关于建立成人教育制度的几点思考，本文主要内容关键词为：成人教育论文,几点思考论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
近年来，随着我国成人教育改革与发展的不断深入，党和国家在出台的重要政策和法规中，提出了建立成人教育制度的战略构想。1993年2月，中共中央、国务院颁布的《中国教育改革和发展纲要》第10条规定：“国家建立和完善岗位培训制度、证书制度、资格考试和考核制度、继续教育制度。”1995年3月，全国人大审议通过的《中华人民共和国教育法》第二章——“教育基本制度”中又明确规定：“国家实行成人教育制度。”党和国家把成人教育的改革与发展上升到建立成人教育制度的高度，并由政策规范上升为法律规范，充分说明了我国最高决策系统对成人教育认识上的深化和决策上的科学化、法律化。这些法律规范，不仅以法律形式规定了成人教育的地位和作用，改革与发展的目标和方向，同时为成人教育的理论研究提出了一些重大的课题。比如，何为成人教育制度？为何建立成人教育制度？成人教育制度包含哪些基本内容？怎样建立和实行成人教育制度？以下谈谈个人的看法。
一、成人教育制度的概念
关于成人教育的概念，经过较长时期的实践和理论探讨，人们逐渐形成了趋于一致的认识：成人教育是指对已经走上各种生产或工作岗位的从业人员所进行的有目的、有计划、有组织的教育。关于成人教育制度的概念，笔者视线所至，还未发现有人给予界定。什么是成人教育制度？这是我们研究建立成人教育制度时首先要回答的问题。笔者经过推敲，觉得似应这样界定：成人教育制度是我国一定的历史时期，以政策和法律形式规定所必须构建的成人教育体系，成人教育发展与改革的目标、任务和方针，成人教育管理和办学规程，对从业人员的学习要求和评鉴目标，实现成人教育的系统化、科学化和规范化。笔者之所以这样界定，主要出于以下几点考虑：
（一）建立和完善成人教育体系是实行成人教育制度的核心和基础。成人教育体系是包括规模、结构、设施、师资、管理等项内容在内的综合指标体系，其中既有成人教育赖以存在的物质基础，也有决定教育质量高低的人力资本，还有成人教育与其他各类教育的配比和内部的层次、科类比例问题。建立和完善成人教育体系意味着成人教育的管理机构、办学场所及设施序列化、网络化，各类成人教育活动可依托这个体系有目的、有计划、有组织的进行。在此基础上，才有可能建立成人教育制度。
（二）以法律形式规定成人教育发展的目标、任务和方针是建立成人教育制度的根本保证。国家关于发展和改革成人教育的一系列方针政策，是对成人教育发展方向、目标和任务的一种政策性规范，对成人教育具有导向和规范作用。但方针政策更多的是一种指导工作的规范，不像法律那样具有每个人必须执行并且违背了就要追究法律责任的权威性和强制性。而教育法律则是国家权力机关根据一定的法律程序制定的对教育发展和每个人都具有强制性约束力的最高规范，它将成人教育的方针政策上升为法律，从而为建立成人教育制度提供了根本的法律保障。
（三）将成人教育的管理和办学活动规范化是建立成人教育制度的重要内容。成人教育的运作大量表现为各种形式的管理和办学活动，这些活动是有序运作还是无序状态，是衡量成人教育制度是否建立的重要标志。为了使成人教育的管理和办学规范化，有必要以“规定”、“条例”、“办法”等立法或规章形式制定成人教育的管理和办学规程，使管理者和办学者都按统一的规则运行，这是使成人教育制度化的关键所在。
（四）以法律形式制定对从业人员的学习要求和评鉴目标，是建立成人教育制度的重要方面。成人教育的受教育主体是各行各业的从业人员，我们无论是构建成人教育体系，还是将管理和办学行为规范化，目的都是为了有效地向受教育对象进行教育。因此，在我们规范管理和办学行为的同时，还必须针对受教育主体制定一些规范。比如，凡是从业人员达不到顶岗或转岗要求的必须接受岗位培训，从业人员接受教育应达到的水准，如何评鉴等等。使管理规范、办学规范同学习要求、用人标准统一起来。
二、建立成人教育制度的必要性
教育活动是有序、还是无序？对教育是人治、还是法治？教育发展和施教过程是波动起落、还是保持稳定性和连续性？是衡量一个国家、一个民族教育是否成熟、是否现代化的重要标志。我国根据建设社会主义现代化教育的奋斗目标和总体要求，在《教育法》中提出了建立包括学校教育制度、义务教育制度、职业教育制度、成人教育制度、考试制度、学业证书制度、学位制度、督导制度在内的八项教育基本制度。这是我国教育朝法制化、制度化迈进的重要步骤，也是教育走向成熟的重要标志。
纵观人类教育发展的历史，由最初的自发性教育活动到有目的、有计划、有组织的教育活动，由传统的学校教育到终身教育，由建立教育体系到建立教育基本制度，既反映了人们对教育发展规律认识上的飞跃，又反映了教育法制化的趋势。就成人教育来说，早在第一次世界大战以前，德国、日本、美国、英国等国家就制定了若干有关成人教育的法规。如英国在1924年制订了一部成人教育的专门法规——《成人教育规程》。1925年，德国制定了一系列关于在工业行业中进行职工培训工作的《管理条例》。1893年到1897年，日本先后颁布了《实业补习学校规程》、《徒弟学校规程》等法规，还有50年代和60年代制定的《职业训练法草案》、《新职业训练法》等等。日本虽然没有制定综合性成人教育法，但上述诸种法律中已经包括了成人教育的各个重要方面。1937年，美国制定了《菲茨法法案》，规定联邦政府设立机构，制定提高学徒训练的标准。从1960年开始，国会通过了《地区再发展方案》、《人力发展与训练法案》、《经济机会法案》、《综合就业与训练法案》等一系列人力发展方案。1978年公布了《成人教育法案》。1965年，挪威制定了《成人教育决议案》。1968年，丹麦制定了《成人教育法》。1975年，墨西哥颁布了《全国成人教育法》。现在一些比较发达的国家，像希腊、芬兰、土耳其等也都制定了成人教育法。一些发展中国家也开始了成人教育的立法工作。总之，成人教育制度化、法制化是当代成人教育的一个共同趋势，这个趋势在未来社会中还会表现得更加突出。
我国成人教育同世界发达国家相比，起步较晚。在我国各级各类教育发展中也明显滞后于普通教育的发展。至于成人教育立法，更是一个十分落弱的环节。近年来，随着经济和社会发展对从业者的基本素质和岗位技能等方面提出越来越高的要求，成人教育呈现出迅猛发展的势头。无论是发展规模、速度，还是受教育人数、层次，都是前所未有的。但是，从总体上看，成人教育的地位和作用远没有被人们所认识，在实施教育优先发展战略中远未真正把成人教育摆上“大力发展”的位置，甚至经常处于挨“挤”的境地；在硬件建设上，投资数量与发展需求不成比例，建设速度慢，基本设施差，是相当普遍的现象；在师资配备上，先普教、后职教、凑凑合合给成教，导致师资队伍数量不足、素质偏低、知识和年龄结构不合理；在管理上，机构设置和制度不健全，人员配备偏少，管理水平不高；在结构上，本科、大专、中专之间的层次结构不合理，各层次教育的内部科类比例不协调；在教育立法上，只是将成人教育的有关内容零零星星地纳入其他各法的范畴，难以完整地体现成人教育的规律和特点。由于上述矛盾和问题的存在，成人教育远未像普通教育那样早已形成了规模比较适度、设施比较完备、结构比较合理的完整的体系。管理上的分割、封闭和各行其是的现象相当突出，乱办班、乱发证、乱收费现象也较为突出。这说明在成人教育领域中的制度化、法制化建设的任务相当艰巨，距建立成人教育制度还有相当大的距离。
成人教育是我国教育事业的重要组成部分，它在对我国广大从业人员所进行的岗位培训、补偿教育和继续教育中发挥着越来越大的作用。现代化建设离不开成人教育，终身教育更离不开成人教育。成人教育无时不有、无处不在。在这种形势下，加快建立成人教育制度的步伐和理论研究是摆在我们面前的一项艰巨而紧迫的任务。通过建立和完善成人教育的法律和法规体系，把成人教育的地位和作用，改革和发展的方向、目标、任务，教育活动应遵循的基本原则，教育管理和办学体制，各类教育主体的权利与义务，教育法律责任等，以法律形式固定下来；把改革和发展成人教育的成功经验或符合改革方向而有待完善的改革事项以导向性条款规定下来；针对成人教育发展中出现的一些无序现象制定正确规范，使之有序化。总之，要通过建立和完善成人教育制度，把成人教育涉及的基本关系和各方面的具体关系调整到依法治教、统一规范、有序运转的轨道。可以断言，成人教育实现依法治教之日，必定是成人教育制度建成之时。我们期待着这一理想境界的到来。
三、建立成人教育制度的基本内容
成人教育制度是我国终身教育体系中，以职前和职后教育为分界线，同学校教育制度并存并行的一种教育制度。这种制度以从业人员为教育对象，以岗位培训、继续教育为重点，通过制定管理、办学、考试、考核等方面的规范和指标体系，并通过依法治教，实现制度化、法制化。建立成人教育制度，需要有一个探索、实践的过程。从现阶段成人教育的状况和发展趋势看，建立成人教育制度，应从以下几个方面入手：
（一）建立岗位培训制度。所谓岗位培训制度，就是根据从业人员履行岗位职责必备素质的需要，在一定政治、文化基础上进行的以提高工作能力和生产技能为重点的一种教育和培训制度。建立岗位培训制度的重点是：1、制定岗位规范。这是建立岗位培训制度的首要环节。只有制定出各种岗位规范，才能对上岗或在岗人员是否适应岗位要求作出评鉴，达不到岗位规范的就要参加岗位培训。岗位规范既是衡量从业者工作能力和生产技能的客观标准，又是促使从业者不断进取的外在动力。2、制定岗位培训政策。主要包括制定培训、考核、使用、待遇等主体政策和配套政策，以增强岗位培训的规范性、强制性和权威性，形成对参与培训者的一种约束和激励机制。3、改革用人制度，把育人标准同用人标准结合起来，教育与生产环节结合起来。实践证明，没有用人制度同培训制度的同步改革，岗位培训特别是其中的资格培训、入等入级培训是很难推行和坚持的，也很难形成制度。
（二）建立资格证书制度。所谓资格证书制度，就是国家资格考试和资格认定机构根据国家规定的各种用人标准，对人们进行资格考试和考核，并对符合资格者颁发资格证书的制度。在我国推行资格证书制度，实际上是按照各行各业的不同岗位标准选拔上岗人员，并逐步做到持证上岗。这是用人制度上的一项重大改革，对提高广大职工的工作能力、专业技术水平及履行相应职责的能力，促使其努力完成本职工作，必将产生激励作用。如何建立资格证书制度，《纲要》中作出了三项明确的规定：1、对专业性、技术性较强的岗位，应获得岗位资格后上岗；2、国家推行学历文凭、技术等级证书、岗位资格证书并重的制度；3、逐步建立职业岗位资格考核机构，实施各种岗位的资格考试和资格证书制度。
（三）建立继续教育制度。所谓继续教育制度，就是以先进的科学技术和管理知识为教育重点，向接受正规学校教育后的工程技术人员和管理人员进行再培训、再教育的制度。继续教育是适应经济发展、科技进步和知识更新的需要，建立的一种高层次、高能级的教育。建立继续教育制度的重点是：1、依托现有高校、科研单位和其他培训机构，建立和完善多元化、多层次的继续教育体系；2、强化继续教育服务手段，大力提高教育质量。为此，必须加强继续教育师资队伍建设、教材建设和培训基地建设，探索适合我国国情的教育模式；3、加强继续教育的立法工作。比如，明确继续教育的地位和作用，鼓励企业、事业、社会力量及个人多方举办继续教育，对专业技术人员和管理人员素质作出明确规定等，以此规范和约束企业和社会办学行为，形成继续教育的激励机制。
（四）建立评估监督制度。所谓评估监督制度，就是以法律、法规、条例等为准绳，以科学的评价手段为依据，确认成人教育目标实现并满足社会需求程度的制度。建立和完善成人教育评估制度是建立成人教育制度、完善科学管理必不可少的基本环节。它基本上是反馈原理在教育管理中的运用，其根本目的是为了促进各级各类成人学校不断提高教学水平、实现教育目标，纠正教育过程中的偏差，实现成人教育管理的法制化。建立评估监督制度的重点是：1、建立督导制度和机构，逐步形成对成人教育的行政监督体系；2、制定对成人教育的评估标准，如设学标准、教育教学质量标准，为成人教育评估提供依据；3、完善评估手段，对评估对象做出客观、公正、科学的评估，促使管理和办学单位尽快上质量、上水平，加快成人教育规范化、制度化建设的步伐。
四、怎样建立和实行成人教育制度
建立和实行成人教育制度是一项十分复杂的社会系统工程，牵动面很大。不仅涉及到各级各类成人教育的发展战略、结构布局、服务面向、学科和专业结构等，而且涉及到社会的用人制度改革，更重要的是涉及到中央、地方政府的很多部门、单位的管理权限、投资体制和办学方向。因此，必须在各级政府的统筹下，动员社会各方面的力量积极参与、协调配合，共同建立成人教育制度。当前和今后一个时期内，应着重抓好以下几个方面的工作：
（一）树立依法治教的观念。实行成人教育制度是一场全面除旧布新的革命，它必然在人们的头脑和教育活动中引起新旧思想和观念上的碰撞。实践证明，只有痛下革除旧体制弊端的决心，树立改革的胆识、气魄和观念，才有可能把建立成人教育制度这项难度很大的改革进行下去。当前尤为重要的是树立依法治教的观念。从成人教育的现状看，要使“大力发展”的方针进一步得以贯彻落实，只有通过依法治教，把成人教育发展的目标、任务上升为国家意志，变为具有国家强制力的法律责任，才能得到有效的解决。当前成教领域中存在的某些混乱现象，只有通过依法治教，才能由无序变有序，从根本上予以根治。从建立成人教育制度的目标和要求看，要完成这项艰巨的历史使命，没有改革创新的精神，没有坚韧不拔的毅力，没有科学的工作态度，是根本不可能的。
（二）制定建立成人教育制度的规划。当前，建立成人教育制度这个大题目已经提了出来，文章怎么做？尚待有志于此项改革的人们从理论和实践两个方面进行探索与试验，敢于做投石问路的工作。其中，首要环节是在调查研究的基础上，制定建立和实行成人教育制度的规划。比如，建立成人教育制度的目标、指导思想、基本内容是什么？围绕建立成人教育制度要制定些什么样的法律、法规？如何完善配套政策和措施？建立成人教育制度的阶段性目标如何确定和实施？等等。只有把这些问题搞清楚，形成明晰的思路，进而由思路具体化为实施的规划，才有可能进入操作阶段。如果仅仅提出文章题目而无“下文”，或只是泛泛而谈而不付诸实践，那么，建立成人教育制度只能是徒有妙想而无现实基础的“海市蜃楼”而已。
（三）加快建立和完善成人教育体系。当今我国成人教育的办学规模、师资配备、教学手段在各级各类教育中是比较薄弱的，相当多的学校校舍简陋、设备陈旧、师资缺乏、管理落后、效益低下。这种状况同建立成人教育制度的宏伟蓝图形成巨大反差。不解决成人教育办学中的基本条件，不形成基本的体系，建立成人教育制度便缺乏一个起码的基础。目前我国成人教育的任务十分繁重，我国仍有近2亿文盲需要扫除；农村经济的发展，需要对数以亿计的农民进行各类实用技术培训；企业要发展，工人的技术水平要继续不断地培训提高；数以万计的干部要学习新的科学管理知识；还有老年人的教育，社会文化生活教育等等。其内容之复杂，人数之众多，任务之繁重，没有与之相适的办学规模、师资配备、教学手段和管理系统是无法完成这些任务的。
（四）加快建立和完善成人教育的法制体系。建立成人教育制度和终身教育体系，从某种意义上讲，就是通过建立和完善成人教育的法律、法规体系，使其在建立成人教育制度的各项改革举措条文化、规范化、定型化，并通过完善执法程序和明确法律责任，落实建立成人教育制度的目标和任务。如何进行成人教育立法？早有许多有识之士提出了关于加快制定《成人教育法》的建议。笔者除对此表示赞同外，还建议以《成人教育法》为主干，以“条例”、“规程”、“办法”等形式加紧完善各项具体的政策法规，以形成一个协调一致、层次有序、完整统一的成人教育法规体系。这是一项十分艰巨的工程，需要果断决策，抓紧实施。从我国各级各类教育的立法进度看，虽然从总体上来看，滞后于教育的发展与改革，但各类教育的立法情况各不相同。义务教育、职业教育、高等教育的立法工作均快于成人教育，其中《义务教育法》、《未成年保护法》都是在教育的母法——《教育法》未出台前先行制定的单项法律，而《职业教育法》、《高等教育法》也已列入国家立法计划并加紧制定，唯独成人教育立法一再滞后，这是很值得人们深思的问题。