摘要：良好的制度取决于制度内部要素间的一致性及其与外部环境间的协调，而不是依赖于外部监督。针对我国建筑安全生产依赖于政府检查和监理监督的现状，基于专家访谈和利益相关者分析，对我国建筑安全生产管理制度中建设单位、设计单位和监理单位的不同定位进行探讨，根据三者的定位组合提出三种制度改进方案，以便为相关政府部门和政策研究部门提供参考。
关键词：建设安全生产管理；制度假定；改进方案
制度经济学指出，当一个制度总是在强调要加强监管的时候，说明是制度本身出现了问题，与其加强监管，不如修改制度，而制度设计的关键在对相关各方的“假定”。换言之，制度的好坏依赖两个方面：一是制度自身内部要素之间是否一致；二是制度内部要素与外部环境是否协调。本文在对建筑安全生产管理现状及相关利益主体进行调研的基础上，探讨相关建设活动各个主体在安全生产管理制度中的定位及其改进方案，为健全完善我国建筑安全生产管理制度提供建议和参考。
1我国工程建设各方主体的安全生产管理定位
1.1建设单位的定位
在Fidic和AIA的合同标准文本中，都明确规定承包商对施工现场安全负有完全的责任，而业主的合同义务则仅仅是支付义务、现场提供义务、工程师任命义务、发布指示及披露信息义务、获得许可义务、允许承包商完成全部工作的义务等。受此影响，建设单位在建设市场中的“买方”地位得到工程业者的普遍认可，建设单位作为消费者之一，通过市场采购相应的“货物”，并对其享有所有权。
但是不可忽视的是，建设单位同时也是工程项目的生产者之一。根据萨缪尔森等的观点，生产者系由专业化的组织机构构成，目的在管理生产过程。显然承担建设项目管理的建设单位也具有这样的特征，是建设活动的组织者和管理者，如各类政府投资工程的建设指挥部、代建制公司、房地产企业和设立了工程部的生产企业等。
在建设活动中，建设单位是将建设工程中的人力、物力和知识产权等资源集成为工程实体或建筑产品的总组织者之一，是建设工程管理的核心。建设单位作为建设活动的“组织者之一”，具有强势地位，对包括工程质量、安全、进度、费用等在内的生产管理活动具有巨大的影响力。在这种情况下，建设工程的安全生产显然不能仅仅局限施工单位的生产安全行为，还取决建设单位为保证整个施工过程无事故而采取的一切行动，其表现形式主要有主导、引导、督促、服务与参与、制约、资金投入等。
1.2勘察设计单位的定位
在建设工程安全生产中，勘察设计单位的角色一直非常模糊。尽管要求“设计单位应当考虑施工安全操作和防护的需要”，但是仅在“未按照法律、法规和工程建设强制性标准进行勘察、设计”或“采用新结构、新材料、新工艺的建设工程和特殊结构的建设工程，设计单位未在设计中提出保障施工作业人员安全和预防生产安全事故的措施的情况下，才可能在事故发生后被追究法律责任。因此设计单位在进行工程设计时，仍固守传统的要求，而未认真思考施工安全技术的发展与创新。目前的法律法规的规定使得设计单位很少参与安全生产活动，这从目前公开的事故处罚中很少见到设计单位被追究责任的情况得以证明。
但是，设计阶段却是主动影响建筑安全生产的关键，设计阶段对安全的影响类似对项目其他目标（如费用、进度和质量）的影响，即设计单位通常可以预先采取措施消除或降低风险，从项目内在本质上提高工程建设的安全生产管理水平。一方面因为设计方案在很大程度上确立了施工的方法及工序，也基本上确定了项目可能存在的危害与必然面临的风险来源；另一方面，施工单位在施工中所能实行的安全控制方法，很大程度上受制设计图纸和施工规范。如果在设计阶段没有考虑施工阶段的作业活动和机具设备等本质安全需求，施工单位就只能被动地采取安全措施，去处理施工过程中面临的所有风险。
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2我国工程建设各主体在安全生产管理中的定位组合与改进方案
2.1我国工程建设主体在安全生产管理中的定位组合分析
根据上述分析，在建筑安全生产管理制度设计中，除施工单位作为工程实施方的角色无可争议外，建设单位可以假定为完全消费者，也可以假定为部分生产者；勘察设计单位可以假定为安全无关方，也可以假定为完全参与方；监理单位可以假定为咨询服务方，也可假定为执法监督的辅助方。相应的可以形成8种主体定位假定的组合。
由工程建设单位的复杂定位，当前的我国工程建设安全生产管理制度安排并非以上8种组合的任何一种，而是“建设单位（消费者+生产者）+勘察设计单位（无关方）+监理单位（执法监督辅助）”组合。在传统的质量、进度和费用目标管理中，相应的制度安排为：建设单位（部分生产者）+设计单位（参与方）+监理单位（咨询服务）这与安全管理制度安排（即组合3）不同。由作为“部分生产者”的建设单位在关注质量等传统目标时，需要依赖勘察设计单位的专业能力和监理单位的现场管理能力，建设单位的需求与其他单位的供给得到了较好的结合。尽管有着多样化的项目发包方式，但制度安排的主体定位前提并没有变化，因此建设管理的其他目标管理体系运转并未出现争议。
2.2制度改进方案1：建设单位推动安全生产管理
该方案主要考虑了监理单位承担安全生产管理工作有压力无动力的问题。
实际上，从监理单位近年来发挥的作用来看，监理单位在建筑安全生产管理方面己经具备了相当的基础和能力。因此，当安全成为工程建设的基本要求，建设单位有主动寻求外部服务并愿意为此支付费用的情况下，监理单位可以承担一部分安全监管的职责。为此，需要统一传统工程项目管理（质量、进度和成本）与安全管理之间矛盾的制度前提，即选择组合5或组合6的主体定位假定。
在具体制度设计中，可以借鉴英国Construction（design&management）regulations 2007（CDM 2007）的做法，如明确建设单位的项目安全责任和设立项目CDM协调人（CDM}）等。其中相对目前的安全生产管理制度，需要做出的变动主要包括：
（1）增加建设单位的工程建设安全生产责任，可以考虑对建设单位实行安全抵押金制度、有关人员持证上岗及考核制度、项目安全考核评估及通报制度、事故责任追究制度等。
（2）明确监理单位的安全监督管理地位和职责，并制定相应的技术规程和要求，如在GB 50319-2000建设工程监理规范》中对安全生产监理技术从深度与细节上作出明确的规定，并赋予监理更多安全生产管理的权力。
3、结束语
在我国建筑安全生产管理制度的设计中，相关主体的定位存在着多种组合方式。现行制度中，政府部门、建设、施工、监理单位等各方主体的定位不准确，不仅造成各方主体在履行职责时一发生冲突和矛盾，也在制度实际运行中产生了争议和困惑。为此，可以考虑“①建设单位推动安全生产管理’、“②政府部门推动安全生产管理”以及“③激励施工单位主动重视安全生产管理”三种制度改进方向。
参考文献：
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[3]陈刚.监理方在建设工程安全生产管理中的角色定位和工作要点探讨[J].沿海企业与科技，2007（10）：152-154.
论文作者:王利修
论文发表刊物:《基层建设》2018年第26期
论文发表时间:2018/10/1
标签：建设单位论文; 制度论文; 安全生产论文; 组合论文; 工程建设论文; 安全生产管理论文; 主体论文; 《基层建设》2018年第26期论文;