国家风景名胜区旅游资源管理体制变迁实证分析——以红枫湖为例，本文主要内容关键词为：实证论文,旅游资源论文,为例论文,风景名胜论文,管理体制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
0 引言
体制变迁理论经常用来研究宏观、区域或产业经济发展问题，能够很好地解释除技术进步和结构调整以外的另一基本的经济发展动力来源[1]。体制作为影响我国旅游发展的决定性和基础性因素也理应受到人们的重视。风景名胜作为我国旅游业的重要组成部分，伴随着我国旅游业的不断成长，期间出现了相关体制的演变，其管理体制变迁所释放的能量成为推动我国旅游业不断发展的主要动力。因此，风景名胜区体制变迁的功能不仅不能忽视，相反，还应深入剖析体制变迁的方式、类别、能量大小及其动力机制。然而，从已有文献来看，对旅游管理体制变迁的研究主要集中于我国旅游管理体制的演进历程回顾与启示[1，2]、区域旅游经济体制变迁的实证研究[3]、世界自然遗产[4]、国家公园[5]旅游管理体制变迁等领域。从体制变迁视角研究国家风景名胜区的相关成果并不多见，这为本文的展开提供了足够的研究空间。本研究将在文献综述和多次实地调查的基础上，以贵州西线黄金旅游线路上的重要旅游点，国家级风景名胜区——红枫湖为样本地，用实证方法，研究我国国家风景名胜区旅游管理体制的演变历程与旅游发展状况、体制变迁的原因，并对现行的管理体制进行诠释和分析，以期为我国风景名胜区旅游管理体制的变革提供经验借鉴与理论指导。
1 案例地选择与研究方法
1.1 案例地概况
红枫湖国家风景名胜区位于贵州省会贵阳市西郊，距贵阳33公里，是贵州旅游黄金线西线旅游的第一站。风景区规划面积200平方公里，是一个融高原湖光山色、岩溶地质地貌、贵州民族风情为一体的国家重点风景名胜区，有“高原明珠”之誉，为贵州高原人造湖之最。红枫湖以岩溶地貌和高原湖光山色为特色，既有桂林山水的碧丽俊秀，又有“高原岛国”的千姿百韵。湖区分北湖、中湖、南湖和后湖。四湖风韵各异，融山、林、水、洞诸景一体，具有“阔、秀、奇、爽”四大奇特景色，俗称“红枫四绝”。红枫湖里的水产资源非常丰富，鱼类众多，肉嫩味美，在当地享有盛名。值得一提的是，红枫湖有侗、苗、布依3个村寨，3个村寨都建在岛上，隔水相望，相互呼应。民族村不仅荟萃了大西南16个民族的原始风俗表演，而且还从全国各地引进杂技马戏、珍奇猛兽驯化表演等等，各民族的歌舞在这里各领风骚，令游人大开眼界。
1.2 案例地的选择
选取红枫湖景区作为管理体制变迁研究的样本地，主要基于以下原因：首先，红枫湖属贵州省著名国家风景名胜区，与黄果树、天星桥、龙官、天龙屯堡等景区共同组成贵州西线黄金旅游线路，是贵州省对外旅游的窗口和重点品牌，在吸引国内外游客，推动贵州旅游业发展方面曾发挥着重要作用。作为国家风景名胜区的典型代表，样本地的选取具有一定的代表性。其次，体制变迁与旅游业发展变化是一个渐进变化和发展的过程，研究需要涉及较长时间的历史数据。红枫湖作为上世纪80年代初期成长起来的著名风景名胜区，近30余年的制度变迁与旅游业发展历程集中式的反映了整个风景名胜区旅游地演化的典型过程，对其研究便于数据的收集和整理。特别值得关注的是，红枫湖景区发展演化过程中，历经了单一的水库功能管理时期、地方政府主导下的景区创建与旅游业初步发展时期、政企分开后旅游业快速发展的黄金时期、整体移交给贵阳市政府后实际委托清镇市政府主管时期、贵阳市收回管理权并同时设立“两湖一库”管理局进行统一管理和设立旅游开发实业总公司进行经营五个时期。上述五个时期内，其管理体制变迁与旅游业的发展变化，对于旅游管理体制变迁研究来说，红枫湖提供了一个理想的“样本地”。最后，样本地位于贵阳市境内，便于展开研究；样本地多名管理人员与员工毕业于我校，便于利用较好的人际关系收集资料，开展研究。
根据历时研究的需要，研究采用对关键人物进行深度访谈和历史文献资料分析并结合实地考察等定性研究方法，研究红枫湖管理体制演变背景与原因、不同管理体制下旅游业发展状况。
2 红枫湖国家风景名胜区旅游管理体制的变迁历程及旅游产业成长情况
2.1 单一的水库功能管理时期
红枫湖景区形成于红枫湖水库，红枫湖水库是在猫跳河上兴建电站而形成的大型人工湖。1958年动工兴建，1960年蓄水，库区总面积57.2平方公里，其中52平方公里面积位于清镇市境内，占90.9％；属平坝县5.2平方公里，占9.1％。水库蓄水容量6.1亿立方米；有效库容4.3亿立方米。水源主要来自平坝县境内的桃花源河、羊昌河、麻线河、后六小河4条河流。在1980年以前，红枫湖水库的主要功能是蓄水发电，兼有防洪和少量农灌，尚未开展旅游活动。
2.2 地方政府主导下的景区创建与旅游业初步发展时期
改革开放以来，面对旅游业发展的大好形势及红枫湖旅游开发的巨大市场潜力，贵州省委、省政府决定依托红枫湖开发旅游业。1981年8月，贵州省委以省通字［81］40号文件正式明确红枫湖为风景名胜区，由省委牵头组建由十二个有关厅局与当地政府参加的管理委员会。在此基础上，于1982年6月成立红枫湖风景区管理处，系省人民政府领导下的一级行政机构，其任务是贯彻执行国家有关政策法令和政府指示，职责是在省建设厅的直接领导下，负责区内的规划、建设和管理工作。为顺应我国风景名胜区管理体制要求，从1983年5月起，红枫湖管理处党委和行政班子正式由贵州省建设厅组建、委派和领导。
红枫湖旅游业发展初期，政府成为旅游开发与投资主体，红枫湖景区旅游管理体制从无到有逐渐建立，地方政府及其下属机构作为投资与管理主体，管理模式为典型的政企合一。这时的旅游管理体制是与当时我国的宏观经济调控环境及旅游业发展状况相适应的。地方政府不仅负责红枫湖景区的基础设施建设、规划与对外宣传，而且还直接介入参与景点的开发建设，这些开发建设为创建国家级风景名胜区，实现旅游业大好发展打下坚实的基础。不仅如此，因红枫湖具有旅游、城市水源、发电、防洪、养殖、调节农业生态环境等多项功能，这为旅游、建设、电力等部门介入红枫湖景区提供了制度条件，加之当时省政府资金有限，曾多次号召省内相关管理机构及相关企业参与红枫湖的开发建设。在地方政府努力下，红枫湖于1987年被批准为省级风景名胜区，1988年被国务院确定为第二批（40个）国家级风景名胜区。
2.3 政企分开后旅游业快速发展的黄金时期
随着我国改革开放政策的不断推进，我国居民可自由支配收入与闲暇时间不断增多，释放出国内旅游需求的潜力[6]。然而，在我国转轨进程中，景区的所有权与经营权关系不清晰、政企不分、低效率开发，原本代表政府、公众行使景区资源保护、监督的管理机构，也像企业那样追求利润最大化，而不顾景区开发会对资源产生什么负面影响，造成什么损坏。换言之，资源管理机构背离了自身的使命——资源保护管理，而一味追逐本应由经营单位——企业“操心”的事务，正所谓“荒了自己的田，种了别人的地”[7]。在此背景下，1988年3月23日，红枫湖风景区管理处决定以现有经济实体为基础成立“贵州省红枫湖风景区管理处旅游服务公司”，隶属管理处领导。作为旅游服务的经济实体，公司实行独立核算，自主经营，自负盈亏。经营范围涉及餐饮、住宿、水上交通运输、旅游商品销售等等。此后，又先后成立“红枫旅行社”、“红枫湖民族风情服务公司”、“红枫湖旅游船舶公司”。在此基础上组建“贵州省红枫湖旅游开发实业公司”，统一管理旅游企业，与管理处实现经济脱钩，独立行使经营权。
经营体制的创新激活了企业经营管理的积极性，回收成本与创造利润的动机使其市场性更为明确。旅游服务公司成立后，依托景区周边苗、布依、彝等少数民族风情推出适合市场需求的旅游产品，于1991年首先建成红枫湖侗寨并对外开放，成为当时国内开展民族风情旅游活动最早的景区之一。此后，又相继建成苗寨、布依寨，将贵州少数民族文化的精髓移植景区内。这样，游客既可欣赏到宛若山涧流水、林间蝉韵的，无伴奏自然和声的侗族大歌和节奏强劲、粗犷豪放的苗族舞蹈，还可品尝正宗地道、原汁原味的侗家油茶、腌鱼以及苗家酸汤鱼。汇聚了贵州、云南等地的少数民族风情文化之精华的“土风狂欢晚会”自1992年推出以来经久不衰，省内外游人蜂拥而至，前来领略“原汁原味”的远古遗风。除此以外，红枫湖旅游公司按照《红枫湖风景名胜区总体规划》，相继建成滴澄关、观景山、侗苗冲、恩园、将军湾等十余个景区。在公司的积极努力下，红枫湖不仅成为国内外游客体闲度假的旅游胜地，还成为少数民族风俗和文化展示的一个重要窗口。除丰富旅游产品内容外，红枫湖在对外宣传方面也积极拓展和延伸，于2002年加入由黄果树、龙富、马岭河等景区及省内几十家旅行社组成的贵州旅游新联盟，力量整合后的红枫湖旅游知名度迅速提升。在资源保护与管理方面，政企分离后，景区管理处更能有效履行其职责，不断建立起景区资源保护体系，对森林植被、湖泊水体、地质地貌等保护工作依法实行了严格的管理，卓有成效的资源保护工作为资源的永续利用奠定了坚实基础。在此期间，红枫湖景区在资源开发与保护方面取得的成绩得到了各级领导和社会各界的关注。江泽民、胡锦涛、温家宝、李瑞环、吴邦国等党和国家领导人都曾亲临红枫湖考察，对红枫湖风景名胜区的开发与管理工作给予了高度评价。2001年红枫湖景区成为首批国家4A级。
2.4 整体移交给贵阳市政府后实际委托清镇市政府主管时期
1949年至1978年，我国著名的风景区基本上隶属于省级政府管理。然而，在国际和国内分权化的大背景下，我国不仅对省、县级风景区，而且对国家重点风景名胜区都普遍实行了属地管理，即将管理权力下放，由行政级别较低的地、县级政府负责景区的人事任命、资源管理和财务管理[7]。在此背景下，2005年贵州省人大会议上贵阳市、清镇市人大代表提出，因红枫湖的部分业务归清镇市工商、税务、物价部门管理，希望把管理权下放到贵阳市，以便于地方政府更好地开发、管理。代表省政府行使管理权的省建设厅考虑到条块分割的治理格局不便于管理、监督作用的发挥，与地方政府协调成本高，相互扯皮、推诿的事件不断发生。如在处理游客安全与投诉方面，景区管理处与清镇市物价管理部门均有责任，但在条块治理格局下，双方之间相互推诿，造成诸如游客安全与投诉等问题得不到及时处理。另外，将红枫湖的管理权下放至地方政府，可以调动其参与景区开发与管理的积极性，一定程度上还可减轻省建设厅的负担。基于上述考虑，省建设厅将红枫湖的管辖权移交至贵阳市政府，贵阳市政府又将管辖权下放到清镇市。这样，清镇市政府成为该时期最强势的利益主体，在人事任命、资源管理和财务管理等方面拥有自主权。面此时的红枫湖实际上已演变为政、企、事合一的复杂机构，管理处身兼资源所有者、管理者、经营者、监督者等多重角色。
然而，属地管理的实施需要适当的制度和资金支持[7]。首先，景区所在地政府由于受经济利益驱动，不可能关注景区资源的长远保护目标，而只能从局部利益和地方政绩出发，对景区资源过度利用以赚取更多收益。不仅如此，在我国目前还没有明确的法律规定中央与地方政府之间权利义务的情况下，管理权力的下放容易造成监管虚设、惩罚不力，散失国家权力和公共利益。另外，我国景区开发与保护缺少稳定的投入机制，大多依靠景区管理机构创收。这种只给政策、不给经费的投入机制，只能造成“靠山吃山”，依靠资源吃资源的结果。具体至红枫湖，管理权下放仅仅是以文件的形式，而没有伴随着正式的法律法规的规定，更没有对清镇市政府的行为和权力做出明确的规定，导致管理权下放后给景区管理工作带来一系列问题。据景区工作人员介绍，清镇市政府对景区管理权诉求的真正原因在于其希望沿着红枫湖修建环湖度假带，但景区管理处作为与清镇市政府同级别的行政管理机构，管理处的存在难免导致清镇市政府决策与权力受限；而管理权的下放意味着清镇市在景区开发方面拥有更多的自主权。因此，当管理权下放后，清镇市政府便迫不及待地贷款1800万在湖边修建花园广场，通过招商引资在景区入口处修建高星级宾馆，引进贵阳市杨阿莎文化产业有限公司，欲打造类似“印象刘三姐”一样的水上旅游项目；而对于景区资源的长久利用和水资源保护以及上述项目是否会对景区环境产生破坏等相关问题并没有引起足够重视。这样，由于缺少法律的规制和稳定的投入机制，在权力和利益的驱动下，景区开发与管理中有法不依、执法不严，貌似建设实为破坏的事件就难免出现。
2.5 “两湖一库”管理局和旅游开发实业总公司并存时期
2007年，即红枫湖景区正式移交清镇市管理后的第二年，《国内动态清样》第2379期刊登了《贵州“两湖”污染严重威胁上百万人饮水安全》一文，文中强调：红枫湖污染物呈逐年上升趋势，水体呈富营养化，连续多年发生的蓝藻危机威胁着贵阳周边100多万人的饮水安全，如果处理不好，可能成为第二个太湖或滇池。此事引起了温家宝总理的关注，并委托当时贵州省委主要领导阅处。与此同时，红枫湖作为贵阳市民饮用水的主要来源地之一，水质的不断恶化已引起红枫湖周边社区居民和贵阳市民的强烈不满和担忧。面对内外压力，贵阳市委、市政府立即做出反应，于2007年11月3日成立“两湖一库管理局”（红枫湖、百花湖及阿哈水库事业管理局，简称两湖一库管理局）对“两湖一库”水环境污染问题进行专项治理。之后又相继批准贵阳市中级人民法院及清镇市人民法院成立环境保护审判庭，专门负责审理判罚各类环保违法行为。除了从组织上确保有效治理“两湖一库”的水环境问题以外，贵阳市还出台了“贵阳市人民政府关于加强红枫湖、百花湖、阿哈水库饮用水源保护的通告”等相关政策性文件，明确禁止在两湖一库饮用水源一级保护区组织旅游及其他可能污染水体的活动。2010年3月31日，贵州省第十一届人民代表大会常务委员会第十四次会议审议并通过了《贵州省红枫湖百花湖水资源环境保护条例》。在上述政策、法律的约束下，红枫湖的旅游开发功能难免受到削弱。首先，两湖一库管理局的成立及相关政策法规的出台，使人们对红枫湖的功能与作用产生错觉，访谈中发现连部分清镇市民也认为红枫湖不再具有旅游开发功能，这难免导致红枫湖的旅游功能受损，从形象上截断了红枫湖的旅游客源。其次，作为一个具有多重功能的湖泊旅游地，饮水功能的凸显难于与旅游业找到平衡点，束缚其旅游开发功能。《贵州省红枫湖百花湖水资源环境保护条例》出台后，“红枫四绝”仅剩北湖和中湖可以开展旅游，南湖、后湖被划入Ⅰ、Ⅱ级水源保护区，导致产品内容严重缩水。最后，长期以来红枫湖景区仅靠门票收入维持基本运营，并未建立起长效的投入机制。功能调整后，景区资金投入更为有限。原因有二：其一，形象上产生的错觉及产品内容缩水导致游客大幅度锐减，门票收入减少。其二，功能调整前，景区旅游收入的30％归景区管理处，70％归旅游公司。两户一库管理局成立后，实行收支两条线：旅游收入先上缴贵阳市财政，再由市财政下拨50％作为两湖一库水污染治理的专项经费，50％用于红枫湖旅游开发实业总公司运营①，且经费需公司向贵阳市相关部门提出申请，由相关部门批准后方可使用，形成了“投入越少、设施设备越陈旧、客人越少”的恶性循环局面。用公司负责人的话来讲，处于一种无奈的维持局面。这样，形象上产生的错觉及产品内容缩水导致游客大幅度锐减，加之投入锐减使红枫湖旅游业雪上加霜。
3 红枫湖国家风景名胜区旅游管理体制变迁的原因分析
从制度变迁理论视角出发，结合红枫湖旅游管理体制的变迁的历程，导致红枫湖旅游管理体制变迁的原因主要有：（1）地方政府对经济政治利益的追逐。制度经济学家认为，只有当新的制度安排的预期收益大于现有制度的收益，并足以弥补制度更替的交易成本时，制度变迁才可能发生。在我国现行的景区管理体制中，由于法律法规的含混或缺位，造成国家对于景区的管理工作仅仅具有“指导”意义，相对于地方政府的行政管理显得十分软弱，导致景区管理职能下放到地方政府。换言之，地方政府成为公共景区的强势主体。红枫湖景区旅游管理体制的变迁表明，地方政府对景区的管理和经营以及体制调整，源于不同时期景区给地方带来的经济利益。从1981年初创省级风景名胜区到1988年赢得国家级风景名胜区荣誉，直至2007年成立旅游两湖一库管理局前，贵州省各级政府为红枫湖的发展付出了巨大的行政资源和财力。而付出背后只有一个目标：利用国家级风景名胜区的资源优势发展旅游业，促进当地经济的发展。这期间景区所在地的清镇市政府更是不惜代价争夺红枫湖的管理权，同样属经济利益驱使。（2）外部环境变化驱动。制度环境是指影响交易成本的各种因素构成的外部环境。改革开放以来以经济建设为中心的宏观经济环境以及市场经济体制改革的逐渐深入，并由此产生颇具规模的旅游市场环境构成了包括红枫湖景区在内的旅游目的地（景区）主要的外部环境。三十余年来，红枫湖景区旅游管理体制的变迁大都与外部环境变化紧密相连，制度变迁的轨迹与我国旅游业发展的阶段基本吻合，也与贵州省旅游产业规模变化具有内在的一致性。（3）路径依赖。新制度经济学理论强调内在制度决定了经济发展过程中的“路径依赖”。诺斯认为，在经济生活中存在着报酬递增和自我强化机制，这种机制使人们一旦选择某一路径，就会在以后的发展中不断地得到自我强化，从而对这种路径产生依赖，即“人们过去做出的选择决定了他们现在可能的选择”。事实上，红枫湖景区管理体制变迁一定程度上源自景区内在制度所产生的路径依赖[8]。长期以来，红枫湖景区的发展是由地方政府以行政力量推进的，地方政府成为决策重要的主体，这样可以有效地动员和集聚经济资本和社会资本，并成为一种自我强化的制度惯性。（4）第三方力量的推动。在红枫湖旅游管理体制变迁过程中，新闻媒体等超越景区制度力度的第三方监督力量在其中发挥着重要作用。新闻媒体揭发的红枫湖污染事件引起了国家领导人对水资源污染的高度关注，受到中央高层的重视，直接推动了景区所在地政府对景区环境问题的重视，继而不断推动地方政府对景区环境问题管理体制建设的高度重视，推动了景区管理体制的演化与变迁。
4 红枫湖国家风景名胜区现行管理体制变迁特征与旅游发展困境
4.1 强制性制度变迁引发了利益主体间较高的交易成本，导致利益不断流失
对红枫湖景区各时期管理体制变迁的梳理不难发现，各时期制度变迁虽有诱致性制度变迁与强制性制度变迁的相互交融，但主要以地方政府主导下的强制性制度变迁为主。尤其是2007年设立的“两湖一库”管理局，几乎是在地方政府主导下的急转弯式的政策调整。这样的政策调整，带有明显的强制力和“暴力潜能”，虽以最短的时间和最快的速度推进制度变革，有效降低了制度变迁成本，但由于这样的制度变迁并非各利益主体合作与妥协的产物，因而容易滋生矛盾与冲突，引发较高的交易成本。不仅如此，这种零和博弈伴生的急转弯式的政策调整最严重的后果是景区长远利益流失和相关利益主体利益的损失。
贵阳市政府委托清镇市政府管理红枫湖期间，清镇市曾引进贵阳市杨阿莎文化产业有限公司，欲打造类似“印象刘三姐”一样的水上旅游项目。公司为此进行了包括产品规划设计等相关内容的前期投入；但红枫湖管理体制的突然调整导致该公司投资计划流产，并导致该公司与红枫湖实业有限公司、清镇市之间纠纷不断。各利益主体虽就合同内容变更及各自责、权、利等相关问题进行了多次磋商，但由于无法突破水资源保护的政策底线，一直未能达成共识。由此可见，管理体制急剧式的变革成为引发红枫湖利益主体间面临高额交易成本的直接原因。从利益损失来看，政策的急剧调整使得阿莎文化产业有限公司的前期投入几乎化为乌有。不仅如此，从资源价值来看，红枫湖不仅仅是贵阳市居民的饮用水源基地。作为湖泊型景区，它还兼有蓄水、旅游、灌溉、发电等多项功能，在大力保护的前提下，其他功能必然受到削弱，引发较高的机会成本。不难发现，在目前的政策态势下，红枫湖景区的价值和利益还在继续流失。
4.2 生态旅游高标准与市场环境的缺失导致环境保护治理与生态旅游缺乏共赢机制
为协调旅游发展与环境保护之间的相互矛盾，红枫湖旅游开发实业总公司制订了生态旅游发展模式。然而，国外生态旅游实践表明：生态旅游者在一地停留时间长、花费高，倾向于使用各种简朴的住宿设施、无污染的交通工具，同时遵守严格的行为规范，这些人不仅具有强烈回归自然的愿望，更具有极高的环境保护意识[9]。这似乎意味着红枫湖的旅游发展能够与环境保护治理相互兼容。其实不然，生态旅游作为一个外来词，对实际操作要求极高，尤其现在生态旅游正处于发展阶段，其理论在不断地完善之中，国内更欠缺在这上面的案例研究和跟踪评价，可以参考的成功经验十分有限，所以无论政府还是经营者，对生态旅游的开发、经营与管理都难以把握[10]。除此以外，目前我国大部分旅游者还不具备进行生态旅游活动的社会心理需求和经济基础，旅游者的环境保护意识不强；收入不足以支撑其在一旅游地进行长时间逗留，大多数旅游者处于“到此一游”的消费阶段。因此，从我国生态旅游市场的驱动力来看，还需要很长一段时间通过生态旅游理念宣传、生态旅游知识普及、现场解说、标识、教育等方式来逐渐培养一批国内生态旅游者。总而言之，生态旅游理论与实践的差距以及目前国内生态旅游者的缺失将导致红枫湖环境保护治理与生态旅游产品经营缺乏共赢机制。
5 结论与讨论
红枫湖国家风景名胜区30年管理制度变迁和现行管理体制局限性的分析显示，我国风景名胜区分权化管理体制使地方政府成为体制变迁的主体，在追求经济与政治利益、内外环境变化以及路径依赖、第三方力量的推动下，通过成立管理机构、颁布地方法规、行政授权等方式完成每一个阶段的制度安排与设计，虽有诱致性与强制性制度的相互交融与渗透，但主要以强制性制度变迁为主。每一次的制度变迁均对红枫湖景区的开发及资源保护产生了影响，体制变迁成为影响红枫湖旅游发展变化的重要因素。从红枫湖现行管理体制的运行情况来看，水资源保护显然已经超越了旅游开发功能成为红枫湖景区最重要的使命，并兼有旅游开发与经营等目标。然而，在现行的管理体制下，强制性制度变迁引发了利益主体间较高的交易成本，导致利益不断流失；生态旅游高标准与市场环境的缺失导致环境保护治理与生态旅游缺乏共赢机制。针对红枫湖现有的管理体制，需要进一步理顺现有的管理主体之间的关系，加强对生态旅游的深入研究，使红枫湖景区能够真正发挥其应有的作用和功能，履行其使命。
注释：
① 2007年两湖一库管理局成立后，实现政企分开，原有的红枫湖旅游开发实业总公司归贵阳市国资委管理。