冷战后联合国维和机制的模式转换_联合国维持和平部队论文

冷战后联合国维和机制的模式转换_联合国维持和平部队论文

冷战后联合国维和机制的模式转变,本文主要内容关键词为:联合国论文,战后论文,机制论文,模式论文,此文献不代表本站观点,内容供学术参考,文章仅供参考阅读下载。

最近几年联合国维和行动屡屡失利,引起各国专家的深入思考。如果联合国维合行动要转变为一种制度化的机制,没有一支直接归联合国安理会掌握的常备部队是难以想象的。然而这样一支部队在超国家的范围内组建,有许多难以克服的障碍,如指挥系统、训练、布署、后勤供应等,尤其是经费来源难以保证。但是,依赖多国部队,往往陷入海湾战争的“美军核心”模式。可见,解决联合国常备部队的构成问题,是维和机制必不可少的环节。

1993年联合国秘书长加利在《走向和平的课题》中提出把维和行动扩大为四个部分组成的和平行动,即“预防外交、创造和平、维和行动、建设和平”。贯穿其中的是建立一支由重武器装备、训练有素的“执行和平的部队。”这项建议问世后,得到了当时西方七国首脑会议《政治宣言》的支持。此后,联合国常备部队的组建方案纷纷问世,使维和行动制度化开始得到某种组织形式的推动。

在联合国总部的设计方案中,首先是建立协调各国军队构成的维和部队“作战室”。该作战室在维和行动实施期间实行24个小时工作制,并且处理各种信息来源。其次,是组建联合国的维持和平部及其下属的常设计划处。这个机构对全球各地的维持和平行动进行协调,包括调动各支维和部队的人员和装备;计划处则提供可能实施的维和行动的作战计划,实际上具有维和行动参谋部的功能。其三是建立一个与所有维和行动保持联络的通讯中心,这个中心与作战室一样实行24小时工作制。其四,上述维和部队的作战和计划部门与有关国家特别是美国军队的情报系统分享对象国和相关地区的军事政治情报,包括卫星照片和政治分析材料。其五,建立维和部队的后备军,先在接受承诺的国家落实兵源,一旦安理会决定采取新的维和行动,有关国家在24小时内将先头部队派到现场。全部兵员的集结时间则为1至2个月。从上述方案可知,联合国常备部队或人道主义快速反应部队的建立还是较为远期的目标,近期目标只是在传统的维和部队和未来的常备部队之间建立一种过渡形式。在这种过渡形式中最主要的是建立维和行动的控制中心。目前这种控制中心的雏型已经在索马里维和行动中进行运转。尽管其规模只有7至10人,但它的存在表明维和行动的指挥系统正在走向制度化、常设化。

尽管联合国秘书长竭力推动维和部队向常备化发展,西方大国仍不愿意看到维和行动和部队控制在安理会和秘书长之手。例如,英国驻联合国大使认为,联合国常备部队将占用巨额资金,却难以适应全球各地具体冲突的不同要求。同时,提供兵源的国家没有对联合国常备部队的足够控制权。美国在联合国常备部队方面亦持同样的保留意见。因此,西方国家更多地倾向于维和部队的“波黑模式”,即由北约组织负责军事行动指挥权并提供空中保护、联合国维和部队实施地面行动、安理会代表进行中间调停的“三位一体”模式。实际上这仍然是海湾战争“美国核心”的多国部队模式的翻版。稍有变化的是由北大西洋公约组织南部军区负责在整个前南斯拉夫地区的军事行动,但全部过程需向联合国秘书长加利和安理会报告。尽管如此,维和部队仍然不能照安理会决议的要求展开行动。波黑地区维和行动受挫的事实证明,联合国缺乏执行其维和决议的军事资源。而动员这种资源的唯一途径是主权国家愿意将部分军事力量交给联合国控制和使用。同时,联合国维和行动的存在方式也必然从中立维和转变为有战略目标的作战行动。

联合国维和部队的形式和使命的另一种变化模式就是在海地的行动。在1994年7月,联合国授权美国为首的多国部队“使用一切必要手段”在海地恢复合法政府并建立和维持一个安全和稳定的环境。”但是,海地行动实际上是借联合国维和的名义在海地更替政权。维和部队的形式也有三个特点:其一是在派遣多国部队的同时向海地派出一个维持和平观察员小组,协调多国部队行动并向加利秘书长报告情况,而且这个小组内将不包括美国人。其二是在美国为首的多国部队结束使命后,联合国将派遣6000名官兵组成的维和部队接管海地。这支部队中约有50%是美国军人,大大超出维和部队中一国官兵不得超过总人数1/3的传统规定。其三是维和部队的职责范围明显扩大,包括维护治安,训练海地军警部队以及为建立政权实行的立法选举。此即所谓“第二次预防性外交”的具体体现。“海地维和模式”是冷战后联合国维和行动的一系列模式的继续和发展(包括“海湾战争模式”、“波黑模式”、“柬埔寨模式”、“索马里模式”和“卢旺达模式”)。这一系列模式变化各异,但共同的发展趋势是美国或少数西方国家在维和部队中的控制力逐步减少,联合国安理会和秘书长的影响力不断上升。这种趋势为未来可能形成的联合国常备部队提供了某种前提条件。

联合国维和部队形式变化的第三种趋向是建立一支用于人道主义干预的快速反应部队。它不同于传统的维和部队,一般是在主权国家或国家之间发生危及国际安全的冲突时才有必要组建和派遣,它可以自然灾害、种族冲突、国际犯罪及各种跨国界问题引起的危机而构成其使命。卢旺达危机中的维和部队干预行动提供了未来的人道主义干预快速反应部队可能采取的模式:其一,人道主义干预部队必须拥有较完整的早期预警系统及预防手段。凡是可能发生大规模动乱和自然灾害的国家和地区都应列入预警范围,否则就难以采取及早制止悲剧发生的政策和措施。在预防手段方面,需要进行谈判仲裁方面的培训,建立和平广播,设立纠纷调解机构、自然灾害救护措施准备等。其二,人道主义快速反应部队应拥有快速部署能力,并且直接控制在联合国有关机构之手,即人道主义高级专员和人道主义事务部。这些机构与国际红十字会和联合国儿童基金会、难民总署等结合,形成联合国的另一套机制,即与维和机制有联系又有区别的人道主义干预机制。这个系统与联合国的生态保护干预机制结合,可能使联合国的安全干预机制和快速反应能力建立在安全不同于传统概念的基础上。其三,人道主义干预机制应当包括紧急救援、制止暴力到开发项目的完整过程。这包括控制和提供水源,安置流离失所的难民,在冲突和动乱地区恢复教育和医疗设施,重建基础设施等等。在紧急情况解决,危机脱离后,人道主义干预机制应当与联合国的开发计划署结合,形成人道主义开发和发展项目,从而使和平与发展具体地统一起来。总之,联合国维和行动可能从人道主义干预发展为另一种意义上的安全机制,维和部队的使命也随之会出现历史性的变化。

联合国维和部队的人员构成至今仍是个难以解决的问题。如果将美国为首的多国部队或北约部队不包括在内,联合国维和部队仍然是一个非常弱小的军队。所谓“蓝盔”部队只有约7万人,平均每个成员国只需派出300名军事人员。但事实上,“蓝盔”的人员构成是极不均衡的。三个经济超级大国美国、德国和日本派出的维和人员总数不足800人。派遣人员较多的国家有三类:一是老牌的殖民主义宗主国英国、法国,分别派遣了3000余人和6000余人。二是长期承担维和义务的北欧、加拿大等国。三是一些第三世界国家,如南亚的印度、巴基斯坦和孟加拉、非洲的赞比亚等国。这些国家的军队曾经长期作为宗主国的附庸军队在世界各地参与行动,故易于适应联合国的指挥和调遣。根据目前趋势判断,发展中国家在联合国维和部队中所占的人员比重将不断上升。其原因在于,一是“蓝盔”部队每个人员的月津贴是1000美元左右,对于落后国家的军费开支是一笔可观的收入。二是经常派出较多人数参加维和行动的国家,往往是成建制地提供“蓝盔”后备人员,官兵具有较丰富的维和实践经验,故对于联合国维和部队来说,具有可操作性和可取性。其三,越来越多的地区冲突发生在发展中国家,来自发展中国家的维和部队对当地的文化民情易于熟悉,行动方便。上述原因是从正面来考察的。如果从反面看,维和部队行动的主导权操纵在少数西方大国之手,维和行动的战略目标必须符合这些大国的利益。然而维和行动的直接参加人员却主要来自发展中国家,这实际上形成了新的宗主国和附庸军队的关系,或者说是穷国士兵充当了为富国战略目标服务的雇佣军。

这种状况形成了联合国维和部队的两难境地:维和行动的快速部署能力和空中保护、后勤保障必须来自西方发达国家,但是维和部队行动的大部分作战人员则来自发展中国家,而且在重大维和行动中,少数西方大国往往撇开维和部队而直接出兵干预;维和部队因缺乏大规模作战手段又不得不授权给这些西方大国。这种状况从根本上阻碍了联合国安理会直接建立自己的常备部队,也削弱了维和部队行动的中立性质和创造和平的宗旨。即使在西方大国中,能够进行全球范围快速部署并提供预警系统的只有美国。在联合国维和行动中如果不使用美国的巨型C130运输机,就不可能实施任何远距离部署。这样就使美国有恃无恐,对维和操纵利用有增无减,于是,有人提出建立联合国常备部队必须以俄罗斯军队为核心,因为只有俄国才有与美国不相上下的远距离投放能力,而且国内经济萧条急需硬通货。但是这种方案显然不会被美国及其他西方大国所接受,即使是联合国秘书长也不会冒险在维和部队中重演两霸相斗的局面。尽管如此,这种方案也反映了一种趋向,即联合国维和部队向常备部队转变必然伴随着激烈的大国权力斗争。

联合国维和行动的障碍不仅在于它难以动员超国家主权的军事资源,而且在于它缺乏用以支持这种军事资源的经济资源。随着冷战后地区冲突发生频率增高,用于维和行动的费用总额也不断增长。由于联合国在总体上处于财政危机之中,维和行动在受到经费限制和规模不断扩大的矛盾状况下更加难以成为有效的机制。按1987年联合国维和行动的预算3.67亿美元为基点,到1993年,维和预算已经到36亿美元,相当于冷战前每年维和支出的10倍。按平均水平计算,每派遣1万名维和行动人员,每年所需经费就达8亿美元。仅仅在波黑地区的4万名维和人员,其年度开支就在30亿美元以上。可见,维和行动经费增长已经远远超过联合国财政所能承受的限度。

如果说联合国财政预算过大已使各成员国无法负担,恐怕也是言过其实。1994年到1995年联合国财政年度的编制预算为27.5亿美元,加上维和预算为36亿美元,二者共62.5亿美元,这个数额仅仅相当于联合国所在地纽约市警察和消防的年度开支。如果以维和行动的预算费用为参照,尚不足全世界防务费用的1%。这两项比较说明,作为主权国家的各成员国极不愿意将其经济资源用于支持超国家的军事资源,同时也说明作为富国的西方发达国家不愿意真正把一部分“和平红利”转移到联合国安全机制上来。例如,1993年度维和经费缺额为11亿美元,其中主要是美国、日本、俄国等分担金额最多的国家未能交足其分担金额,仅美国欠缴金额就近8亿美元。尽管这些大国都是世界上军费预算最多的国家,但却不愿意在维和行动的财政支持方面提供保证。这些大国在口头上鼓吹强化联合国干预机制最为卖力,实际上它们更多地倾向于以某个大国控制的多国部队来实施联合国授权的干预行动。因此,联合国维和机制(包括联合国财政)的财政危机主要不是因为维和行动规模过大,而是因为少数大国不愿意使联合国安理会和秘书长获得对维和行动的实际决策权和经费支配权。

从维和行动的规模来看,也难以得出维和行动已超出联合国财政极限的结论。以1993年为例,当年维和经费支出为36亿美元,用于17个国家和地区的维和活动。在这17项维和行动中,年度费用超过1亿美元的有5项;在10亿美元以上的行动只有2项,即在波黑和索马里的维和行动。其余12项中,5000万美元以上的行动为3项,5000万美元以下的为9项。中小规模的维和行动主要是观察团和停战监督组织,亦即传统概念上的维和活动。而大规模维和行动,即包括人道主义干预和预防性外交的强制行动,实际上相当于联合国维和部队参加的局部战争。这类维和行动是冷战后维和机制的主要体现,往往耗资巨大却以失败或受挫告终。这个事实恰恰说明联合国维和机制的改革主要不是增减维和经费,而是干预的时间和方式的选择,以及维和部队的构成和指挥系统。如果按照传统的维和概念,现有的维和经费可以绰绰有余;如果按照扩大了的维和概念,必然在维和部队常备化的基础上来确定维和经费的规模。因此,维和机制在操作性方面的改革,实际上是主权国家的军事资源和经济资源如何支持联合国职能,联合国如何动员其成员国资源的问题。

为了解决上述问题,有关维和经费筹措方式的改革方案也在酝酿之中。其中最简单的方式是秘书长加利的建议,即设立维持和平后备周转基金,其金额在5000万美元以上。设立这项基金如同建立维和后备部队的宗旨,在危机发生时,安理会可以随时动用这些经费和人员,无须临时向成员国筹措经费和兵员,故亦可以把这项后备基金和后备兵员视为联合国快速部署部队的雏型。这项基金设立并不能解决维和经费不足的问题,而且仅仅靠少数大国增加摊派经费份额难以持久,必然造成大国拖欠分担金额越积越多的现象。目前的情况是美国分担维和预算的31%、日本12.5%、德国9%、法国7.6%、英国6.3%,这5个国家承担维和预算总额的2/3以上。如此大的比重实际上对安理会真正行使维和行动的决策权十分不利。

于是,联合国将不得不在超国家主权的范围内来动员经济资源。事实上这种超国家经济资源不仅存在,而且其规模不低于主权国家范围内的经济资源。联合国开发计划署提出的一项改革方案以征收国际税的方式来解决联合国的财源。该方案提出,如果1995年至2000年间,各国军事开支每年削减3%,可带来和平红利4600亿美元;其中占富国节省1/5和穷国节省1/10的军费开支可用于专门建立国际非军事化基金。各国分阶段取消对外军事援助、军事基地和对武器出口商的补贴,并对国际军火销售征税,将这些资金用于维和行动的经费开支。在今后5年内对国际投机性资本流动征税0.05%,就可以为联合国增加收入1500亿美元。在今后3年内对石油煤炭征收能源税,可筹得600亿美元。如果该项方案能够部分得到实现,则可能使联合国财政特别是维和行动经费得到部分改观。这项改革较为激进,而且阻力来自各方,但它毕竟为联合国的生存和发展寻得了一条出路。

标签:;  ;  ;  

冷战后联合国维和机制的模式转换_联合国维持和平部队论文
下载Doc文档

猜你喜欢