欧盟扩大过程中的安全政策问题，本文主要内容关键词为：欧盟论文,过程中论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
欧盟的历史在2004年掀开了一个崭新的篇章。在一段很短的时间内，欧盟便完成了它自身的扩大，欧洲一体化的进程也随之加深：2004年5月1日，十个新的成员国加入欧盟；6月18日，欧盟理事会在布鲁塞尔接受了《欧盟宪法条约》的文本。 而这一切，在过去很长的一段时间里都曾被看作是不可实现的目标。
在欧洲一体化进程中迈出的这一步是交织着希望和担忧。一方面，老的成员国担心：在东扩后的欧盟内是否还能保持原有的竞争条件；另一方面，新的成员国也担心：加入欧盟是否会导致将自己廉价出售给那些“富裕的老欧洲人”。另外，那些新的成员国国家元首们在对着《欧盟宪法条约》说“是”的时候同时也在担心，《欧盟宪法条约》是否能够通过本国的全民公决。
这些纷纷杂杂的声音几乎使人忘记：就在第二次世界大战刚刚结束时，一个统一欧洲的蓝图还是完全不可想象的。而如今，欧洲的统一被看作是在欧洲结束战争的一个决定性举措。
巴尔干的灾难使欧盟认识到，如果不把中欧和东欧的局势稳定下来并给予这一地区以发展机会，那么将会发生什么事情。作为位于欧盟和前苏联（或独联体）之间的“缓冲地带”，如果看不到明朗的发展前景，那么这些国家很容易在社会和内政上发生扭曲，而那种在安全政策方面惶惶不安的感觉也会放慢改革的速度。这些国家的安全政策令人难以捉摸，受到冲击的首先是德国和奥地利。因此，为中欧和东欧国家指明发展方向，这对于德国和奥地利来说要比对其它国家更重要。
欧盟开始着手扩大，吸纳中欧和东欧国家。通过加入欧盟来达到政治上的稳定，这方面的经验人们早就有了。在1986年西班牙和葡萄牙加入欧盟时，其政治目标——加强民主、稳定经济，以扩大民主稳定的范围——曾经发挥过重要的作用。根据普遍的看法，西班牙和葡萄牙在政治上和经济上之所以取得了良性的发展，就是因为有了欧洲一体化的观点。作为欧洲稳定政策的工具，加入欧盟也同样适用于中欧和东欧。
1.东扩
1989/90年以后，中欧和东欧的大多数国家都愿意加入欧盟。但是直到1992年签署《马斯特里赫特条约》时，人们还把目光集中在深化欧洲一体化进程上，并以此作为对德国问题的回应。在这种情况下，人们忽略了另外一个迫切的问题：该如何对待那些愿意加入欧盟的中欧和东欧国家。然而，“欧洲统一”的机会毕竟是不可阻挡的。还是在冷战时期，德国的外交政策就致力于用合作和对话来缓和东西方的对峙：自1969年起，社民党和自民党的勃兰特/谢尔政府就与中欧和东欧签署了条约，发展了关系。当时德国的“新东方政策”恰恰就是德国对这一问题的看法和写照：东西方不应分离，要凝聚在一起。因此，德国在开始的时候虽然将精力集中在德国统一问题上，但随后就成为了推动欧盟扩大的重要力量。
在经历了最初的踌躇阶段之后，欧盟从1991年起与十个中欧和东欧国家签署了欧洲协议。欧洲协议是一项自由贸易协议，它也包括了通过政治对话和技术、资金支持来促进自由贸易的内容。但是欧洲协议里没有明确的加入欧盟的表述，而有关进入统一市场（特别是进入农业市场）的具体规定也显得不够慷慨。因此，欧洲协议被看作是不充分的。同时，中欧和东欧国家对这样一种准成员国的身份状况也感到不满。
鉴于巴尔干地区所发生的事件，1993年6 月欧盟理事会在哥本哈根作出了决定性的转折：各国政府首脑对中欧和东欧国家加入欧盟终于做出了明确的表示。会议发布了“哥本哈根准则”，并以此作为加入欧盟的条件，适用于所有愿意加入欧盟的国家：
●“政治准则”要求欧盟候选国必须拥有机构上的稳定性，即加强民主和法制的秩序，保护人权，尊重和保护少数民族。
●“经济准则”：必须要有行之有效的市场经济。欧盟候选国必须有能力承受欧盟内部的竞争压力和市场动力。
●必须接受欧盟的法律。欧盟在以前吸收新的成员国时就提出过这样的要求。现在，新的欧盟候选国必须证明它们能够遵守欧盟的法律和履行义务。
1994年和1995年，欧盟的东扩政策中又补充了一些重要的内容。除了对愿意加入欧盟的国家提出了新的要求之外，还特别制订了“加入欧盟前的战略”，用来促进候选国与欧盟的进一步接近。为此欧盟在1995年至1999年提供了67亿欧元的资助经费。
中欧和东欧的国家毫不犹豫地对欧盟的提议做出了反应：匈牙利和波兰在1994年，保加利亚、罗马尼亚、斯洛伐克、爱沙尼亚、拉脱维亚和立陶宛在1995年，捷克共和国和斯洛文尼亚在1996年分别提出了加入欧盟的申请。
加入欧盟的意愿迅速发挥了作用。由于欧盟强大的吸引力，“哥本哈根准则”中所提出的要求促使那些处于转型时期的国家进行了巨大的变革。欧盟委员会定期发布“哥本哈根准则”的评估报告，报告中公布了对候选国加入欧盟的能力的评估结果。欧盟委员会的报告是欧盟理事会决定是否与那些“欧盟候选国”开始谈判的基础。
1997年12月，根据欧盟委员会的提议，欧盟理事会在卢森堡决定从1998年3月起与五个中欧和东欧国家（捷克共和国、爱沙尼亚、匈牙利、波兰和斯洛文尼亚）以及塞浦路斯开始有关加入欧盟的谈判。但是人们很快就意识到，将中欧和东欧国家分成两个等级是不明智的，其它的那几个国家在加入欧盟的进程中也取得了很大的进步。因此欧盟理事会于1999年12月在赫尔辛基决定，从2000年2月起与保加利亚、拉脱维亚、立陶宛、罗马尼亚和斯洛伐克也展开加入欧盟的谈判。在做出这一决定时，德国政府起到了决定性的作用。这个于1998年上任、由德国总理格哈德·施罗德领导的新政府将欧盟的东扩政策持续不断地向前推进。
谈判的内容是有关欧盟候选国遵守欧盟法律的细节问题。首先由部长理事会制定基本的立场， 在此基础上由欧盟委员会分别与各个国家进行谈判。 欧盟委员会的700名官员在2000个谈判小组里讨论一共由90000页组成的欧盟法律，欧盟的每一个政策领域都要一一获得通过。当然在某些领域里比较容易找到解决问题的办法，在某些领域里比较难。尽管谈判在有些时候由于个别的争执不下的问题而变得比较艰难，比如奥地利和捷克就为了捷克泰梅林核电站的安全问题争吵不休，但是与八个中欧和东欧国家（爱沙尼亚、拉脱维亚、立陶宛、波兰、捷克共和国、斯洛伐克、匈牙利和斯洛文尼亚）以及与马耳他和塞浦路斯的谈判到2002年12月就全部结束了。这些国家加入欧盟的日期被定在2004年5月1日，因此可以在2003年处理必要的民主“手续”，以便在2004年6月13日欧洲议会选举之前按期加入欧盟。 加入欧盟的计划在中欧和东欧国家的全民公决中以压倒多数的赞同获得了通过。
正是因为加入欧盟谈判的结果在某些方面并非是无可争议的，所以取得的成功才特别值得关注。以下问题特别值得一提：
●人员迁徙自由——即欧盟任何一个成员国的公民都有权去另一个欧盟国家居住和工作——在为期七年的过渡期中被特定的条件限制了。这一规定来源于老的成员国对大规模的从东部到西部的工作移民的恐惧，因为这会给原本就已经很紧张的就业市场火上浇油。
●在七年的过渡期里——波兰是十二年——继续由这些中欧和东欧国家自己来决定，其它国家的成员如何来获取本国的土地（这也就意味着对土地获取的限制）。在本国公民和来自欧盟的外国人之间制造这样的“歧视”本应是欧盟法律所禁止的。这一例外之所以存在，就是因为这些国家担心，自己的土地会被“富裕的老欧洲人”廉价买走。
●这些新加入欧盟的国家只能一步步地享受欧盟的农业付款。2004年它们将享受目前体制下的应付款项的25％，2005年为30％，2006年上升到35％等等。直到2013年，这些国家才能以全额来参与到农业付款的体制中去。一步步进入欧盟农业市场的原因在于有些欧盟候选国的农业部门过于庞大，如果将其一下子纳入到欧盟的农业财政中去，将会超过欧盟的预算。
●这些新加入欧盟的国家从一开始就享受到欧盟地区政策的资助，但是这对于一些老的欧盟国家的地区来说却是个问题。因为地区性补贴是根据欧盟的平均收入来计算的，随着经济上比较弱的国家加入欧盟，补贴的标准也会下降，因此那些相对比较贫困的“老”欧盟地区就会从地区性的资助中被剔除出去。首当其冲的就是德国新联邦州的几个地区。
在加入欧盟的谈判结果中，没有一页是皆大欢喜的结局。在一些中欧和东欧国家里存在着不满的情绪，这主要是因为对工作自由和享受欧洲农业资助的限制。
欧盟的扩大在一定意义上本应更早、更快、更果断地进行。但是，批评家们往往忽略了这样一个事实：欧盟的扩大必定是在各种各样的疑虑的伴随之下向前推进的。特别值得一提的是下述观点：欧盟应该在扩大之前先致力于欧盟的深化和彻底的改革。首先不确定的是，如何能够让拥有25个成员国的欧盟在组织机制上行之有效？《阿姆斯特丹条约》（1997）和《尼斯条约》（2000）所制定的有关组织机构和表决程序的改革措施是否充分？把愿意加入欧盟的中欧和东欧国家置于这样一个不知所措的境地，这难道不是不负责任吗？
欧盟在决定东扩的时候为中欧和东欧国家指出，欧盟将帮助它们获得政治上和经济上的稳定。但是不可否认的是，北约的东扩也为这一地区的稳定发挥了重要的作用。当时的捷克总统瓦克拉夫·哈维尔于1995年2 月在一次《明镜》周刊的采访中如此强调北约东扩的意义：“出于安全的考虑，对于我们来说加入北约确实要比加入欧盟迫切得多。没有人知道，下一步该如何发展，我们是否会经历令人不快的突发事件。现在的时机的确已经成熟了，我们应该认真地就加入北约的问题进行谈判。北约向我们提供了安全的保障，而加入欧盟则是一个长期的过程。”中欧和东欧其他的政治家也有过类似的评论。
北约东扩中的难题是，必须要调停好把俄罗斯从欧洲排除出去的印象。把欧洲安全与合作组织发展成为建立在对话与合作基础上的欧洲安全体系的核心，这个意愿在北约东扩的过程中退居幕后了。为了消除排挤俄罗斯的印象，北约采取了典型的欧安组织的做法：加强北约和俄罗斯之间的合作，将彼此间的对话用制度的形式固定下来。今天，尽管欧安组织在北约和俄罗斯之间的对话上只起到边缘性的作用，但是它在处理欧洲边缘地区（巴尔干、高加索和中亚）的危机和冲突方面，发挥了重要的功能。
现如今，当北约和欧盟各自完成了扩大之后，欧盟、北约和某种程度上的欧安组织共同构筑了中欧和东欧的安全体系。北约负责（对外的）安全政策问题，而欧盟在欧洲一体化的框架内负责引导政治、经济和社会的发展。欧盟的引导带来了众多方面的稳定：哥本哈根的政治和经济准则导致了巨大的变革。欧洲内部大市场中的贸易持续增长，这也为民主制度的长期稳定奠定了基础。把这些国家纳入到旨在废除民族国家的“欧洲项目”中去，同时也削弱了民族主义，而民族主义是危害国家间关系、挑起少数民族冲突的罪魁祸首。通过扩大这一具有战略意义的决定，欧盟开始在更大的区域内创造和平和稳定。
2.巴尔干的前途
过去的巴尔干战争和1998/99的科索沃冲突都表明，欧盟并不具备解决冲突的足够军事能力。但是在战后重建和稳定巴尔干局势方面，欧盟发挥了突出的作用。欧盟首先为东南欧发起了一项稳定公约。为此，四十个国家和国际组织于1999年6 月聚在一起，强调要通过这一地区的合作来加强民主、保护人权、实现经济的稳定和保障巴尔干军事及内部的安全。除了东南欧的国家之外，所有的欧盟成员国、一些国际组织（北约、欧安组织、欧盟理事会等等）和国际上的其它重要国家（美国、俄罗斯）都加入了这一稳定公约。东南欧稳定公约由一个特别协调员来领导（2002年1月1日起是艾哈德·布泽克），办公室设在布鲁塞尔，并拥有总额为60亿欧元的资助款项。
为了在巴尔干地区描绘拥有美好未来的蓝图，欧盟自1999/2000年起重新使用加入欧盟的方法。欧盟计划和五个西巴尔干国家——克罗地亚、塞尔维亚和黑山、波黑、马其顿以及科索沃——签订“稳定和联合条约”。条约一方面要求满足一定的政治及经济准则，另一方面许诺大规模的财政支援。从2000年至2006年欧盟应提供50亿欧元的资助。
稳定和联合条约旨在促进民主、建设法治国家、发展经济、发展管理结构以及推进地区性合作。条约也为政治对话创立了形式上的框架，并制定了改善这些国家与欧盟的经济和贸易关系的措施。重要的是，条约包含了（长期的）加入欧盟的意图，并且也因此超越了一般的欧洲协定。
到目前为止，稳定和联合条约的签署工作进展各不相同。由于塞尔维亚和黑山以及波黑与海牙国际战犯法庭的不合作态度，条约的签署工作迄今为止还备受阻碍。与此相反，作为条约先驱国家的马其顿在2001年4月就与欧盟签署了稳定条约，并于2004年3月提交了加入欧盟的申请。2003年， 与阿尔巴尼亚展开了有关稳定条约的谈判。克罗地亚一跃成为巴尔干地区加入欧盟的领头羊。克罗地亚于2001年10月签署了稳定条约，2003年2月提交了加入欧盟的申请。2004年4月20日，欧盟委员会批准了克罗地亚的加入申请，加入欧盟的谈判也随之展开。
然而，这一切并不能掩盖巴尔干的稳定依然非常脆弱这一事实。但是，良好的发展也说明，欧盟的提议被采纳，这也为发展带来了动力。
3.土耳其
谈到欧盟的扩大问题，就应该提到关于土耳其加入欧盟的讨论。在1963年签署的欧共体—土耳其联合协议中，就提到了让土耳其成为欧共体成员国的想法。1987年4月14日，土耳其向当时的欧共体递交了加入的申请。 由于土耳其的政治和经济形势，也由于和塞浦路斯的冲突处于不明朗的境地，欧盟委员会对土耳其的申请作出了负面的评判。土耳其加入欧共体的申请最初并没有被认真地对待，人们当时正集中精力推进共同自由贸易区的建立。
这一形势在1999年的赫尔辛基欧盟理事会上发生了变化。当时欧盟理事会确定：“土耳其是一个愿意加入欧盟的国家。根据适用于其它愿意加入欧盟的国家的同一个标准，土耳其应该成为欧盟的成员国。”在此之后，欧盟委员会每年都以“哥本哈根准则”为基础公布一份报告，报告中说明了土耳其为加入欧盟所作出的进步。2004年12月，欧盟理事会将在欧盟委员会的建议下，决定是否与土耳其进行谈判。
与中欧和东欧的国家一样，加入欧盟的前景在土耳其也促发了巨大的改革。欧盟所提出的要求使土耳其的民主进一步加强，持续不断的努力也使人权状况、特别是与少数民族的交往得到了改善。这种情况也进一步证明，扩大的战略方针对于欧盟来说是个强有力的工具，利用这个工具，欧盟可以对它的安全环境产生正面的影响。
4.“战略方面”
拥有一个稳定的地理环境对于欧盟来说是至关重要的。扩大的方针必须和强硬的条件联系在一起，这样才能更有效地发挥作用。欧盟的扩大在地域上并非是任意的。2003年，欧盟颁布了“欧盟邻国政策”，该政策规定了欧盟和相邻的国家及地区的关系，这些国家和地区在可预见的将来不可能加入欧盟。在欧盟邻国政策中，和邻国的关系被看作是享有特权的伙伴关系。政策中规定了要与邻国展开深入的政治、安全政策、经济及文化上的合作，并提供可能的财政资助，而这些资助是与一定的条件挂钩的（法制国家、负责任的统治、尊重人权、尊重少数民族权利、促进睦邻友好）。自1995年起，在法国的倡议下，在所谓的巴塞罗那程序中发展了欧盟邻国政策。邻国政策旨在加强稳定、安全和富裕。该政策主要适用于东南欧，并以此作为对由德国推动的欧盟东扩的回应。在中东的和平进程中，邻国政策发挥了极其重要的作用。同时欧盟对于东部的邻国（乌克兰、白俄罗斯和摩尔多瓦）也开展了邻国政策。
对话和合作的形式是欧盟共同外交及安全政策的重要基石。如果没有一个持续的邻国政策来塑造直接接壤的地缘环境，那么任何将欧盟发展成国际巨人的进一步的努力都是徒劳的。欧盟必须加强自身的外交和安全政策方面的活动能力，这不仅仅超越了相邻的地理区域，同时也超过了邻国政策的施展范围。
对国际环境的分析结果显示了这一做法的必要性。根据2003年12月由欧盟理事会在布鲁塞尔通过的欧洲安全战略，欧洲面临着下列威胁：恐怖主义、大规模杀伤性武器的扩散、地区性冲突、失败国家和有组织的刑事犯罪。除此之外，全球性的问题还包括由冲突激化所引起的不发达状况、对能源资源的依赖。
欧洲安全战略表明，不仅在欧盟外部，就是在欧盟内部也一直存在着较大的期望，人们希望欧盟最终能够成为一个与其规模和经济实力相符的安全政治方面的活动家，并在国际事务中承担责任。
迄今为止，欧盟共同外交与安全政策的欠缺还表现得非常明显。首先，欧盟一直缺乏足够的军事能力；其次，欧盟缺乏彼此关联的组织结构及明确的职能分工；再次，欧盟成员国的对外政策一直缺乏应有的一致。由于彼此间存在着利益分歧，因此在国际事务中的统一行动就受到了影响。
5.强化军事能力
人们要求欧盟在国际事务中发挥作用，但是军事能力上的欠缺却导致了“能力与期望之间的缺口”（克里斯托弗·希尔），这就显示了期望和军事能力之间的差距。在科索沃战争期间，欧盟才切实认识到了这个问题。欧洲人感到很难堪，因为他们面对着美国技术上的优势不得不坦白承认，在北约成功的空袭事件中，欧洲人仅仅发挥了很小的作用。因此人们比以前更清楚地认识到，如果不增强军事力量，即如果没有欧盟安全与防御政策，那么共同外交与安全政策就无法继续发挥效应。
1998年12月，英法两国在圣马诺聚会，为欧盟的进一步发展作出了决定性的推动，1999年12月，欧盟理事会在赫尔辛基着手研究英法的倡议。大家一致认为，到2003年要建立一支由50000人到60000人组成的快速反应部队，这支部队可以在60天内集结成功，并且可以投入使用至少一年，出兵的行动应该符合“彼得堡任务”的规定：人道主义任务和救援；维和任务以及以和平为目的在对抗危机中投入作战。
在此后建立了第一支部队。2003年欧盟在处理危机方面采取了首批自己的军事行动：
●一支由15个欧盟成员国和18个非欧盟成员国组成的警察部队自2003年1月起在欧盟的统一指挥下投入到波黑。这支部队的任务是培训警力，并且承担在联合国波黑特派团框架下的国际警察部队的任务。这支欧盟警察部队计划在当地驻扎到2005年。
●2003年3月31日至12月15日，欧盟采取了第一次联合军事行动。这次行动的代号是“协和”，主要任务是将2001年8月以来由北约实施的行动继续下去，目的是贯彻2001年8月13日签署的奥赫里德和平框架协议的内容。
●2003年6月12日，欧盟安全理事会委派欧盟维和紧急部队出兵刚果民主共和国。这次代号为“月亮女神”的行动由法国（作为“框架国”）担任指挥工作，行动持续到2003年9月1日。“月亮女神”行动取代了一支多国临时部队的行动，其目的是稳定当地由内战所导致的支离破碎的局势。
●2003年12月15日，欧盟警务团在马其顿采取了代号为“比邻星”的行动。这支警务团由200名警官和文职人员组成，他们来自15个欧盟成员国和几个其它国家。欧盟警务团主要是监管马其顿警察的培训工作，在当地驻扎到2004年12月15日。
●2004年6月，北约峰会在伊斯坦布尔决定，迄今为止由北约领导的波黑稳定部队到2004年底将结束任务，之后由一支欧盟部队来取代。
到底应该如何在欧盟安全与防御政策的基础上实施共同外交与安全政策，这些警务行动和军事行动为此提供了经验。一个突出的问题是，应该将行动的总指挥部设在何处？2003年4月，法国、德国、比利时和卢森堡提议， 在布鲁塞尔的小郊县特武伦建立一个独立于北约的欧盟安全与防御政策总指挥部。“特武伦”项目遭到了美国的强烈反对，他们推测，利用特武伦项目会（徒劳地）尝试进行军事力量的竞争。一些欧盟国家也认为，特武伦项目只不过是将已存在于北约的指挥体系毫无必要地翻版而已。除此之外人们也不禁要问：“小欧洲”的动议是否能切实开展当时所必需的侦察能力和移动能力？而这种能力北约已经具备了。
在欧盟的军事行动中，人们曾尝试着设立行动总指挥部。在刚果的“月亮女神”行动中总指挥部设在“框架国”法国。“协和”行动由设在蒙斯的北约指挥部领导。欧洲警务团在波黑的行动也由北约指挥。这都表明：首先必须在北约内部发展长期的“欧洲安全与防御能力”，欧盟在采取军事行动时——尽管没有美国的加入——要将其纳入到北约的体系中去。出于效率的考虑，目前看来这也是有意义的。因此无论是欧盟国家还是美国都应该意识到，要沿着这条发展路线在北约内建立一个强大的、能够独立行动的欧洲支柱。
6.组织结构
在《马斯特里赫特条约》中，共同外交与安全政策作为政府间的合作在机构上被确定下来。欧盟的协调和对外任务由每半年更换一次的理事会主席来承担。但是人们很快就看到，这是不够的。为了提高欧盟外交政策的透明度，《阿姆斯特丹条约》规定要为欧盟的共同外交与安全政策设立一个高级代表（即共同外交与安全政策先生“Mr.GASP”）。《阿姆斯特丹条约》虽然在机构上提升了共同外交与安全政策的地位，但是高级代表和欧盟委员会之间的职能分工在某些领域还不是很明确，在欧盟委员会里还存在着负责欧盟外交关系不同方面的职务（如对外关系、扩大、外贸、发展合作等等）和所属的总管部门。
2004年6月，欧盟理事会在布鲁塞尔接受了由欧盟成员大会起草的宪法条约，条约彻底修改了共同外交与安全政策的组织结构。目前，理事会秘书长和共同外交与安全政策高级代表作为一方，欧盟委员会作为另一方，他们之间在机构上存在着分离。这种分离状况将通过设立一个“欧盟外交部长”来改变。按照这种模式，这个欧盟的外交部长具备“双重身份”。他在对外关系中代表欧盟，主持欧盟部长理事会中的各国外长会议，是欧盟委员会的成员，同时他也是欧盟外交事务中的最高长官。亨利·基辛格说过一句著名的话：当他要和“欧洲”通话时，他不知道该拨哪个电话号码。如果这个《欧盟宪法条约》能够获得通过，那么上述问题就迎刃而解了。
除此之外，宪法条约还规定，在欧盟的外交和安全政策方面要扩大特定多数表决的范围。这样就使得欧盟即使在没有达成完全一致的情况下，也可以具备行动的能力。同时，也不能夸大特定多数表决的作用。应该避免发生一个或几个欧盟成员国经常地或在关键问题上被多数票否决的情况，因为这样会从根本上产生对共同外交与安全政策的怀疑。机构的改革推出了一个强有力的欧盟外交部长，他能够通过谈判的技巧和信念的力量将欧盟各成员国的立场整合在一起。但是，如果在对外政策上缺乏基本的一致，那么新的坚实的组织机制也就无法发挥作用了。
7.对外政策的一致
2003年1月30日， 很多报纸都发表了一篇题为“欧洲和美国必须站在一起”的文章，公布了英国、意大利、西班牙、葡萄牙、匈牙利、波兰、捷克共和国和丹麦的国家和政府首脑的一封信。这封“八国书信”声明与正在为伊拉克战争扩充军备的布什政府团结在一起，并强烈支持美国的打算，即必要时用武力推翻萨达姆·侯赛因政府，同时摧毁（有可能）存在的大规模杀伤性武器。这封信的文字表述方法很容易让人觉得，那些信的签名者（布莱尔、贝卢斯科尼、阿斯纳尔、巴罗佐、迈杰希、米勒、哈维尔和拉斯姆森）是在替整个欧洲发言。
事实上这八个签名者并没有听取其它欧盟成员国的意见就公布了这封信。这违反了欧盟条约的规定：“欧盟成员国要在忠实及相互团结精神的指引下积极并无条件地支持外交与安全政策。成员国必须合作，以加强政治上的相互团结并使之获得进一步的发展。成员国必须放弃任何与欧盟利益背道而驰、或者伤害欧盟作为一个统一的力量在国际关系中的影响力的行为。”（第十一章第二款）
然而，在此之前，欧盟外交政策的一致性就因为有些成员国反对伊拉克大规模的军事行动而受到损害。2002年夏天，德国政府在没有和其它欧盟伙伴讨论的情况下宣布，绝不参加伊拉克的军事行动。虽然这一立场实际上是作用于联邦议会的选举，但是它却妨碍了一个共同的欧盟立场的建立。欧盟在伊拉克战争问题上所表现出的立场，显示了团结协作精神的缺乏。这也可以从法国总统雅克·希拉克对此事件作出的反应上略见一斑。希拉克责骂那些共同签署了“八国书信”、正准备加入欧盟的国家：“他们错过了把嘴巴闭上的最伟大的机会。这些国家，我们尽管可以直说，还没被教育好。他们并不完全明白，过快地按照美国的立场来改变看法会给自己带来多大的危险。”
在伊拉克危机问题上，欧盟共同外交与安全政策所经历的巨大的失败当然不仅仅是协作和民主的问题。最根本的问题是欧洲分成了两个阵营，也就是说，欧洲国家在外交政策上缺乏一致的目标。共同外交与安全政策是作为国家间的合作被确定下来的，它是由欧盟理事会中的政府和国家元首以及欧盟外交部长理事会中的各国外交部长们共同制定的。事实上缺乏一个在此之上的决定机构，可以一级级地制定欧盟的对外政策。虽然理事会主席可以通过民主的程序和谈判的技巧在促使达成妥协时发挥重要的作用，但是，如果出现了本质上的分歧，那么在共同外交与安全政策中实施的一致原则就使欧盟在对外政策中的无能为力变得不可避免了。甚至在审议《欧盟宪法条约》的时候也存在着这个问题，虽然它最终还是被成功地批准了。伊拉克危机虽然只是欧盟共同外交与安全政策失败的一个极端的例子，但是它说明，欧盟共同外交与安全政策需要欧盟成员国在外交政策上拥有一致的方向——不一定完全一模一样。
由于各国在外交政策上有着各自的传统，因此将各国的外交政策统一起来是一件艰难的事情，这也应该在意料之中。从法国的非洲政策中就可以看出，特定外交政策的传统方针有着非常深厚的根基，但也会在欧洲化的进程中有所改变。当法属殖民地宣布独立之后，法国的外交政策仍然极力致力于保持其在非洲的势力范围。在非洲的法语区，法国在很多层面上都是一个重要的活动者：利用发展援助政策积极进行发展援助，在经济上通过非洲金融共同体开展货币合作，政治上定期召开法国—非洲峰会，在军事上签订军事合作与支援条约（与吉布提、塞内加尔、加蓬和象牙海岸等国）、建设法国军事基地。法国在非洲的投资数额是巨大的。这些钱按照官方的说法基本上是用于保护法国的公民，但它更多是用来维护法国的利益。例如自1978年起，法国多次出资支持扎伊尔的蒙博托。从70年代开始，法国试图将它在非洲的影响进一步扩大。法国首先加强了与那些通过葡萄牙“石竹花革命”获得独立的国家的关系。80年代，在弗朗索瓦·密特朗的领导下，非洲的英语区也成为法国外交政策的目标。
但是，冷战结束之后，对于法国来说条件恶化了。1994年6月和7月，法国在卢旺达西部采取“绿松石行动”进行干涉。这起事件让法国政府倍受指责而且名誉扫地，因为法国间接地、但是却是蓄意地支持（法语区的）胡图族对（英语区的）图西族进行民族屠杀。1994年，可兑换的法郎下跌。1997年，法国没能阻止蒙博托的倒台。
尽管存在着上述的问题，但是法国的非洲政策还是处于一个多元化和欧洲化的过程中。由于利用自己的资源所能达到的毕竟有限，因此开始寻求与欧洲伙伴的合作。上面提到的2003年夏天欧盟的“月亮女神”行动就是个例子。这次行动的地点是刚果东部的布尼亚地区，行动目的是稳定内战局势以及改善人道主义环境。在这种情况下，外交政策虽然欧洲化了，但是特有的利益并没有丢失——法国要求在欧盟的非洲政策中发挥主导作用。当然，原来的立场必须改变，这样才能充分顾及到其它欧盟国家的意愿（如人权和民主）。对于任何一个欧盟成员国来说，都有类似的长期的外交政策上的传统。比如说，一提到英国就会想到它与英联邦的联系以及与美国的特殊关系。每个传统都不会轻易失去它的作用，但是它在欧盟的框架内却可能被证明是不对的。从上文提到的法国外交政策上可以看出，欧洲化可以“挽救”那些只靠自身已无法达到的本国的外交政策的目标。这一方法虽然典型，但是它不是欧盟在外交政策上取得一致的唯一方法。重要的是，随着欧洲经济的进一步融合，欧洲内部边境的进一步开放，必将产生共同的经济和安全政策的利益，而这些共同利益就会被纳入到共同外交及安全政策中去。最终，在欧洲共同外交与安全政策的机制下，欧洲各国不断加强合作，这必将会影响本国政策的制定。持久稳定的合作将会产生“不一致的一致”，目标和行动的选择也就孕育在这不一致的一致中。经济上的相互依存和外交人物在欧洲范围内的社会化，将会在那些刚刚加入欧盟的、作为这一体系中最年轻的一分子的国家里加快欧洲一体化的步伐。
但是我们并不能期望，在那些新人盟的中欧和东欧国家里，根本的外交安全政策方面的考虑将会失去效力。在冷战结束之后，这些国家由于美国的支持相对来说非常快地就得到了加入北约的许诺。安全政策的问题通过这样的方式解决了，同时也建立了大西洋两岸之间的相互忠诚。只要中欧和东欧国家不重新定义它们目前的安全政策的态势，那么相互忠诚将一直存在。目前，还看不到它们改变安全政策态势的可能性。波兰、匈牙利和捷克共和国支持美国在伊拉克的军事行动，这基本上是出于安全政策的考虑，而并不是要以此获得声望（正像西班牙和意大利那样）。这种考虑不会因为政府的变更（如西班牙）而改变。人们只要想一下联邦德国在冷战中对美国安全保障的依赖程度，就会对此产生理解。
把欧盟当作美国的对抗物并在一个多极的世界格局中与美国抗衡，这种想法是无法实现的。如果欧盟在扩大后推行削弱北约、与美国对抗的方针政策，那么将会产生破裂，欧盟在外交政策上将变得无能为力。如果欧盟想在国际事务中发挥作用，那它必须要和美国保持亲密的伙伴关系。一个反对北约、致力于同美国竞争的政策，是一个没有慎重考虑中欧和东欧国家与美国的关联的政策，必将对欧盟成员国外交政策的一致性产生巨大的伤害。
在欧盟东扩之后，增强欧盟在国际事务中的作用以便能和美国对抗的做法不仅是不可能的，而且也是不明智的。因此，一个聪明的德国外交政策应该努力寻求为欧盟的外交政策准确定位的可能性，即避免让新的欧盟成员国陷于在欧盟和北约之间进行抉择的境地。当然，与美国协调一致的努力也并非总能令人如愿以偿。而美国政府应该首先认识到，一个有能力推行共同外交与安全政策的欧洲对大西洋两岸之间的伙伴关系是有益的。
这一点也同样适用于美国：在“老的”欧洲和“新的”欧洲之间挑拨离间的企图（如唐纳德·拉姆斯菲尔德）不仅仅是目光短浅的，而且从根本上就不符合美国欧洲政策的传统。美国从一开始就友好地支持和资助欧洲一体化的进程，因为美国认为欧洲一体化可以促进欧洲的和平。考虑到稳定的宝贵，美国也接受了短期经济利益方面的损害。而且欧洲地区性的一体化使进入欧洲市场在一定程度上变得艰难了，这一后果美国也在有意识地承受着。美国有时候把欧洲一体化在安全政策方面的作用看得比欧洲还要清楚：安全问题在欧洲一体化的初始阶段就位于中心地位。安全问题在决定东扩时发挥着举足轻重的作用，它在欧盟对西巴尔干国家实施扩大政策时也是决定性的因素。当美国支持土耳其加入欧盟时，它就已经承认：欧盟通过扩大政策实现了更大范围的稳定。
如果欧盟作为一个全球的活动家能够承担更大的责任，那么这也符合大西洋两岸之间的伙伴关系的利益。通过持续发展的欧盟安全与防御政策，欧盟共同外交与安全政策可以获得有效的能力。欧盟共同外交与安全政策的增强在可预见的将来将集中在维护和平、采取人道主义措施和处理危机等方面。目前还看不到建立一支欧洲武装干涉部队的可能性。因此美国应该认真对待合作的机会，并且将欧美冲突事件的阴影抛在一边。在北约内部建立一支强大的欧洲军队对大西洋的两岸都有好处。
为了在欧盟和北约之间发展一种创造性的关系，各国在外交政策方面必须要共同努力。欧洲各国政府，特别是美国必须如此考虑它们的外交政策：扩大了的欧盟已经超出了稳定欧洲的意义，它正在成为稳定全球的活动家，我们应该抓住这一机遇。
此文摘选自德国弗里德里希·艾伯特基金会上海办公室出版的《地区安全架构与多边主义——第二届上海“全球治理”国际研讨会论文集》。
标签：欧盟委员会论文; 北大西洋公约组织论文; 北约成员国论文; 欧盟总统论文; 德国军事论文; 土耳其俄罗斯论文; 德国经济论文; 国家经济论文;