用地流转试点，有的地方也出台了地方性规章，但是现行的《土地管理法》及其他相关法律法规中并无明确规定。相反，《土地管理法》中的条文仍禁止集体建设用地流转。从严格意义上讲，目前实践中的一些做法都已突破了现行法律中规定的流转范围、条件和流转主体，并且各地的规定和操作方式都有所不同，也不同程度地出现了一些问题。在明确农民拥有长期使用权以后，农村土地的流转是必然的趋势，必须加快研究制定相关法律法规，以有利于国内统一土地市场的形成和发育。修改《土地管理法》、《物权法》、《担保法》中禁止宅基地流转的条款，按宅基地管理与房屋产权管理一体化的思路，按包括农村宅基地内的农村集体建设用地与国有土地同地、同权的原则，设计《农村宅基地管理办法》，以国务院规章的形式规范宅基地流转及管理，确保《宪法》和《土地管理法》要求的“土地的使用权可以依法转让”中所包含宅基地转让有法可依。
(二)制定城镇建设用地增加与吸纳农民工相结合的具体办法。
当前城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩的政策从国家政策规定来看，还仅限于县域范围内，但国内重庆、成都等地已经开始在城镇范围内进行试点，试点过程中都存在着各种各样的具体问题，如重庆市开展的“地票”交易，就是基于城乡建设用到增减挂钩政策，其试点过程中存在着土地规划引导滞后、复垦项目监管机制尚未明确、复垦资金没有明确具体资金科目和来源渠道、农民权益保障等问题。而且这些政策的实施目前尚没有与吸纳农民工的数量结合起来，再考虑将城镇建设用地增加与吸纳农民工数量相结合的办法推广到跨不同行政区之间，将会面临更多的困难和问题。当前应从局部试验开始，结合统筹城乡试验和国家主体功能区规划实施的需要，探索根据不同地区、不同功能区定位出发，制定符合各区域发展的土地差异化政策。围绕不同地区吸纳农民工的数量，制定城镇建设用地增加的具体办法，实现既保护了有限的耕地，又促进了城镇化的进程。
(三)发展农地流转服务体系。
加强农村土地流转登记制度建设，农村土地流转的方式、期限和具体条件，由流转双方平等协商确定，农村土地流转意向达成后，应按照统一的流转合同规范文本签订土地流转合作，并报所在乡镇农村土地流转管理部门登记备案，实行统一档案管理。凡没有登记的流转土地及其附着物不得进行担保、抵押和融资，不得再流转给第三方。有条件的地方可以探索建立农村土地流转保障金制度和土地复垦保证金制度。基层土地管理部门要加强对农村土地流转的指导、服务和管理。建议成立农村土地流转仲裁机构，配合司法部门协调处理和仲裁农村承包土地经营权流转过程中出现的各种矛盾与纠纷，规范流转双方的行为，保护流转双方的合法权益。农村土地流转发生争议或纠纷，流转双方可以执行依法协商解决，也可以请求乡镇和村两级土地流转服务中心调解。不愿协商和调解或协商协调不成的，当事人可以申请当地农村土地流转仲裁机构进行调解和仲裁，也可以直接向人民法院起诉。
(四)加快完善农民工社会保障体系。
解决农民工土地问题的关键，是必须要有与之相匹配的健全的社会保障制度。农民工收入不稳定和社会保障制度的不完善，是农民工土地难以流转的关键障碍。尽管可以试行一些土地换社保换住房的办法，但毕竟其针对的农民工人群是十分有限的，试点地区都有着其特殊的背景。为更进一步地促进土地流转，必须要有健全的社会保障制度为支撑，在这一前提下，更有助于土地流转市场的建立与完善。一是已经市民化的农民工应享有与城镇居民同等的社会保障待遇，暂时难以做到的，应在原有城镇居民保障制度的基础上，针对农民工的就业特点及保障诉求制定适合农民工的保障制度，给予进城农民工基本生活保障、失业保险、工伤保险、医疗保险、养老保险等相应的保险种类，且在保险缴费方面应该考虑农民工收入的低水平及不稳定性，加快完善统一账户建设，促进跨区域流动。二是不能享受城镇社会保障待遇的，要继续完善农村最低生活保障制度、农村医疗保险制度，尽早实现城乡最低生活保障制度的统一。
(五)规范地方政府的土地财政。
农民工进城中涉及的土地问题很多与地方政府的土地财政欲望直接相关，如果没有相应的土地收益，地方政府就缺少了倾力服务的积极性，同时城镇化过程中也存在巨大的土地利用结构调整的增值收益，因此要使农民工土地权益得到保障，必须有地方财政制度改革相配套。多年来，我国各级地方政府依靠出让建设用地使用权获得了大量的城镇建设资金，客观上促进了我国的城镇化进程，改善了城镇群众的生活水平。在集体建设用地进入城镇土地市场之后，在加强保障农民工权益的同时，也应当考虑其对地方政府财政收入的冲击，避免影响城镇建设与城镇化进程。可以通过设计与农村土地流转相关税种的方式，规范地方政府的土地税收，增强地方财政收入来源，将随意性很大的土地财政规范为税收财政，通过这种透明的市场化方式，调节土地垄断及级差收益，解决土地变性升值的收益问题。同时要加强对税收、土地出让金使用的监督和管理。
注释：
①陈建明、陈忠浩：《关于对我国当前农村宅基地使用权流转问题的思考与建议》，载于《延安大学学报(社会科学版)》2008年第2期。
②北京大学国家发展研究院综合课题组：《还权赋能：奠定长期发展的可靠基础》，北京大学出版社2010年版。
③戚攻：《统筹城乡与农民土地流转的再思考》，载于《中国浦东干部学院学报》2008年11月。
④韩康：《宅基地制度存在三大矛盾》，载于《人民论坛》2008年第14期。
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