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中图分类号：F293.1文献标识码：A文章编号：1009－3540（2008）12－0004－0004
从1998年开始，经过10年实践，到如今，我国城镇居民住房的货币化补贴政策，不仅已经与市场化房租房价严重脱节，而且还使许多年轻公务员，买不起保障性限价房。事实上，对于城镇大多数中低收入居民来说，住房货币化早已名存实亡，只能寄希望于政府提供住房保障，而政府很难有足够财力对多数居民提供住房保障。随着时间推移和新职工增多，这一矛盾将更加突出，更加明朗。因此，我国目前已经到了需要重新审视城镇居民住房保障体制和政策的时候，其核心内容是：为正确处理政府、单位与个人三者关系，城镇居民住房保障体系应当由“政府主责型”向“单位主责型”转变。
一、我国现行城镇居民住房保障体系存在的主要问题
（一）货币化补贴政策与市场房租房价严重脱节
1998年国务院颁布《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》，决定停止住房实物分配，实行货币化改革，对无房或住房不达标的职工支付住房补贴。现在看来，这项将大多数城镇中低收入家庭住房问题迅速推向市场的重大举措，并未将住房补贴机制与商品房定价机制有机结合起来，而是严重脱节，造成许多城镇中低收入家庭即使拿了补贴也租不起、更买不起房。
住房补贴是实现住房分配货币化的基本制度，其实质是将职工工资收入中本应包含的住房消费部分以货币形式返还给职工本人。真正可行的住房货币化，必须具备两个条件，一是住房实物供给充分，二是货币化住房补贴的数额能够跟上房价和房租的实际涨幅。其实，在改革之初，我国实际上并不具备上述两个条件，普遍推行货币化的最直接动因，是要为国企甩包袱、减负担。
时至今日，上述两个条件仍未具备。过高的房价，已使多数单位职工的住房货币补贴，如同杯水车薪。现在这一矛盾已经十分明显，将来会更加突出、更加尖锐。这一矛盾不解决，理想中的货币化改革，难免要沦为现实中的大空话，甚至成为政府与用人单位共同推卸住房保障责任的一句搪塞语。因而，如何进一步完善货币化补贴政策，必将成为下一阶段我国城镇居民住房保障体系改革的重点和难点。
（二）保障性住房的建设与供给缺乏制度保障
尽管城镇居民住房保障问题已经受到举国上下高度重视，但保障性住房的建设责任，并没有纳入政府的公共财政体系，没有列入财政预算，缺乏稳定的财力支持。保障住房建设投资支出具有刚性，一旦设立此项财政支出科目，就会成为地方财政的固定负担，因而各地政府都采取谨慎态度，对保障性住房的建设缺乏积极性。在个别地方，由于保障性住房的供给对房地产市场造成冲击，地方政府甚至动用行政力量禁止城镇居民集资建房、合作建房。
我国现行保障性住房制度，保障目标和供给对象定位模糊，供给方式和程序存在制度性漏洞。从原则上说，城镇居民住房保障对象应当包括城镇中低收入家庭和进入城镇长期务工人员。在实施过程中，许多城市都面临无法准确界定住房保障对象的尴尬局面。譬如，政府很难有效地核实经济适用房购房者的实际收入水平。据调查，2005年北京市经济适用房的自用率仅为51.34％，出租率高达40％以上，很多经济适用房被用于投资目的。
随着城市化进程和人口流动速度加快，我国城乡分割状态已基本打破，农村剩余劳动力向城镇转移已如破堤之水。目前全国仅进城务工人员就已达1.8亿人，其中多为中低收入人群，将来会有很大比例转变为城市常住人口。如何制定对这一庞大人群的住房保障标准，成为当前住房保障政策中的难题。
（三）禁止单位向职工提供住房实物保障的弊端
实事求是地说，用人单位向工龄较短、职位和收入水平较低职工，提供以集体宿舍和廉租房为主的住房实物保障，至少有以下五个好处：一是可使为数众多的普通职工就近上班，节省时间，减少疲劳，优化人生。二是提高行政事业单位工作效率和企业效益。三是减少城市交通总量，降低能源消耗，减轻空气污染，保持城市宜居。四是增强保障性住房在用人单位内部的周转性、分配的合理性与使用的集中度。五是有助于优化保障性住房空间分布，减轻政府负担，避免打乱仗。
上述五项好处，是其他办法不能取代的。而现行住房保障体系原则上禁止用人单位向职工提供住房实物保障，因而相应显现出以下五个弊端：一是将有日益增多的青年职工难于就近上班，浪费时间，增加疲劳，降低效率。二是职工居住既远又散，对单位也不好。三是增加城市交通总量和能源消耗，加重空气污染，不利于可持续发展。四是削弱保障性住房的周转性、流动性与分配使用合理性。五是保障性住房建设与供给全在政府，漏洞百出。
二、完善城镇住房保障体系必须厘清政府责任
中央、市与区三级政府，对居民的住房保障责任，可以总括为以下“三善”：善立法，善供地，善供廉租房。此三项责任，应由三级政府明确分工，各有侧重，密切配合，共同履行。中央政府应当侧重于完善相关立法，市政府需要侧重于规划建房用地，区政府则重在提供廉租房。从目前情况看，三级政府在履行各自应当担负的居民住房保障责任方面，都存在一定偏差，需要加以改进。
（一）中央政府需要完善城镇居民住房保障有关立法
在现代科学技术条件下，解决居民住房问题的所有障碍，都与生产力水平无关，既非物力短缺，更非人力不足，也不是国土面积狭小无法容纳现今数量的人口。问题的全部症结，都集中在生产关系和上层建筑两个方面。其中以立法、体制和政策为主要内容的上层建筑，处于极其重要的地位，对生产关系具有强大的调整功能。因而，完善有关立法，是解决城镇居民住房问题的重中之重。
针对上述问题，为避免货币化住房补贴与房价房租脱节，首先需要中央政府作出有关“职工最低房贴”的硬性规定，要求各地政府必须根据本地房价与房租水平颁布最低房贴标准，作为本地最低工资标准的必要补充。为增强保障性住房的周转性与分配使用合理性，需要重新审视停止用人单位向职工提供住房实物保障相关规定的合理性与必要性，作出适当修改，以便打破地方政府与开发商对保障性住房建设与供给市场的联手垄断。
单位多数职工就近居住，是城市宜居的重要方面。禁止用人单位向职工提供住房实物保障，从技术层面看，违背城市科学，浪费时间和能源，污染环境，妨碍交通，不利于可持续发展；从法律角度说，是对单位和职工应有权利的剥夺；是对房地产开发建设市场明目张胆的垄断。至于少数单位超标建房分房问题，可以和超标发放高薪问题同时审查，一并处理。正如无人因少数行业发高薪而普遍停止用人单位发放工资一样，大可不必由于有少数单位超标建房分房，而普遍禁止用人单位向职工提供住房实物保障。
（二）市政府需要改善城镇住房建设用地供应
闲暇时间多少，是决定人们生活质量高低的重要因素之一。交通是否便捷，是衡量城市宜居与否的一个重要标准。以人为本，建设宜居城市，务必把“促进单位职工就近相对集中居住”，作为制定城市规划与供应建房用地的总方针。为此应当把用人单位作为城镇建房用地的第一优先供应对象，优先满足用人单位购建集体宿舍与廉租房等职工保障性住房的用地需求。这就是说，对城市中一块住宅规划用地，距离它最近的职工缺房单位，应当拥有优先购置权。
优先向距离最近的职工缺房单位供应建房用地，应当有一个合理的距离界限，譬如步行15分钟，大约1公里，或稍长或略短一点儿。在以本单位为圆心、规定距离界限为半径的圆环内，如果已无规划建房用地，那就自然失去用地申请资格，不要再申请职工建房用地，或者考虑本单位搬迁问题。至于这一距离界限究竟规定多长为宜，需要各城镇政府在充分听取市民意见的基础上，根据当地实际情况确定。
供应给用人单位的保障性住房建设用地，有利于城市整体布局，增强城市宜居性，因而应当给予价格优惠，按所在地段的廉价房用地价格，有偿转让土地使用权。这样做，从短期看城镇政府似乎吃点亏，没有从土地经营中获取更多利润。但以长远眼光看，城镇政府这样做是值得的，得到的是市民舒适，交通便捷，整个城市的宜居与和谐。
（三）区政府需要做好廉租房建设与供应工作
廉租房应当定性为政府保障居民住房的一种救助责任。一般地说，在没有遭受天灾和爆发战争的正常情况下，救助对象应当是少数弱势群体。下岗失业和其他无固定工作单位弱势群体的住房保障，责无旁贷，需要由这些人户籍所在地的城镇政府，通过公益部门提供廉租房的方式承担。在行政上设区的大城市中，此项责任应当具体落实到区政府肩上。区政府廉租房的供给对象应当包括两类，一是需要救济的本区居民，二是需要扶持的本区小企业。
住房是生活必需品，理应排在吃饭、穿衣两者之后，作为第三保障事项，包括在生活救济范围之内。因而，在下岗失业、无稳定工作和其他需要救济的本区居民中，如果有人没有住房，或者虽有住房但面积过小，不达标，区政府就需要为他们提供廉租房。进一步说，他们租用廉租房的月租金，也应当包含在发放给他们的货币生活补贴当中。当然，因自愿租用政府廉租房而腾空的狭小住房，应当交由政府做廉租房使用，同时保留业主房产权。
除了需要救济的本区居民以外，对于一些在就业方面有一定贡献、但财务状况不很理想、需要扶持的本区小企业，区政府也应当考虑向其提供廉租房房源。受财务状况限制，此类企业可能既无力向其职工发放与当地市场化房租水平相适应的足额货币房贴，又无力自己购建住房、为职工提供住房实物保障。区政府经认真审核，向符合标准的上述企业提供适量廉租房，再由企业分配给职工，接受政府有关部门监督检查，既可使这类企业职工就近集中居住，便于城市管理，又能够增强企业凝聚力，有助于提高劳动效率。
从原则上说，区政府通过新建或者购买二手房来增加廉租房房源所需的资金，应当来自区政府的土地溢价留成。随着城市发展，土地肯定溢价。城市土地溢价，应由市区两级政府按一定比例共享。市政府分享的土地溢价，主要由于全市的建设发展。区政府分享的土地溢价，一个重要的使用方向，就是用于购建廉租房。
三、健全城镇住房保障体系需要落实用人单位责任
当我们思考用人单位究竟应当对其雇员的住房担负何种责任时，简单的“马棚”现象，或许能够有所启示。古今中外，无论穷家还是富户，凡养马之人，都给自己的马搭马棚，从来没有人要求政府提供“保障性马棚”。经过10年实践，现在看来，我国城镇住房货币化改革的最大弊端，是弱化了用人单位的住房保障责任。只有纠正这一片面性，才能端正房改方向，健全住房保障体系。
（一）用人单位的住房保障责任与履行方式
依据马克思经济学说和世界各国的经济实践，用人单位对其雇员履行住房保障责任的基本方式，是在工资中包含和支付足量的房租，或者按月发放住房补贴。这种保障方式最符合市场经济原则，因而也就最简单、最常用。只要月收入中包含足量房租，或者住房补贴的数额足够多，那么，究竟是临时租房居住，还是贷款买房，劳动者可以根据自己的特定情况和意愿，进行自由选择。
同时又应当看到，世界各国的经济实践还表明，市场经济并不排除用人单位对履行住房保障责任方式的多样性。向低收入职工提供集体宿舍和廉租房，也是用人单位履行住房保障责任的重要方式，有其独特的优越性和在一定范围内存在的客观基础，不可轻率否定，更不应该被彻底停止、完全取代，至少应当将其作为住房保障的一种辅助方式，保存下来，酌情使用。其实，如果切实为民着想，不是片面追求地方政府的土地垄断收益，那就应当采用两条腿走路方针，允许有条件的单位为职工提供集体宿舍和廉租房等住房实物保障。
上述两种方式，互不排斥，相辅相成。在全社会范围，前者为主，后者为辅。具体到一单位，从自己的实际情况出发，既可以选用其中一种方式，又可以将二者结合运用。两种方式结合运用的单位，究竟哪种方式为主，何者为辅，需要根据本单位职工收入状况决定。高收入职工多的单位，前者为主，后者为辅；低收入职工多的单位，前者为辅，后者为主。总之，用人单位无论采取何种住房保障方式，都必须遵守一条共同的原则：职工所得货币住房补贴与住房实物供给市场价值之和等于当地市场价格水平下的足额房租工资含量。
（二）落实用人单位住房保障责任需要解决的问题
落实用人单位住房保障责任，首先需要切实解决一些单位的货币房贴数额不足问题。为了维护劳动者权益，各地不仅应当立法规定本地最低工资，还需要立法规定本地最低房贴。凡不向职工提供集体宿舍、廉租房或廉价房的单位，都必须按月发放住房补贴，其数额不得低于当地廉租房租金。如果有企业因按此最低标准发放职工住房补贴而濒临亏损，地方政府应考虑给予此类企业以一定的地税优惠，使其有可能履行职工住房保障责任。
1.为此需要端正对单位履行住房保障责任与就业、物价之间关系的认识。目前我国经济界流行一种观点，认为职工低工资和低房贴，是保持我国相当多企业低成本、低售价和一定竞争力的重要条件，如果立法规定最低工资和用人单位的住房保障责任，很可能会使这些企业的生产经营成本大幅度上升。这样做的结果，不是造成企业亏损、破产与大量工人失业，就是企业被迫提高销售价格，引发成本推动型的通货膨胀。
2.逻辑推理很难否定上述可能性。但国内外的实践表明，上述可能性即使在短时期内变为事实，从长期看也会被社会自我调节到最佳状态。论本质，这是劳资关系问题。从市场经济发达国家的实践经验看，这不是理论研讨能够分清的是非争议，而是在法律框架内、通过工会与雇主之间的斗争和谈判，达成一次又一次的临时妥协。其结果是工资、物价与包括衣食住行在内的城乡居民总体生活水平升高，对外国移民产生吸引力。类似结果也出现在我国各地区之间，工资收入高的城市与地区，如我国东南部，物价和包括衣食住行在内的人民总体生活水平相对高一些，外地打工者络绎不绝。
3.实践检验真理。国内外实践经验告诉我们，企业竞争力不应长期建立在压低工资、亏待雇员的基础上，无论短期内可能对就业和物价产生何种影响，用人单位都必须切实履行对职工的住房保障责任。如果由此导致工资性成本上升，并迫使市场接受其产品或服务价格上调，那就表明：此行业的成本与售价原本偏低，本该调整。如果有的企业因此亏损倒闭，那就说明：他们不是合格企业，本该淘汰，给同行业优质企业的拓展腾出市场空间。
其次需要为用人单位购建保障性住房创造必要条件。为此必须突破地方政府和房地产开发商的利益联盟，由中央政府提出倾向性意见，经全国人民代表大会通过相关法案，要求各地政府以实际行动鼓励单位自建、合建职工保障性住房。需要创造的首要条件，是解决建房的土地供应问题，配套条件是应当允许用人单位通过多种渠道筹集保障性住房建设资金，其中包括向申请购买廉价房职工收取一定比例预付款，经职工代表大会通过以介于银行存贷款利率之间的利率向本单位全体职工发行建房债券等。为发挥专业管理优势，提高设计水平和工程质量，降低管理成本，减少寻租行为，应借鉴政府投资项目代建制的成功经验，对用人单位自建或合作建房，推行代建制。代建公司按规定比率和项目预算从业主处收取代建管理费，向业主提供交钥匙工程。
为此需要端正对单位“福利分房”真实性质的认识。1998年住房货币化改革要求“停止住房实物分配”，主要是针对“福利分房”。现在看来，“福利分房”与“福利分钱”相比，实属小巫见大巫。前者仅为单项福利，后者才是万能福利。要禁就一起禁，要查就一起查。更确切地说，应当将前者作为后者的一项重要内容来查禁。
四、解决城镇住房保障问题的过渡性措施
尽管上述“单位保障为主、政府保障为辅”的城镇居民住房保障体系，符合马克思劳动价值理论和世界各国长期实践，但由于受我国现行住房体制和供地体制束缚，受企业财务状况制约，很多用人单位都难以切实履行自己的住房保障责任，短期内不易行得通。作为过渡性保障措施，我国可能需要在今后相当长时期内，由各级政府担负起中低收入阶层的住房保障责任。
（一）加大政府保障性住房建设力度
既然不允许用人单位向职工提供住房实物保障，除了职工收入达到可以购买商品房的行业之外，其他单位职工和市民的保障性住房建设责任，自然就应当由各级政府担负起来。事实上，从去年开始，我国各级政府就已经逐渐加大了保障性住房建设力度。前不久，党中央、国务院为应对全球性金融危机而出台的扩大内需十项措施，也将安居工程建设列为重要内容，特别安排9000亿元中央投资，专门用于加强各地的保障性住房建设。在现行住房体制下，我国大中城市需要政府供给保障性住房的人群范围，应当包括所有无力购买商品房的城镇居民和进城工作达到一定期限的人们。仅凭职工个人工资就能够买得起商品房的高收入行业和单位其实并不多，因而属于上述需保范围的人群实际上很大，在新就业者中可能占多数。随着城市化进程加快，新就业者的队伍越来越大，今后大中城市政府需要承担的住房保障责任，必将越来越重。
（二）按个人收入确定保障性住房租售对象
如下作法目前被认为合情合理：同一单位、同等资历、同样收入的两名年轻职工，一人在父母亲友相助下购买了商品房，另一人因父母为农民无钱买房，前者已失去申请保障性住房的资格，后者还有申请资格。其实，这种合情理的作法是建立在不合理的政策法规基础上的。公平合理的政策法规，应当是纯粹按个人的收入水平，确定保障性住房的租赁与销售对象。即无论一个人的父母亲友贫富如何，也不管他是否曾经从股市赚钱买房，都应当根据他个人工资收入水平来确定他的住房保障方式与标准。
（三）全面普查用人单位的职工收入与货币房贴
政府认真履行自己的住房保障责任，不能总是消极等待缺房人提出租赁或购买保障性住房的申请，而是应当主动调查需要给予住房保障的对象，建立完备的档案。其中最为基础、极其重要的一件事，就是全面普查辖区内所有用人单位的职工收入与货币房贴，看看哪些单位的全体职工都是有能力购买商品房的，哪些单位的职工全都不具备购买商品房的能力，介于二者之间的单位各自究竟都有多大比例的职工可以购买商品房，需要政府以适当方式提供住房保障的人群究竟有多大。市区政府如果不能清楚了解上述情况，那就无法说他们对自己辖区内居民的住房保障认真尽责。
（四）给未获住房保障的低货币房贴者发放政府补差
对于未能向职工提供足额货币房贴的单位，应当进行财务审计，区分两类情况：一为确无财力，二是能而不为。对后者，显然应令其迅速改正；对前者，则需要政府帮助，将其职工列入应由政府以适当方式提供住房保障的人群。被列入此人群者，如因供给有限，暂时尚无法获得政府提供的保障性住房，那就应当按月向其发放货币房贴补差。政府房贴补差的数额，等于职工应得足额货币房贴减本单位实发的货币房贴。这就是说，货币保障与实物保障两种方式合在一起，要做到全覆盖，不留空白，从而使每个需要政府保障的人都切实感觉到：未得住房实物保障，即领货币房贴补差。
上述“以政府保障为主”的过渡性措施，存在明显的局限性，如各级政府的财政负担将日趋繁重，用人单位可以不担负职工住房保障责任的现象可能引起恶性攀比等，因而虽然可能在短期内解决一些问题，但从长远看必将遇到难以克服的困难。当矛盾充分暴露的时候，住房体制改革就会进一步深化。可以预见，我国城镇住房保障体系的未来走向，必定是朝着“单位保障为主、政府保障为辅”的方向发展。
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