检察建议的理想与现实——以A省B县检察院为样本，本文主要内容关键词为：检察院论文,样本论文,现实论文,理想论文,建议论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］D92 ［文献标识码］A ［文章编号］1003－6547(2014)06－0057－05
一、问题的提出
检察建议是人民检察院为促进法律正确实施、促进社会和谐稳定，在履行法律监督职能过程中，结合执法办案，建议有关单位完善制度，加强内部制约、监督，正确实施法律法规，完善社会管理、服务，预防和减少违法犯罪的一种重要方式。①从制度设计的初衷来看。检察建议是落实检察监督权的重要手段，但是实践的反馈来看，检察建议制度的运作似乎并未达到既定目标，检察建议权在一定程度上存在形式化及功利性等问题，陷入走过场局面。尤其是检察建议在许多场合的执行力沦为空谈，这种理论与现实的差距备受诟病。强化检察建议权的呼声此起彼伏，但是多数学者在论证时往往就理论而理论，人云亦云，缺少相关的实证研究支持，提出的完善建议也多与实践脱节，欠缺可操作性。为了客观反映检察建议在司法实践中的真实状况。进行检察建议的实证研究实有必要。虽然近几年在《最高人民检察院工作报告》中对企图检察建议有相关统计数据，但是一方面各地数据统计的方法和标准可能不一致，全国性的数据可能会掩盖地方性的差异，尤其会遮蔽基层检察院检察建议的现实困境，同时这些数据在统计和汇报时可能存在一些调节数据的动机和方法，结果令人质疑。而法律与社会现实之间的错综复杂的关系。往往在基层有更为直接、生动、鲜明的反映和体现。②为了更清晰地勾勒检察建议在实践中的运作现状，笔者决定选取一个基层检察院进行微观的实证研究，希望通过相关的实践数据和访谈信息来客观而全面地展现检察建议的真实面貌，并探求问题背后的深层次原因。
二、检察建议制度实证研究的方法和思路
1.实证研究方法与思路
本研究进行了近一年的时间(2013年4月-2014年3月)，主要分为以下几个阶段：一是联系A省B县基层检察院，开展关于基层检察院检察建议是否发挥作用的调查；二是选定了该基层检察院八个业务部门，分别对公诉、侦监、反贪、反渎、预防、民行、监所以及控申部门进行关于发出检察建议的内容及致送单位情况的调查和统计：三是对B县基层检察院检察建议的反馈机制及整改落实情况进行了追踪和回访，整理分析相关数据。
本研究实证研究方法采用定量统计与定性分析相结合的方式，主要运用了实地走访、个别访谈、统计数据等方式。
第一，实地走访。笔者通过走访A省B县基层检察院检察建议制作部门：公诉、侦监、反贪、反渎、预防、民行、监所以及控申部门，通过走访来了解检察建议在该院运作的基本情况，同时也收集到B县基层检察院备部门自2010—2013年近四年发出的185份检察建议。
第二，个别访谈。为了解B县检察院发送检察建议的基本情况及检察机关工作人员的感受，笔者与B县检察院的负责人、检察建议制发主管领导、中层干部以及检察官等分别进行了访谈，同时为了使了解的情况更真实和全面，使检察机关工作人员能够畅所欲言，笔者采用了个别访谈的形式。
第三，数据统计与分析。笔者收集到的近四年的185份检察建议，按检察建议的内容、制作检察建议的业务部门、检察建议的发往对象单位、检察建议实际回函情况，进行分类整理，并从中梳理出检察建议的规律。
2.研究方法的局限性及其克服
研究过程中，在设计实证研究方法以及选择研究对象方面，受到各种客观条件的限制，尤其是检察机关自身的封闭性一定程度上给课题的研究造成了较大的障碍。笔者也意识到本课题的研究存在一定局限性，可能会影响到后续实证分析结果的全面性与完整性。
第一，调查时间上的局限性。虽然本次研究时间跨度长达一年，但调查点离北京较远，笔者走访调研的机会和时间有限，且前后调研不连贯，实地调查的实际时间仅有两个月。而且，该项研究调查的数据样本为四年的数据，由于时间跨度大，可能有些数据的准确性无法完全保证。
第二，调查单位的单一性，缺少横纵对比性的研究。本次实证研究为了确保研究的实效，只选择了A省B县基层检察院一个单位作为调查单位。但是我国各地差异较大，对于检察建议问题在实践中可能也不完全相同，仅对B县进行实证研究，仅能直接反映受调查的B县的检察建议实践状况，其外部效度③有待确保。通过对B县检察建议的实践状况进行研究试图推导出检察建议制度具有普遍性结论的问题，可能会犯以偏概全的错误。
当然在我们已经意识到研究具有潜在的局限性的同时，也采取了相应的措施，以求最大限度地来避免这些局限给实证研究造成的影响。为了克服调查时间的局限性，我们也采用多次走访，更多依赖客观数据的方法，同时考虑到2013年新《民事诉讼法》的实施，笔者还专门针对2013年检察建议的情况进行了实证对比研究，以确保研究成果的时代性；为了避免调查的单一性，笔者也对该市其他基层检察院进行了访谈，虽然未进行数据收集，得到的结果也大同小异，完全可以通过B县检察建议的状况进行推演。此外，在调研时，考虑到由于检察机关职能所限，对外具有一定的封闭性，如果采用座谈会的形式调研会使工作人员有所顾忌，为打破他们的戒心和疑心，笔者调研时多采用一对一的私下访谈形式。通过一系列的技术处理，将经验描述与定量分析相结合，本研究有效地控制了造成因变量变异的各种因素，提高了研究结论的可靠性和科学性，笔者认为，本次实证研究所搜集的材料和数据基本能够客观反映检察建议制度在基层检察院运作的实际状况。
三、B县检察建议制度运作的现状与问题
本文研究对象为B县检察建议制度，笔者在确定了调研对象与主题后，主要采取了个别访谈与数据收集的实证研究方法来考察B县检察建议制度的运作现状。其中数据收集主要是通过查找B县检察院从2010年至2013年四年间的档案，并在此基础上进行分类研究。根据笔者调查，B县检察院在这四年间总共发出的检察建议185份，其中2010年发出检察建议65份，2011年发出检察建议27份，2012年发出检察建议22份，2013年发出检察建议71份。这些检察建议经过梳理后，笔者发现可以从检察建议的内容、制作部门、发送对象及回函情况进行分类研究。
1.检察建议内容
《人民检察院检察建议工作规定(试行)》第5条规定，检察建议制度所涉及的内容通常有七种，即：预防职务犯罪、预防一般违法犯罪、改进行业或部门管理监督、加强民间纠纷疏导、涉及办案过程中有关人员的表彰或处分、规范司法行政机关行为、民行再审检察建议。从收集的数据来看(见表一)，总体上B县检察院在四年间所发送的检察建议基本上对这七个方面的内容均有涉及，但是个别年度在一些方面也未曾发送检察建议。总体来看，B县检察院的检察建议主要侧重于预防职务犯罪、一般违法犯罪等方面管理不完善、制度不健全、不落实，存在犯罪隐患的，积极督促行业主管部门或者主管机关需要加强或改进本行业或者部门的管理监督工作的。
2.检察建议的制作部门情况
图1：检察建议制作部门制发情况统计
B县检察院的检察业务部门，主要有8个：公诉部门、侦监部门、反贪部门、反渎部门、预防部门、民行部门、控申部门以及监所部门。在B县检察院2010－2013年发出的185份检察建议(见图1)中，所有的检察业务部门都曾经发出过检察建议，其中民行检察部门发出的检察建议数最多，预防部门次之。
访谈得知，检察建议虽然是贯彻检察监督的重要方式，也是检察机关的日常工作，但是发送检察建议，给其他单位的工作提意见，本身是一件费力不讨好的事情，要使基层检察机关主动根据需要发送检察建议必须给予其一定的压力，这种压力主要是检察系统内部的绩效考核机制。通过绩效评估，可以“充分激发员工强劲的工作动力和高水平的工作表现，为作出管理决策提供准确的信息。”④检察机关也将绩效考核作为一种激励与反馈机制予以推广。以B县检察院所在的A省为例，其评估标准是参照《A省检察院2011年度工作绩效考评项目及达标参考标准》。该标准体现了A省检察系统内部有条线性绩效考核机制，对各检察院的各项检察业务均有明确的绩效考核量化标准，包括人均检察建议数，针对民行检察部门还有明确的法院采纳检察建议的比例限制，也就是将检察建议的反馈机制纳入到考核当中。这些量化的指标客观上给检察机关较大的压力，以促使他们主动履行检察监督职能，发送检察建议。
从参考标准来看，客观上对基层检察机关的考核要求并不高，从民行检察工作来看，也仅为人均0.03件，B县检察院在编人数为54人，也就是说每年B县检察院仅需提出1.62件即可达到基本的考核要求，但事实上该考核指标仅仅为参考性标准。如前所言，绩效考核是一种激励机制，检察系统内部会有一个横向的对比体系，B县检察院也只能尽量地多发送检察建议，才能在横向评比中不会落后于其他检察院。省院所下达的参考标准仅仅是一个最低限度的指标，实践中各检察机关都远远超出这一指标所设定的要求。因而，在绩效考核指标体系的引导下，严格履行检察监督职能，尽量地根据实际需要多发检察建议，才能使检察建议落到实处。
值得注意的是，检察建议的制作以民行检察部门居多，尤其是在2013年新《民事诉讼法》实施后，数量有更大的攀升。从2013年检察建议的具体内容上看，民行科制发检察建议仍以规范司法、行政机关行为为主，但也加大了建议民事再审和执行和解的力度。在36份由民行检察部门制作的检察建议里，主要内容有三类：
其一是规范行政行为的检察建议，包括发往市政府的1份和县国税局的23份检察建议。其中发往市政府的是针对该院公诉科起诉的一起交通肇事案件中，发现已死亡被害人无任何亲属为其主张民事权利后，建议市政府建立道路交通事故社会救助基金管理机构。而发往县国税局的23份检察建议则主要是监督税务机关对税款进行催缴的专项性建议。
其二为涉及民行再审的检察建议。该项检察建议主要是依据2013年新修改的《民事诉讼法》所发出的建议同级法院再审以及建议执行和解的案件。通过访谈我们获知，B县检察院在作出书面检察建议前会与B县法院进行口头沟通，而并非直接发送检察建议，以利于确保监督的有效及准确。而且，B县检察院只是做出了建议民事再审、建议执行和解，法院只要裁定再审、决定开启和解程序，就视为采纳了B县检察院的检察建议，至于再审是否改判、和解是否成功。仍存在不确定性。
其三是关于预防职务犯罪的检察建议。预防职务犯罪是检察机关的日常性工作，各个内设部门只要发现有职务犯罪预防的薄弱环节，便可制发检察建议，并非预防部门。因而。民行检察部门也需要对此类情况发送检察建议。
在这些成绩的背后，我们却不得不正视民行检察部门人力不足的问题。当下社会治安形势严峻，全国各地的检察机关在内部人员配备上，基本都是将大量警力倾向于批捕、起诉以及自侦等检察业务部门，而对检察建议工作重视不足，检察业务极不平衡。B县检察院也不例外，民行检察部门仅配备3名检察官，而且这3名检察官实际上所承担的检察建议工作具有复合性，并不完全限于建议民行再审。警力严重不足已成为摆在B县检察院民行检察部门面前的现实难题，尤其是在新《民事诉讼法》给民行检察工作带来重大机遇的情况下，这种矛盾愈发突出，在某种程度上也影响了民行部门在新机遇下检察监督职能作用的发挥。
3.接收检察建议对象单位的情况
B县检察机关2010－2013年发出的185份检察建议的致送对象主要有：公安机关、⑤法院、行政机关、事业单位、国有企业、民营企业、村民自治组织和公证机关⑥(见表二)。总的来看，发往行政机关和国有企业的检察建议比重较大，主要是针对对象单位管理不完善、制度不健全等问题，提出有建设性的建议。
4.回函情况及整改落实情况
根据我们调阅的数据，四年间B县检察机关所发出的185份检察建议，最终有回函的检察建议(包括以电话形式回函12份)共计112份，总体回复率为60.5％，书面回复率为54.1％。分析至此，似乎检察建议工作的实践状况没有想象中差。为以验证这一结论，笔者又对检察建议回函的情况进行了详细的访谈。
通过访谈，笔者了解到B县检察机关制作的检察建议回复率相对较高的原因在于检察建议的形式化。为了应付年底的绩效考核，检察院的各业务部门大多只重视检察建议的形式，而对检察建议后续的落实、整改关注较少。检察机关内部有一个不成文的规定，即只要发出检察建议，并有对象单位的回复即可，至于回复的形式、是否真实整改却在所不问。因此，在统计回函时，即使没有对象单位的书面回函，仅有电话记录也可算作是回函。
在实践当中，回函的具体对象单位配合检察机关的工作，一般会亲自制作书面的检察建议回函。但也有的是由发出检察建议的业务部门事先制作好检察建议回函后，将检察建议与回函一并送到对象单位，由该单位走个形式，盖个单位公章，就算是回复。当然也有不够配合的单位，不给任何书面回函，待检察机关给单位打电话，只要打电话的检察官能记录受话人、受话时间、受话内容，检察建议也就视为已回复。更有甚者，对检察机关的工作完全不配合的，不仅不给书面回函，连电话回复也予以推脱的。笔者在访谈检察建议的对象单位时，他们也反映对于检察建议书由于不具有强制性，存在一定的应付思想，甚至有些时候认为是检察院故意“找茬”、“小题大做”，通常是让办公室的人写一篇回复交差了事，很少有认真思考，找出问题，进行整改的。这种情况一方面反映出检察机关在绩效考核的压力下作出检察建议，有时也会有形式主义的倾向，另一方面也反映出由于检察建议不具有强制性效力，实施存在困难。
由于检察机关对于检察建议的关注仅限于是否发出和是否有回函两个层面，至于这些对象单位是否根据检察建议真正进行整改落实，通常不在检察机关的视野内。检察建议发送部门的工作人员普遍抱有见到回复就大功告成的想法，几乎没有在收到回复后还去开展跟踪回访，了解收文单位真实整改情况的，从而导致部分检察建议事实上“石沉大海”，根本就未能达到制发检察建议的目的。
图2：2010－2013年度检察建议回函情况统计
从上面的实证调查来看，B县检察院的检察建议实施状况有一些欣喜成绩，但也有诸多不令人满意的地方，检察建议制度设计的理想与现实之间差距甚大。归结起来检察建议的问题主要是：检察建议不具有强制性效力，易导致其流于形式；检察建议的制发欠缺统一规范，制发质量堪忧，存在滥发和误用的情况；检察建议的制作部门业务不均衡，个别部门业务繁杂；检察建议的反馈机制缺乏规范，后续的整改落实跟踪制度缺失，影响检察建议的实效。从这些问题的根源来看，还是在于制度设计本身尚有许多需要完善的地方。
四、检察建议制度的完善路径
检察建议制度作为检察机关履行法律监督职能的一条重要途径在制度设计的理想与现实之间仍存在一定差距，愿景美好但现实苍白！要解决制度设计的初衷与实践背离的问题，还需要从制度本身入手，检察建议制度的理想必须落实到更加细化和具体的制度与技术层面。
检察建议从理论上来看是检察监督职能的一种表现，但是从法律上的定位来看，虽然不甚明确，但是究其实质来看仅限于一种建议权，并不具备强制性的效力。就此而言，检察建议本身具有内在的缺陷。关于检察建议是否应具备强制性效力，理论上早已有诸多讨论。但就笔者看来，检察建议中的“建议”一词的提法其实就固化了其性质，要赋予其强制性效力恐怕在现有的制度框架内很难突破。如果不充分关照现实的制度条件一味地强调要赋予检察建议权的强制性效力，可能会扭曲检察建议权的功能定位。而且，没有强制性效力的内在缺陷，并不等于检察建议就一定会流于形式，客观上现有的制度框架下，我们其实还可以进行一些技术性的处理，使检察建议走出形式化的怪圈，切实落实检察机关的法律监督职能。根据上述实证研究的结论，笔者认为可以从以下几个方面着手：
1.着力强化检察建议的质量
从实证研究来看，检察建议文书制作质量较低，甚至出现文书被误用的情况，严重损及检察建议的权威性与严肃性，被建议单位认可度低，也使检察建议流于形式。笔者认为，“打铁还须自身硬”，在检察建议的性质不变的情况下，检察机关通过自身努力提升检察建议的规范性、明确性、可行性，强化检察建议文书的质量，使检察建议具有实际内容，一定程度上可以避免其流于形式。被建议的单位从自身利益维护出发，在认可检察建议的情况，也会主动地配合整改落实。
首先，应重塑检察建议的制发体制，改“多龙治水”为归口管理，专人负责。从实证调研来看，现在制发检察建议的业务部门繁多，容易导致令出多门，不够严肃。对同一个事情、同一个单位，B县检察院的多个检察业务部门曾经发出内容相似的多份检察建议，严重地损害了检察建议的权威性。笔者认为，应当在检察机关内部理顺检察建议的制发体制。检察建议需要制发时，在文号、格式、归档等方面进行统一管理，在内容上由专门管理部门统一把关。在程序上，需要制发检察建议时，可以应先由检察业务部门草拟检察建议初稿，送至检察建议专门管理部门确认，专人负责把关，再行发送。
其次，应当优化人力资源配置，提高检察人员素质。尤其是在新修改《民事诉讼法》实施的背景下，民行检察工作面临重大机遇，检察机关要把握这一机遇，深入推动法律监督职能的实现，必须在人员配备上给民行检察部门适当倾斜。同时，注意提升检察人员的业务素质，尤其是检察机关长期以刑事检察业务为主，忽略了民行检察业务，应当强化民行检察业务的学习。从提升检察人员素质入手，给制作检察建议的主体应有的发展平台，促使检察人员主动学习，一定程度上可以提升检察建议的制作质量。
最后，应建立检察建议的纠错机制。孟德斯鸠曾言：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。”⑦检察建议虽不具强制性，但是其背后有检察法律监督权作为后盾，如果滥用也可能造成被建议单位的利益受损。尤其是民事再审类的检察建议，由于其涉及民行案件的审判监督程序的启动，极有可能基于各种利益诉求被滥用，破坏民事诉讼的规律与平衡，损害司法权威。因此，有必要建立检察建议的纠错机制，及时撤回或者修改不当的检察建议，并消除不良影响。
2.改革检察机关内部的绩效考核机制
现行检察机关内部进行目标管理和绩效考核主要是量化的标准。这种考核机制虽然可以明确通过简单数学计算的方式来衡量工作量多少，便于检察机关内部的考核和评比，推动检察机关之间的竞争机制的形成，但是这种过度简单的量化考核，以检察建议的件数及回函的件数为唯一标准，给检察人员一种仅追求数量而忽略质量的误解，最终影响到检察建议的整体质量，使检察建议流于形式。从前面笔者对现行考核机制与检察建议之间关系的实证研究中，不难看出，B县检察院有急功近利、姑养案源，突击制发检察建议的嫌疑，客观上也存在回函计算方式不当的情况，甚至片面追求回函，由检察机关代为制作回函。这些情况客观上不仅有违检察建议的制度初衷，也严重损害了检察机关的形象。因此，笔者认为，检察建议在现行考核机制下被扭曲，仅以数量取胜，导向发生了偏离。从本质上而言，检察建议应是一种质量要求较高的活动，不应当仅以简单的量化标准来衡量检察建议的成效，而应当重点关注检察建议回函及整改的真实情况。笔者认为，应当对检察建议建立质量监控体系，在检察机关提供的检察建议的数字基础上，由上级检察机关每年随机抽选部分检察建议来进行审核。通过这种绩效考核机制来倒逼检察机关重视检察建议工作，防止为应付考核而粗制滥造，重塑检察建议实效的导向。
3.创新检察建议制发的工作机制
由于检察建议在现行制度框架下不具有强制执行的效力，无法起到实质性约束被建议单位的作用。被建议单位是否回函以及是否落实整改，检察机关均无从过问，他们也不会因此而承担任何不利的法律后果。从笔者调研的情况来看，检察建议回函率不高，甚至有些单位完全不配合，这些客观的情况也致使检察建议流于形式。笔者认为，检察机关可以在现行制度框架内自发地创新检察建议制发的工作机制，主动地改变这种被动的地位。一方面，检察机关可以向被建议单位的上级主管机关抄送检察建议，通过上下的层级关系，使被建议单位的上级机关重视并督促被建议单位作出回应和整改；另一方面，可以利用信息技术，建立检察建议数据库(类似行贿、受贿档案查询的数据库)，将检察建议录入数据库，并向社会公开非涉密的检察建议内容，同时将未回应或未及时回应的单位相关信息进行公布，以利于社会监督，给被建议单位增加压力，这在一定程度上可提高检察建议的执行力。
4.建立检察建议的跟踪督办机制
在实证调研时，我们发现检察机关对于检察建议最终是否实际被建议单位落实整改，不得而知，也就是检察建议陷入了制发检察建议的检察院和被建议的单位均不重视检察建议后续效果的困境，使得检察建议成为互相应付的走过场。要扭转这种局面，使检察建议回归其本位，应当制定检察建议的跟踪督办和回访制度。检察机关制发检察建议后，承办人应当定期开展跟踪回访，与被建议单位的主要负责人保持联系，督促被建议单位及时整改。如果被建议单位在落实中确有困难，检察院可以及时向其上级部门反映，寻求帮助。对于已发出检察建议而未整改或未及时整改导致严重后果的，检察机关应当建议有关部门严肃追究直接责任人员的相关责任，对于构成犯罪的要依法移送相关部门追究相关人员的刑事责任。对于检察机关负责跟踪督办的人员未履行职责造成严重后果的，也应当问责。
近5年相关研究文献精选：
1.天津市滨海新区大港人民检察院课题组：民事再审检察建议若干问题探讨——兼论对《民事诉讼法》第208条第2款的理解与适用，《天津法学》，2014（1）
2.孙玉琼，李瑞兴：从规范到运作：民事检察建议适用的新路径分析，《河南警察学院学报》，2013（2）
3.秦勤：论民事再审检察建议的价值、困境与制度完善，《河南社会科学》，2013（10）
4.刘立霞，刘阳：民事再审检察建议的法理转向，《上海政法学院学报(法治论丛)》，2013（5）
5.高欣欣：关于适用民事再审检察建议的调研报告——以南京地区13个基层检察院适用情况为例，《四川警察学院学报》，2012（6）
6.杨翠华，姜仙德：检察建议的分类与整合，《人民检察》，2012（22）
7.章志远：我国行政诉讼司法建议制度之研究，《法商研究》，2011（2）
8.陈贵荣，李小荣：检察建议立法化与机制完善，《上海政法学院学报(法治论丛)》，2011（5）
9.王朋：检察建议的属性与机制保障，《人民检察》，2011（9）
10.刘铁流：检察机关检察建议实施情况调研，《人民检察》，2011（2）
11.吕涛：检察建议的法理分析，《法学论坛》，2010（2）
12.姜伟，杨隽：检察建议法制化的历史、现实和比较，《政治与法律》，2010（10）
13.王立：检察建议约谈制度研究——以北京市朝阳区人民检察院的实践探索为视角，《人民检察》，2010（19）
［收稿日期］2014－04－01
注释：
①《人民检察院检察建议工作规定(试行)》第1条．
②参见朱苏力著．送法下乡——中国基层司法制度研究．中国政法大学出版社，2000:10.
③外部效度是指研究的结论和方法应用推广到不同类型的群体、环境、时间当中的可信程度．
④［美］珍妮弗·M.乔治，加雷思·R.琼斯著．于欣，章文光，译．组织行为学(第5版)．北京大学出版社，2010:212.
⑤公安机关在检察建议工作中较为特殊，是重点关注对象，因而我们将公安机关从行政机关中划离出来独立考察．
⑥2010年检察机关针对公证机关的工作有专项建议工作，数量较多，但此情况仅有一年如此，不具常态性，故单列为一项．
⑦［法］孟德斯鸠．张雁深，译．论法的精神(上册)．商务印书馆，1961:154.
标签：检察机关论文;
