规范促进PPP高质量发展
——浅析财金〔2019〕10号文
文/付军明 周雨 刘东旭
一、出台背景
自2018年8月，国家审计署全面开展地方政府隐性债务审计工作，并要求对隐性债务“终身问责、倒查责任”以来，由于各方对隐性债务的认知和在操作标准上存在差异，PPP项目的入库和落地受到了一定影响，地方政府在推进PPP的过程中也有些无所适从。
财政部《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（财金〔2019〕10号）（以下简称10号文）的出台，对PPP规范操作的标准和隐性债务的界定做出了说明，为后续PPP规范发展指明了方向。10号文传达了“既要规范、也要发展”的明确信号，对于增强市场信心，充分发挥PPP在公共服务领域的突出作用意义重大，也表明PPP项目必须合规地做、高质量地做，有利于促进PPP高质量发展。
二、10号文内容及创新点
1. 明确“正负面”清单，强化规范约束
10号文首次对规范的PPP项目应具备的条件以及不规范的PPP项目的具体表现形式进行了明确，对操作过程中应该注意的关键点和可能出现的问题进一步细化。“正负面”清单通过总结PPP发展过程中已经出现的问题，及时为后续PPP管理运作提出制度性约束，以保障PPP规范、良性发展，特别是在防范地方政府债务风险、加强PPP项目内部风险防控、推进PPP项目预算绩效管理等方面具有突出的现实意义。10号文明确了规范的PPP项目的六大条件以及新上政府付费项目的三个要求，为地方政府规范操作PPP制定了清晰的边界条件，将大大提高PPP的运作效率。对于符合“正面”清单规范的PPP项目应当继续推动和落实，对于出现“负面”清单所列问题的项目，则必须按照法律法规及时整改乃至清退出库。此次的规范要求基本是对以往相关规定的进一步细化，因此，对于正在实施的合规PPP项目并不会产生明显的影响。
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2. 细化权责分工，防控运作风险
社会资本方和政府方在PPP项目中应明确自身权责，合理分配风险，以保证PPP项目在全生命周期内顺利推进。根据“风险分配优化、风险收益对等和风险可控”三大原则，一般来说社会资本方负责项目投资、建设、运营并承担相应风险，政府承担政策、法律等风险。10号文将“社会资本方实际只承担项目建设、不承担项目运营责任”的做法列入了“负面清单”，出现此类情况要及时整改，否则已入库项目也会面临清退出库的结果。在现有的PPP操作实践中，“重建设、轻运营”的现象已经初显，对于运作周期长达二、三十年的PPP项目来说，后续运营阶段的管理风险会变得不可控，而政府付费和可行性缺口补助类项目一旦出现该情况则会直接增加财政支出压力，消耗财政资源。此项规定有利于强化社会资本方对项目中后期运营责任的承担，也是后续实施根据“绩效考核”结果付费的基础。
3. 项目库“能进能出”，以合规为标准
2018年上半年PPP项目经历了一轮大规模的清理退库，根据财政部相关数据，2018年全国共清理退库PPP项目2557个，涉及金额达到3万亿元，整改完善项目共2005个。此次清理退库给PPP市场造成了巨大的震荡，项目库单月净增项目数量和规模都出现了明显的负增长。随着2018年下半年鼓励社会资本投入补短板重大项目、对民营企业参与的PPP项目给予倾斜等政策相继出台，PPP市场释放出回暖信号。2019年PPP严监管的趋势持续强化，10号文也提出要“依托全国PPP综合信息平台，对PPP项目信息进行全流程公开披露、汇总统计和分析监测，完善项目库‘能进能出’的动态调整机制，不以入库为项目合规‘背书’”。同时也进一步强调，“未按规定通过物有所值评价、财政承受能力论证或规避财政承受能力10%红线，自行以PPP名义实施的项目，无法整改或逾期整改不到位的应当予以清退。”可以预见，未来PPP项目管理库在规范PPP发展过程中将会发挥更大的作用，各参与方也应该全面客观地评估项目风险，不能仅仅以项目是否入库作为判定项目是否合规的标准。
4. 付费完全与绩效挂钩，避免支出责任固化
传统肥料企业对于尝试改变也有自己的思考。“农资企业都在贴地飞行，但是目前肥料企业的农资终端看起来还很浮躁。”云图控股股份有限公司副总裁刘晓霞告诉记者：“我认为，农资企业最终还要回归最本质的东西，就是产品。这既包括产品技术研发的务实性，同时也包括产品服务中市场上农民和作物的需求。不是说最先进的技术就是最好的产品，而是要考虑到肥料的本质属性，既要满足作物生产的客观需求，又兼具价优、物美、高效。”祥云股份复肥事业公司总经理肖汉斌认为：“复合肥找噱头的时代已经过去，土地流转后种植大户也不是原来的留守老人和儿童，现在很多年轻人有思想、懂技术，靠忽悠已经无法带动终端、拉动市场。”
因痰栓广泛性阻塞气道，从而导致气道出现痉挛，进一步加重患者的呼吸困难和气促、气急、喘息等情况。在临床查体可以发现患者两肺广泛性哮鸣音伴湿罗音。由于这样的情况在重症哮喘合并呼吸衰竭患者中时常出现，在急诊抢救中就需要进一步应用相对应的机械正压通气，对患者采取临床治疗，从而缓解患者的呼吸困难情况。
5. 严守10%支出红线，禁止政府基金补贴
财政部PPP中心主任焦小平此前明确表示，10%的红线不能破。此次10号文重申“确保每一年度本级全部PPP项目从一般公共预算列支的财政支出责任，不超过当年本级一般公共预算支出的10%”，并建立支出责任预警机制，“对财政支出责任占比超过7%的地区进行风险提示，对超过10%的地区严禁新项目入库”。为严守10%红线，严堵支出漏洞，10号文也明确“新签约项目不得从政府性基金预算、国有资本经营预算安排PPP项目运营补贴支出”，防止通过政府性基金预算和国有资本经营预算来规避一般公共预算10%的硬性约束。需要明确的是，10%红线的设定是出于防范风险的考虑，而非约束PPP的发展。
6. 审慎开展政府付费项目，坚持实质重于形式
此前财政部《关于加强中国政企合作投资基金管理的通知》“要求中国PPP基金积极探索与民营资本合作的模式、路径，对民营企业参与的政府和社会资本合作（PPP）项目要给予倾斜”。10号文继续加大对民资和外资参与PPP的支持力度，提出要向民营企业“推介政府信用良好、项目收益稳定的优质项目，并在同等条件下对民营企业参与项目给予优先支持”，在专项转移支付和PPP基金方面提供相应的便利，也“不得对外资企业、中资境外分支机构参与设置歧视性条款或附加条件”。民营资本一直是PPP的重要参与主体，但无论是参与项目数量还是投资额相比国企都还有一定差距。从政策层面为民营资本参与PPP提供更多支持，让民营资本有更多机会参与PPP项目，有利于充分激发民营资本活力。
7. 明确隐性债务行为，严格规范项目管理
10号文也再一次强调了PPP综合信息平台项目库在运营管理过程中的重要作用，提出要依托PPP综合信息平台，及时、充分向公众披露PPP项目全生命周期信息，主动接受社会监督。地方政府也应该加强诚信建设，增强契约理念，“依法依规将规范的PPP项目财政支出纳入预算管理，重诺守约，稳定市场预期”，保障社会资本的合法权益。营造公开透明的环境，才能让民营资本更有信心、更有意愿地参与PPP项目，也有利于进一步挖掘社会资本潜力。
目前烟气脱硫技术较多，主要有湿法、干法和半干法，其中湿法脱硫成为应用广泛的烟气脱硫技术[1]，但是不足的问题就是湿法脱硫工艺会导致烟囱出现冒白烟现象，并导致露点腐蚀[2]。有文献描述在采取更换脱硫剂等措施后，可将尾气SO2排放控制从调整前的870mg/m3 降至 50～130mg/m3[3]。
财政部《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金〔2017〕92号）提出“通过政府付费或可行性缺口补助方式获得回报，但未建立与项目产出绩效相挂钩的付费机制的”“项目建设成本不参与绩效考核，或实际与绩效考核结果挂钩部分占比不足30%，固化政府支出责任的”PPP项目将不得入库。10号文进一步要求“建立完全与项目产出绩效相挂钩的付费机制，不得通过降低考核标准等方式，提前锁定、固化政府支出责任”。以政策文件的形式明确规定财政支付与绩效考核100%挂钩，有利于约束社会资本承担长期运营责任，避免“重建设、轻运营”的现象，也有利于推动PPP回归提高公共服务供给质量和效率的初心。
8. 营造公开透明环境，增强社会资本信心
在10%支出红线的基础上，进一步提出“财政支出责任占比超过5%的地区，不得新上政府付费项目”，“将新上政府付费项目打捆、包装为少量使用者付费项目，项目内容无实质关联、使用者付费比例低于10%的，不予入库。”政府付费项目的收入直接来源于财政支出，以往部分项目出现了承诺固定回报、约定回购安排等行为，项目风险实际由政府兜底，使PPP成为变相的举债融资行为。这一规定对新上政府付费项目做出了限制，对财力有限的地区不利。此处的一个特殊情况是，污水、垃圾项目因实行收支两条线管理表现为政府付费形式，但实质上有使用者付费，10号文按照“实质重于形式”原则，对此类PPP项目作了例外规定，未将其列入政府付费项目范围，这一特殊处理也是延续了前期国家对污水、垃圾项目全面推进PPP模式的政策精神。
10号文要求“健全财政支出责任监测和风险预警机制，防止政府支出责任过多、过重加大财政支出压力，切实防控假借PPP名义增加地方政府隐性债务”。对于“存在政府方或政府方出资代表向社会资本回购投资本金、承诺固定回报或保障最低收益的；通过签订阴阳合同，或由政府方或政府方出资代表为项目融资提供各种形式的担保、还款承诺等方式，由政府实际兜底项目投资建设运营风险的”，已入库项目应当予以清退，相关单位及个人将被依法问责。PPP项目形成的政府支出责任是否为政府隐性债务一直是热议话题，10号文也首次明确“符合条件的PPP项目形成的政府支出事项，以公众享受符合约定条件的公共服务为支付依据，是政府为公众享受公共服务提供运营补贴形成的经常性支出”。此次文件的出台有利于统一各方认识，明确隐性债务边界，便于地方PPP项目推进实施。
9. 加大金融支持力度，探索规范融资方式
政策支持能否真正实现PPP市场回暖，起决定作用的还是融资环节。随着严监管、防范地方政府隐性债务等要求的进一步明确，PPP的操作管理愈发规范，但也面临着融资难的现实问题。10号文提出，各级财政部门应“结合自身财力状况，因地制宜采取注入资本金、运营补贴等方式支持规范的PPP项目”。在项目符合规范，且财政支出责任未超过10%红线的前提下，政府财政支出仍然是支持PPP发展的重要保障。积极引导保险资金、中国PPP基金加大对PPP项目的投资力度，是目前拓宽项目资本金来源的有效途径。10号文“鼓励通过股权转让、资产交易、资产证券化等方式，盘活项目存量资产，丰富社会资本进入和退出渠道”，给目前社会资本退出难问题提出了可行的解决方法，也是对项目公司成立后股权转让问题的一个正面回应。
10. 聚焦重点行业发展，支持收益性公益项目
2018年10月，国务院办公厅印发《关于保持基础设施领域补短板力度的指导意见》，提出要“聚焦脱贫攻坚、铁路、公路、水运、机场、水利、能源、农业农村、生态环保、社会民生等重点领域短板”，“鼓励地方依法合规采用政府和社会资本合作等方式，撬动社会资本特别是民间投资投入补短板重大项目”。10号文再次提出要“优先支持基础设施补短板以及健康、养老、文化、体育、旅游等基本公共服务均等化领域有一定收益的公益性项目”。这些项目资金需求大且带有公益性，PPP是缓解地方政府在这些领域财政支出压力的重要方式，也是促进经济发展，推动基础设施补短板和公共服务提质增效的有效途径。未来，有一定收益的公益性项目将成为PPP实施的重点，民间资本在这些领域将有更多的参与机会和更便利的操作环境。
三、结束语
3月5日，国务院总理李克强在政府工作报告中对2019年的工作任务进行了部署，其中关于PPP的内容包括创新项目融资方式、落实民间投资支持政策、增强政府契约意识等多个方面，传递出政府进一步优化PPP发展环境，支持、推进PPP发展的决心。此次10号文对后续PPP规范操作、防范隐性债务风险等规定进一步细化，为推进PPP提供了准确的制度性标准，有利于稳定市场预期，促进PPP更好地发展。但该文件在有些方面的要求尚不够具体，后续还需要出台相关政策文件进一步明确。
10号文是PPP项目规范发展的新起点，相信随着PPP政策法规的不断完善，市场参与主体的合力推进，我国的PPP事业一定能够行稳致远，在公共服务供给中发挥出越来越大的作用。
（作者单位：湖北省工程咨询股份有限公司）
责任编辑 乌兰托娅
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