中国社会保障管理体制改革方向研究，本文主要内容关键词为：中国社会论文,管理体制改革论文,方向论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国的社会保障管理体制存在着政出多门、机构重叠、相互掣肘的弊端，在实际运行中产生了诸多问题。通过对世界各国社会保障管理模式优劣的分析，我国应建立集散结合的管理体制，积极推行一体化的保障制度，在职责分明的原则上，建立起高效、精干的社会保障管理网络。
以社会保险为核心的中国社会保障制度，随着经济体制改革的深入进行，在80年代后期得到了迅速发展。职工失业保险、城镇养老保险在全国各地已经建立，很多地区正在积极开展城市职工医疗保险、农村养老保险、职工工伤保险的试点。社会保险在保障离退休人员和失业人员的基本生活、减轻企业负担、促进企业机制转换方面发挥了重要作用。但与此同时，社会保障事业也面临着许多问题，其中管理分散、机构重叠、政事不分、缺乏规范管理是一个重要方面。
一、政出多门、政事不分的管理体制掣肘着中国社会保障事业的发展
中国社会保障管理体制，上至中央，下到地方都存在着政出多门、机构重叠、相互掣肘的问题。地方上最普遍的现象是，社会保险部门管理城镇养老保险，民政部门管理农村养老保险，人民保险公司负责三资企业的养老保险，劳动部门管理企业失业保险，人事部门管理机关事业单位失业保险，而医疗保险则由卫生或医疗部门管理。这种“多龙戏水”的管理体制在实际运行中产生了如下问题：
1.社会保险标准各异，企业负担轻重不一。由于社会保险被多部门分割，各部门在各自割据的范围内另搞一套，致使不同企业的缴费标准难以统一，企业负担轻重不一，职工的被保障程度有明显差异。同时，因社会统筹范围被人为地缩小，根据“大数法则”，保险统筹范围较小，抵御风险的能力也很低。如福建省，国有企业养老保险由劳动保险公司负责，工交系统缴费率已由工资额的17%提高到25%，商业系统缴费率更是由25%提高到33%，企业负担居高不下，企业苦不堪言，但养老基金仍入不敷出；集体企业养老保险开始时由人民保险公司经办，缴费率为8%，由于养老保险费用收不抵支，给付标准只有每人每月66 元。后移交劳动保险公司承办，给付标准提高到80元，仍难保证基本生活需要；人事部门搞的机关事业单位职工养老保险，虽然刚刚起步，但全省已有几千万元的积累，养老保险待遇明显高于其他部门；近几年大量涌现的三资企业和私营企业，其青壮年职工占多数，理应为社会保险基金平衡作出部分贡献，但其投保率非常低，难以发挥统筹共济的作用。
2.部分保障项目的出台及在某些环节上走向完善受到政出多门的掣肘。各管理部门在社会保障的规划、协调上，往往出于部门利益而相互扯皮、相互掣肘，导致社会保障功能难以有效发挥。如上海工伤、生育保险方案早已拟定，但由于在由谁管理和操作问题上产生争执而搁浅。又如上海养老保险由社会保险管理局和民政局（前者管理城镇养老保险，后者管理农村养老保险）两家管理，一些乡村办企业因包含城镇职工和农民工，是参加由社保局管理的城镇养老保险还是参加由民政局管理的农村养老保险，难以达成一致意见，致使这类企业被排斥在养老保险之外。
3.管理机构重叠，成本高，效率低。无论是养老保险、失业保险、住房公积金，还是某些地区正在试点的医疗保险、工伤保险，都建立了自己的管理和操作机构，都拥有自己的基金征集、管理、使用、支付网络，都配置了相应的人员、设施，致使社会保险管理成本相当高。据财政部资料，1993年全国社会保险机构管理费支出9.95亿元，比1992年增长了24.38%，人均提取2.99万元，人均使用3万元，支出水平大大高于其他行政事业单位。上海市1994年企业失业保险管理费支出高达2400多万元，而同期支付的失业保险金和失业医疗补助费仅为8546万元，两者之比为1:3.56，即每为失业人员提供3.56元补助，就要付出1 元的管理成本。
4.社会保险资金周转“划地为牢”，资金运营效率低。在分散管理体制下，保险资金也被划块管理和运营，致使社会保险资金在各项保险、各个环节沉积，难以统筹共济。如上海市近两年企业失业养老保险出现了赤字，尽管机关事业单位失业保险每年有大量结余，但前者不能动用后者的资金，只有增加企业缴费的比率，从1995年7月1日起，上海企业失业保险金的征集比例由0.5%提高为1%，为解决失业人员的再就业问题，劳动局管辖的劳动服务公司用企业失业保险资金搞了许多生产自救企业，具体负责机关事业单位失业保险的人才交流中心也准备搞，但两者所要帮助的就业对象并没有多大区别，都是一些失业下岗的工人。这样做的后果只能是使投资分散，难以形成规模和竞争力，资金使用效率低。
5.社会保险结余资金的保值增值能力差。各地区的养老保险、医疗保险以及大中城市开展的住房公积金大都采用部分积累式或全部积累式筹资模式，假以时日，社会保险势必积累一大批规模庞大的资金。但全国各地对这笔资金普遍缺乏保值、增值手段，风险较大。一方面，社会保险积累资金没有明确的保值增值政策及投资使用政策，保值增值没有保障，并有被变相挪用、占用、从事风险较大的投资甚至流失的危险，事实上有些地区已经发生了挤占保险资金的现象；另一方面，保险积累资金分散在各个管理机构手中，不能集中使用，不能统一监管，也同样增加了保险资金投资风险或因监管不力发生的流失风险。
6.企业事务性负担重。因社保管理机构重迭，企业为职工办理社会保险要跑多个部门，办理不同的手续，而且企业每月都要向不同的管理部门缴纳保险资金，企业事务性负担加重。
二、社会保障管理体制三种可供选择的方案评价
社会保障管理体制总体上不外乎有三种选择，集中管理模式、分散管理模式、集散结合的管理模式。世界各国在该方面已积累了丰富的经验和教训，可资借鉴。
1.集中管理模式
这种模式是把养老保险、失业保险、医疗保险、住房公积金及其他社会保险项目全部统在一个管理体系里，建立统一的社会保险管理机构，统一的社会保险执行机构，统一的社保资金运营机构，统一的社会保障监督机构，统一的个人社会保险帐户，其显著特征是高度集中管理。
高度集中管理模式最成功的例子是新加坡的中央公积金制度，但它有一个历史发展过程。其最初仅仅提供职工退休后的基本生活需求保障，以后逐步发展成为提供养老、住房、医疗、教育等综合性的保障制度。新加坡中央公积金制度的最大成功之处在于，在不对政府产生负担的情况下，高效地提供了社会保障，并使公积金制度成为中央政府参与和调控社会经济活动的重要手段。新加坡公积金制度之所以取得成功，有几个基本因素在起作用，那就是新加坡有严格的法律规章制度；高效而又廉洁的公务员制度积极地配合了中央公积金的运作；新加坡是一个城市国家，人口结构单一，没有明显的城乡差别，也没有显著的人口流动，使管理工作非常便利；新加坡公积金制度是从几乎一片空白的社会保障基础上发展起来的，并且采取分阶段建立的步骤，从而使其有时间从容地积累管理经验，加强立法。
采取高度集中的社保管理模式，优势有以下几方面：第一，有利于社会保障的统一规划、统一实施，避免了政出多头下部门之间互相扯皮而使社会保障功能难以有效发挥的症状；第二，有利于社保项目之间的相互协调，有利于社会保障资金在一定范围内调剂使用，提高资金的使用效益；第三，有利于社会保障管理机构精兵简政，降低管理成本，把管理费用控制在一个合理的范围内；第四，把所有的社会保障资金集中在一起征缴，并由社保机构负责资金的支付，可减轻企业工作量，使企业从繁杂的社保工作中解脱出来。但这种管理体制对人口较多、面积较大的地区，存在若干问题难以两全，突出表现是失业保险与就业促进、工伤保险与工伤预防如何结合的问题。因失业保险与就业促进、工伤保险与工伤预防是密不可分的，把失业保险、工伤保险统入社保机构，而把就业促进、工伤预防留在劳动部门，双方将难以形成有效的配合、支持，势必对双方都不利；若把就业促进、工伤预防等管理工作都纳入社保体系中，这些部门将难以与社保体系的其他部门融合，势必导致社保体系的雍肿以及增加组织工作的困难。
2.分散管理模式
分散管理模式的特征，是不同的社会保险项目由不同的政府主管部门管理，各自建立起一套保险执行机构、资金运营机构及监督机构，各保险之间是相互独立的，资金不能相互融通使用，显现出强烈的多部门、分散化现象。
分散管理模式最典型、运作最成功的是德国的社会保障管理体制。目前，德国的社会保险已形成了以养老保险、医疗保险、失业保险、工伤事故保险为核心的完整的社会保险体系。社会保险机构的设置，实行以行业组织管理与地区管理相结合，保险机构由劳资双方共同参与，自治管理，除个别特殊行业外，养老保险机构是按地区设置的。法定医疗保险机构既有地区性的，也有行业性的。养老、医伤、工伤保险机构作为独立的法人，实行自治管理，不隶属于政府机构。保险机构的最高领导权属于代表大会，雇主和雇员各占一半。代表大会选举产生理事会，理事会是保险机构的法人代表。而失业保险机构则由雇主、雇员和政府代表三方组成代表大会进行管理。政府不对社会保险进行直接管理，只是设立专门的机构对社会保险进行监督，并根据各类保险机构的不同情况进行必要的财政平衡。德国无论是保险机构的自治管理，还是政府的监督都以社会立法为基础。
德国这种自治管理下的分散体制也存在若干问题，一是管理成本相当高。如养老保险的管理费用占所缴养老保险金的3%，1994年高达101亿马克，而同时期日本、美国的养老保险管理费用只占1%。1993 年德国医疗保险管理费用是114亿马克，所占缴医疗保险金的比例更是高达5.4%。二是因机构庞杂和相互独立而导致的工作反复。 如医疗保险机构仍要对退休人员征收医疗保险费，其中一半由退休人员承担，另一半由养老保险机构自动转汇到医疗保险的帐户上。同样，失业者在领取失业保险金期间，也应向养老保险机构缴纳保险费。资金运转上的反复以及立法文件浩繁，都给被保险人和保险机构管理增添了许多难题。
中国社会保障管理在传统的政府部门分工基础上也形成了分管体制。同德国相比，中国的分管体制最不同的是政、事不分和缺乏完善的法规制度。政出多头、政事不分的管理体制使社会保险管理陷于混乱，社会保障体系被人为地割据，管理部门林立以及工作上的相互扯皮在降低工作效率的同时，也提高了管理成本，非规范运作和管理工作上的任意性又严重威胁着社会保障基金的安全，这对实行部分积累式筹资模式的中国社会保障体系是一个极大的隐患。
3.集散结合的管理模式
集散结合的管理模式根据各项社会保险管理要求上的差异，把共性较强的那部分项目集中起来，实行统一管理，而把特殊性较突出的若干项目单列，由相关部门进行分散管理。这种管理模式最普遍的形式是把养老保险、医疗保险、遗属补助等集中起来，或者建立专门的社会保障部门进行统一管理，或者在某个部门下设立保险管理机构进行管理，而把失业保险、工伤保险交与劳动部门管理。
美国、日本都采用这一模式。日本的厚生省负责管理年金和医疗保险，并在厚生省设立了年金局和社会保险局，而劳动省负责失业保险。美国的失业保险也由劳动部门管理，而老年和遗属保险、残疾保险、住院保险则由联邦政府卫生与人类服务部下的社会保险署实行统一管理，并在全国各地设置了1400多个社会保障办事机构。从1995年3月开始， 社会保障署已从卫生与人类服务部分出来，成为独立于政府的机构。
集散结合的管理体制的优势主要体现在以下两方面：第一，它既可体现社会保障社会化、规模化、一体化的发展要求，又可兼顾个别保障项目的特殊性要求；第二，这种模式在管理成本上是节约的，在管理效率上是较高的，特别体现在通过失业保险的单列，把失业保险与就业促进结合起来，有力地促进了社会就业工作，收到很好的效果。英国曾有这方面的教训。英国在1968年以前，由于实施所谓的“被动福利政策”，失业救济金发放与就业促进是分离的，结果造成失业人员增多。但自从1968年以来，英国开始注重失业保险与就业服务相结合，积极促进失业人员再就业，使失业者有明显的下降。可以认为，统分结合的管理模式兼具了全部统一管理模式和分散管理模式的优点，而在一定程度上避免了两者的缺点。
三、中国社会保障管理体制改革方向建议
上述三种模式各有所长，都是在特定的历史、社会、经济、文化诸环境下形成，由特定的社会需求决定的，并且是在对未来的构想中不断变革，走向完善的。中国社会保障管理体制改革，既有迫切性，又有特殊性，主要面临以下特殊因素：社会保障法规还没有出台，很多规章制度很不完善，许多方面仍是空白；中国存在明显的城乡二元结构，流动人口规模相当大；劳动部门在就业促进、工伤预防、工伤保险、失业保险方面已积累了若干经验，配置了若干机构，具备了许多有利条件；中国若干社保项目实行部分积累式集资模式，若干年后，将积累一笔庞大的资金，如何保证这部分资金安全，将是社保管理体制改革中必须优先考虑的问题；中国社会保险建立时间不长，管理经验不足，而社会主义市场经济体制建设又需要社会保险事业超前发展。因此，我们认为中国应在借鉴国外经验教训的基础上，从以下几方面着手改革，形成适合中国国情的社会保障管理体制。
1.建立集散结合的管理体制。把实行积累式筹资模式，在管理上具有较多共性的养老保险、医疗保险、住房公积金，以及不实行积累筹资，但与医疗保险有密切联系的生育保险集中起来，建立统一的社会保障管理机构，实行集中化管理；而把与就业促进、工伤预防密切相关的，不实行积累筹资的失业保险、工伤保险另外集中起来，交与劳动部门管理。这种集散结合的管理体制，一方面较好地解决了社会保障管理上统一性与独立性的关系；另一方面可更好地发挥劳动部门的优势，特别是在中国经济增长方式由粗放型向集约型转变过程中，充分就业将成为政府宏观调控目标的一个重要组成部分，失业保险与就业促进共同交与劳动部门管理，可更好地为实施政府宏观调控目标服务。同时，这种方式把实行积累式筹资的项目集中在一起，把非积累式的项目集中在一起，也为管理工作操作提供了便利。
2.积极推行一体化的保障制度。第一，统一制度。把国有企事业单位、党政机关、群众团体、集体所有制企事业、三资企业以及私营企业的职工纳入统一社会保险制度，逐步建立起覆盖城镇全体劳动者、制度一体化的社会保障。部分有条件的地区可逐步把社会保障推广到农村。第二，统一标准。统一不同所有制企业的基金征缴基数，统一缴费比例，统一不同所有制企业之间的待遇标准。第三，统一社保资金的征集。变目前多口径、多头对企业的格局为单一口径。统一资金征集后，再按事先确定的比例在各社会保险项目之间分割。第四，统一个人社会保险帐户。将养老保险、医疗保险以及住房公积金合并成一个帐户，总帐户下面分设三者的户头。条件成熟后，可允许三个户头下的资金在一定范围内、一定程度上调剂使用。第五，统一社会保障积累资金的保值增值运作及监督管理。把所有的社会保障积累资金都集中在一起，统一进行保值增值运营。同时，对所有的社保资金使用及保值增值运营，实行统一监督。
3.要在坚持政、事分离，社保操作机构和资金运营机构分离的原则下，建立起精干、高效的社会保障管理网络。坚持政、事分离，其优点之一可使有关部门和机构职责分明，各司其职。行政管理部门可更好地发挥其行政管理作用，并对社会保险操作机构形成一种监督和制约机制。操作机构一旦职责明确，可以增强其责任心以及遵纪守法感。其优点之二是避免行政管理部门争权夺利，减轻社会管理体制改革的阻力。为此，需要设立以下机构：
行政管理部门——社会保障管理委员会（或社会保障管理局）和劳动局，主要职责是制定政策、规划，加强指导、监督。
操作机构——养老保险、医疗保险、住房公积金、生育保险四者统一的操作机构以及工伤保险、失业保险两者统一的操作机构。前者负责投保人加入养老保险、医疗保险、住房公积金、生育保险的资格认证、注册、档案记录、个人帐户管理和咨询、养老金发放标准认定及通知、医疗费用的审查、生育保险费用的审查以及住房公积金购房用款申请等方面的工作；而后者则负责失业保险、工伤保险方面的执行。
资金运营机构——统一的社保资金征集、支付及保值增值机构。所有的社保资金由统一的资金机构负责征集，统一征集后，再按块分割，按各保险项目分别设置帐户，内部实行分别管理。社保资金的具体发放可委托银行操作，而发放标准、发放对象则由社保操作机构确定。同时，资金运营机构还要负起社保资金保值增值的职责，根据社保资金投资政策，具体负责投资运营。无论是社保资金的筹集、支付，还是保值增值运作，都要接受社保监督机构的监督。
监督机构——由企业、职工和社保管理部门以外的政府部门三方代表组成，主要对社会保险政策、法规执行情况和基金管理工作进行监督，具体地说就是对操作机构和资金运营机构的工作进行监督。
4.政府有关部门要紧密合作，形成一股合力，共同推动中国社会保险事业的发展。按照新设计的管理体制框架，只有社会保险管理委员会、劳动局作为社会保险事业的主管部门，但其他部门，如卫生局、民政局与社会保险事业的关系并没有被割断，它们虽不再作为主管部门，但要积极配合主管部门，制定相关的政策、法规、措施，并进行必要的监督管理。新加坡这方面的经验值得我们借鉴。
标签：养老保险论文; 社会保障资金论文; 社会保障论文; 社会保障支出论文; 个人医疗保险论文; 社保医疗保险论文; 工伤保险待遇论文; 工伤保险基金论文; 医疗保险基金论文; 工作管理论文; 统一企业论文;