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考核地方政府，除了GDP还能有什么？
2004年8月份，一套政府绩效评估体系悄然浮出水面。
由国家人事部和中国人事科学研究院专家组成的《中国政府绩效评估研究》课题组，在总结国内外相关指标体系设计思想和方法技术的基础上，经过深入调查分析和长时间酝酿，于去年8月1日宣称他们业已提出了一套适用于中国地方政府绩效评估的指标体系，该体系适用于全面系统地评估中国地方各级政府，特别是市县级政府的绩效和业绩状况。
此消息一经公布，便立刻引起社会各界的强烈反响。各家媒体迅速跟进，开始密切关注这套指标体系。有人开始翘望：今后几年里，会根据一套指标体系来对各地政府像大学排行榜一样排个队吗？
然而，期待与欣喜犹如昙花一现，很快消逝在无言的等待中。此后的几个月里，这套指标体系迟迟未能正式出台，更没能像公众所期盼的那样付诸实施。笔者获得的最新消息是，该指标体系尚需进一步修改和完善，该课题最终完成尚需两年时间。
政府绩效的评估之路依然漫长。
事实上，自从“绩效”概念于上世纪90年代初被引用到我国政府管理领域以来，国内相关学者对政府绩效评估的研究就从未停止过，一直在进行着不断地尝试和努力。但这条研究之路并非顺畅，困惑与争议始终相伴。
对评估内容的质疑
现代社会，我们该用什么样的标准来衡量一个政府的优劣？
最早的衡量标尺是行政效率。行政效率一般被定义为政府产出与投入之比，它强调的是政府该如何用尽可能小的行政开支取得尽可能大的政府成绩。随着社会的迅速发展，人们对行政效益的呼声日高，于是效率标准开始显得日渐狭窄。
新生事物往往随着时代发展而不断涌现——绩效概念出现，开始被采纳，并用来衡量一个政府管理活动的效果。
此次《中国政府绩效评估研究》课题组把绩效划分为职能指标、影响指标和潜力指标三项主要内容，其中职能指标所检验的是政府管理的基本职能，是绩效指标体系的主体；影响指标用来测量政府管理活动对整个社会经济发展成效的影响和贡献；潜力指标反映的则是政府内部的管理水平。
该指标体系由3个一级指标、11个二级指标以及33个三级指标构成。相对于我国以往简单的以GDP为核心的指标体系而言，该指标体系在复杂性和完整性上具有很大的提高。纵然如此，笔者认为这套指标的科学性在很多方面仍有待商榷。
从考核内容上来看，该指标体系所包含的一些指标并不见得属于政府绩效指标，也许把它们当作一个地方经济社会发展的客观指标更为合适。比如人均GDP、平均受教育程度等，只能说明某个地方经济和社会发展的水平，与政府绩效之间的相关性究竟有多大呢？
至于把外来投资占GDP的比重当作指标之一，则显得有失偏颇。这个指标更多反映的是某一地区在经济发展上的吸引力，而非政府自身的完善程度。同时，该指标的设置在一定程度上反映了对经济增长指标的留恋及短视，因为只有在招商引资时代对需要引进外资的地区来说才需要这样的指标。
而有些指标的激励效应很可能误导政府行为。如刑事案件发案率指标表明，发案率越高，政府绩效就越低。在信息不透明和缺乏监督的情况下，政府部门很可能因此而有意减少立案。又如行政人员本科以上学历者所占比例指标则很可能导致出现唯文凭而不是唯贤的用人现象。
另一个突出的缺陷就是该指标体系仍然相对笼统，用33个具体指标去衡量一个庞大的政府管理活动的结果显然不够全面细致。
现代政府绩效评估体系的核心，应该是评估政府自身建设的成就。所以，评估指标首先应该是政府职能转变的水平、政府行为法制化的水平、决策民主化的水平以及政务信息公开的水平等，然后才是经济、社会、文化发展水平，以及与政府绩效之间的关系。然而，该指标体系仍旧倚重GDP增长和国有企业管理这类的指标，显然有些偏离主题。
谁来评估
如果把这次绩效评估指标体系的设计看作是在出一道考题的话，政府不免有自己给自己出题之嫌。
在由国家人事部和中国人事科学研究院专家组成的课题组里，我们没有看到更多民众的身影，更为遗憾的是，也没有看到诸如把该方案提交给民众听证这样的消息。
也许政府方面会辩称，指标体系的设计由于涉及到很多专业知识，从而不便让普通民众参与此过程——那么绩效评估过程呢？评估过程同样需要相当的专业技能，如此来说，难道政府绩效评估由设计到评估都要把民众排斥在外？
尽管大部分民众确实不具备测评的专业知识，但作为政府的被管理人，他们更能深切地体会到政府管理活动的缺陷在哪里，哪些指标才是他们最在乎的，哪些方面使他们不能满意。从这个意义上讲，民众提供的不是专业知识，而是他们最直白的需要，而这些直白的需要，恰恰是政府最容易忽视的东西，也是现代政府建设中最有待加强的方面。
由此可以发现，改善政府绩效评估现状，重要的是转换观念，打破官本位的惯性思维，树立公民取向的绩效观，即评价政府绩效的参照系是公民而不是政府及其工作人员。政府管理所追求的节俭、效率、效益、服务质量、公民满意程度等，都应该从公民的立场和角度来看待，而不是站在政府自身的立场。民本主义的绩效观是有效开展政府绩效评估的必要条件。
具体到评估过程，笔者认为，中国急需培养多元化的评估主体。单一的、自上而下式的以政府部门为主导的评估容易导致评估流于形式，评估结果失真，上级领导满意而群众不满意，相反却损害了政府的形象。比如这套体系中的指标如人均GDP、劳动生产率、人口平均受教育程度、贫困人口占总人口比例、刑事案件发案率等等，如果这些数字都由政
政府绩效评估指标体系表（2004年8月1日）
一级指标
二级指标 三级指标
人均GDP
经济
劳动生产率
外来投资占GDP比重
人均预期寿命
政 影响指标
社会
恩格尔系数
府 平均受教育程度
绩 环境与生态
效
人口与环境
非农业人口比重
人口自然增长率
GDP增长率
经济调节
城镇登记失业率
财政收支状况
法规的完善程度
市场监督
执法状况
企业满意度
贫困人口占总人口比例
职能指标 社会管理
刑事案件发案率
生产和交通事故死亡率
基础设施建设
公共服务
信息公开程度
公民满意度
国有企业资产保值增值率
国有资产管理
其他国家资产占GDP的比重
国有企业实现利润增长率
行政人员中本科以上学历者所占比例
人力资源状况
领导班子团队建设
人力资源开发战略规划
腐败案件涉案人数占行政人员比率
潜力指标 廉洁状况
机关工作作风
公民评议状况
行政经费占财政支出的比重
行政效率
行政人员占总人口的比重
信息管理水平
府来填写，其数据的可靠性难以令人信服。即便不是政府自己填写而是来自社会调查，如果调查的主持方仍是政府部门的话，还将陷入“自我评卷”的怪圈。
所以说，只有评估主体多元化，评估的结果才更真实、公正、可靠，评估的结果才能更好地满足不同相关利益群体的需求，特别是弱势群体的需求。目前的关键在于让群众参与评估，培育民间独立的“第三方”进行评估，包括独立的民意调查机构，大学科研机构和媒体，由不同利益群体组成的独立评估委员会等。
但一个严峻的挑战是，在政府仍相当程度地垄断着政务信息的背景下，第三方如何才能得到他们想要的数据和信息呢？
这里所潜在的一个深层次的问题便是，政府绩效评估工作的开展，仍然是整个政治体制改革大系统中的一个环节而已。从立法上规定评估的必须性、推进民主建设进程和切实实现政务公开是启动政府绩效评估不可或缺的前提条件。
但愿政府绩效评估的漫漫长路，将随着我国政治体制改革的整体推进而日益清晰与明朗。
背景资料：西方国家政府绩效评估研究与实践的历程
西方国家政府绩效评估的研究可以追溯到1910年，默里斯·库克在《学院和工业效率》的研究报告中提出了大学工作效率的测定方法。他建议设立“学生学分制”作为衡量效率的单位，用于奖励那些注重效率的教授。
政府绩效评估的实践始于第二次世界大战以前。当时，美国政府机构寻求制定工作准则和业绩作为衡量标准的初步技术已在几个机构中运用。各种专业协会建立了评级制度以评价行政工作的业绩以及公共服务的需求。这些原始的、不科学的方法为较复杂的客观的技术奠定了基础。
第二次世界大战期间，克莱伦斯·雷得累和赫伯特．西蒙出版了《市政工作衡量行政管理评估标准的调查》一书。书中提出了评估的5个方面的内容（需要、结果、成本、努力、业绩），并且调查了测定的必要性和难点。雷得累和西蒙把后三项合并作为对行政管理效率的测量。这项研究为以后的组织绩效评估做了技术上的准备。
英国在20世纪60年代开始对公共部门的生产率进行测定。王室土地监督局、国内税务局和就业部开始发布各自部门的整体生产率指数，并拟订种种绩效指标来衡量下属部门的工作。但这一时期的绩效评估描述的是执行功能方面的情况，它的就用仅限于投入和产出易于确定并量化的行政部门。
大规模的公共行政组织管理绩效评估始于20世纪70年代初期。随着政府成本意识的强化和公民监督意识的提高，政府绩效评估作为一项重大的政治活动蓬勃展开。1972年，韦斯在《评估研究：评估计划有效性的方法》一书中，对政府计划评估的目的、问题和方法进行详细阐述。1973年，尼克松政府颁布了“联邦政府生产率测定方案”，力图促使公共组织绩效评估系统化、规范化、经常化。依据这一方案，有关部门拟订了3000多个绩效指标。1974年，福特总统要求成立一个专门机构，对所有公共机构的主要工作进行成本——收益分析。1976年，美国科罗拉多州通过了第一个“日落法”，该法律对一项计划或一个规章规定了一个日期，到了这个日期，该计划或规章除非再次得到批准有效，否则就从此失效，从而迫使政府部门定期对它们的活动和规章的结果进行评估。
政府绩效评估于20世纪80年代受到极大的重视和推广。绩效评估应用最持久，最广泛，技术上比较成熟的当属英国。它也是撒切尔政府克服官僚主义、提高行政效率和效能的努力的一个重要组成部分。1979年，撒切尔任命雷纳勋爵为其顾问，并推选改革，开展了著名的“雷纳评审”。1980年，英国环境大赫尔在环境事务部率先建立了“部长管理信息系统”。它集目标管理、绩效评估为一体，旨在向部长提供全面的，规范化的信息。1982年，撒切尔政府公布了著名的“财务管理新方案”要求政府的各个部门树立浓厚的“绩效意识”。1983年英国卫生与社会保障部第一次提出了较为系统的绩效评估方案。这一方案包括140个绩效指标，应用于卫生管理部门和卫生服务系统的绩效评估。
这一时期，政府绩效评估的侧重点是经济和效率，追求投入产出比的最大化。进入20世纪90年代，关注的焦点逐渐转向了效益和“顾客满意”，质量被提到了重要地位，“效率优位”被“质量优位”所取代，所以这一时期的评估侧重点是公共服务的质量和效益。1991年梅杰政府开展的“公民宪章”和“质量竞争”运动等，都推动了绩效评估的广泛应用和评估技术的成熟。
政府绩效评估在其他西方国家也得到了广泛的应用。1993年，美国国会颁布了“政府绩效和结果法”。克林顿政府根据此法制定了一个雄心勃勃的十年计划，并由副总统戈尔亲自挂帅，领导联邦改革机构“美国业绩评论委员会”，要求所有联邦机构发展和使用绩效评估技术，制定五年战略规划、年度业绩计划，并向社会公众通报各自的绩效状况。绩效评估在美国地方政府的应用更为普遍，到20世纪90年代中期，有29个州开展了政府部门绩效测评。除英、美之外，新西兰、澳大利亚、荷兰、挪威、芬兰、丹麦等国家都借鉴并实施了政府绩效评估。