论农村义务教育管理体制的创新，本文主要内容关键词为：管理体制论文,农村义务教育论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一
从1716年普鲁士国王腓特烈一世颁布强迫入学教育的法令至今，已有将近300年的历史，许多国家已相继成功地普及了义务教育。为发展基础教育，1986年我国正式颁布《中华人民共和国义务教育法》，并明确规定“国家实行九年制义务教育”。1992年国务院又制定了《义务教育法实施细则》。1993年中共中央、国务院制定《中国教育改革和发展纲要》，提出九十年代各级各类教育发展的具体目标之一是：“全国基本普及九年义务教育（包括初中阶段的职业技术教育），大城市市区和沿海经济发达地区积极普及高中阶段教育。”1998年国家教育部制定《面向21世纪教育振兴行动计划》，指出该行动计划的主要目标之一为：“到2000年，在全国基本普及九年义务教育、基本扫除青壮年文盲，大力推进素质教育。……到2010年在全面实现‘两基’目标的基础上，城市和经济发达地区有步骤地普及高中阶段教育，全国人口受教育年限达到发展中国家先进水平。”“十五”计划纲要又提出我国教育发展预期目标为：“各级各类教育加快发展，基本普及九年义务教育的成果进一步巩固，到2005年，初中毛入学率达90%，高中阶段和高等教育毛入学率力争分别达到60%左右和15%左右”。（注：《中华人民共和国国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》。）由此可见，党和政府对教育发展尤其是基础教育的总体思路是非常明确的，特别是对义务教育更是给予了高度重视。
从1986年4月12日，第六届全国人民代表大会第四次会议通过《中华人民共和国义务教育法》至今，在过去的十几年中，我国各级政府为在全国范围内逐步普及九年义务教育作出了艰苦的努力，积累了不少经验，取得了相当可观的成就。但义务教育的普及工作并非一帆风顺，由于各地经济和文化发展的差异，学生家庭经济状况的差异，学校的办学经费、师资、设施设备条件方面的差异，教育经费来源及其筹措渠道的差异等等原因，目前仍有不少地区（主要是农村）尚未普及九年义务教育，很多地方的学校未达到应有的办学标准，许多适龄儿童和少年未能获得受法律保护的受教育权。这种现象出现的原因，除了我国幅员辽阔、人口众多、基础薄弱、差异显著、穷国办大教育必然阻碍义务教育发展的客观不利因素之外，仍然存在着一些人为的障碍，特别是教育财政体制、学校管理体制、教育督导体制等方面还存在着许多弊端。
义务教育是现代社会的产物，是现代国家政治职能的体现，是国民经济发展的基础。“世界正处于一个更多地依靠知识、智力和技术而发展的时代，教育已成为现代经济增长因素的重要组成部分。”（注：王必达《贫穷的教育与教育浪费》[J]，社会科学研究，2002(2)，第50页。）纵观世界，无论是发达国家，还是新兴的发展中国家，都深刻体会到，经济的成功在很大程度上取决于教育的成功，尤其是基础教育。资源匮乏、国土狭小的岛国日本，发展成为今天的经济强国，与它成功的教育制度密不可分。美国斯坦福大学经济学教授保罗·克鲁格曼曾经在评价东亚经济时讲到：“增加投入，提高教育水平是一条重要的经验。”（注：张国、林善浪等《中国发展问题报告》[M]，中国社会科学出版社，2001，第167页。）。东南亚大部分国家和地区在20世纪60年代就已普及初级教育，亚洲许多新兴的工业化国家如马来西亚等都出现过教育上的跃进。这些国家和地区的教育成果既是经济发展的结果，也是经济增长的必备要素。教育对经济的巨大推进作用已经充分地显现。
义务教育制度的确立，是一个国家教育发展和社会进步的重要标志，在教育史上具有里程碑式的意义。义务教育作为一项社会的公共事业，理应由政府来设立、维持和加以发展。真正要达到普及的目标，足够的教育投入是关键。
中国的教育投入与发达国家和东亚、东南亚新兴的工业化国家相比，差距甚大。以公共教育经费占国民生产总值比重这一指标来衡量教育的投入，我国不仅低于世界平均水平，也低于东亚及太平洋地区的平均水平。教育经济学研究资料表明：“中国地区间（尤为突出的是城市与乡村间）义务教育发展规模的绝对差异和相对差异都呈缩小趋势，但是用来反映义务教育发展质量的生均经费绝对差异与相对差异却呈扩大趋势。”（注：腾星主编《教育人类学研究丛书第一辑西部开发与教育发展博士论坛》[M]，民族出版社，2001，第3页。）尤其在农村特别是边远落后地区，数以百计的贫困县和数以千计的贫困乡里，政府财力相当薄弱，普及义务教育所需投资与拮据的地方教育财政之间产生了巨大的差异。有关资料表明，全国县级财政自给度平均为84.3%，贫困县只有57.4%，有的甚至不足30%。（注：钟启泉等主编《解读中国教育》[M]，教育科学出版社，2001，第220页。）在如此之低的财政自给能力下，基层政府尤其是乡镇，在保证自身利益之后，对普及义务教育显然是力不从心，必然加剧义务教育经费短缺的状况。
义务教育是公共产品，解决义务教育发展差异的任务主要应由政府完成。因此一种合理的制度设计便应运而生，在农村义务教育发展举步维艰的时候，国务院已正式批准《关于完善农村义务教育管理体制的通知》。农民集资办义务教育的现状将得到彻底改变，县级政府将切实承担起农村九年义务教育的责任。《通知》明确规定农村义务教育要实行“在国务院领导下，由地方政府负责，分级管理，以县为主”的体制，强调县级人民政府对农村义务教育负有主要责任。这表明，我国农村义务教育管理体制进行了重大调整，确立了农村义务教育“以县为主”的体制。由“义务教育农民办”转向了“义务教育政府办”。在政府间的财政支付制度基础上，进一步规范和完善了转移支付制度，这是一种制度创新。
二
“以县为主”的农村义务教育管理体制的创新，是党中央、国务院在认真总结农村义务教育发展实践，科学分析农村经济和社会发展形势，尤其是针对目前农村农民不堪重负、难以支撑义务教育这个庞大的教育体系运转所存在的实际困难，以及由此而带来的一些不稳定问题，加之农村税费改革后出现的新情况所作出的一项重大决策。
江泽民同志在党的十六大报告中提出我国在本世纪头二十年全面建设小康社会的奋斗目标时指出，全民族的科学文化素质要有明显提高，要形成比较完善的国民教育体系；要让人民享有接受良好教育的机会，促进人的全面发展。（注：《江泽民同志向党的十六大作的报告摘登》[J]，《光明日报》，2002年11月9日A2版。）办教育是政府的重要职能，农村义务教育管理体制发生变化之后，完善这种管理体制，是认真实践“三个代表”重要思想、全面实施“科教兴国”战略的重要内容；也是落实地方政府举办义务教育的责任，增强责任感和紧迫感，加强管理，加大和确保教育经费投入，切实减轻农民负担，促进农村义务教育持续健康发展的有效手段；更是提高我国农村人口整体素质，提高综合国力，推动我国农村经济发展和国家现代化建设的重大举措。
一项制度的创新重要的是要付诸于实践。如何完善农村义务教育管理体制是一项非常重要的工作。农村义务教育基础薄弱，任务艰巨，因为中国有近8亿农村人口，农村九年义务教育的普及，不仅关系到受教育者个体的利益，它对我国广大农民科学文化素质的提高、我国综合国力的提高、我国农村先进生产力、先进文化的发展都关系重大。因为教育投入的最终受益者是国家与社会。完善农村义务教育管理体制，促进义务教育的健康持续发展，是一件功在当代、利在千秋的大事。各级政府应以“三个代表”重要思想为指导，站在实践“三个代表”重要思想的高度，依法完善这种管理体制：
1.地方各级人民政府要真正领会到办教育的职能部门是政府，农村义务教育发展是政府的职责。认真执行《中华人民共和国教育法》、《中华人民共和国义务教育法》等教育法律法规，坚持依法治教、依法治校、依法普及农村义务教育。
2.坚持义务教育优先发展战略始终不动摇。目前农村情况来看，部分地区由于“普九”验收基本达标后，普遍产生松劲情绪，部分支教由主动变被动。义务教育由政府的议事日程、“重中之重”的地位变成为一般性事务或可有可无。更有甚者，部分地区由于突击迎验收（普九验收）造成财政负债，不少地区靠借贷、集资改善了办学条件，结果债台高筑，则把义务教育当成包袱。这种实际工作中对义务教育的淡化，必须通过政府采取相关举措进一步巩固和强化义务教育的重要地位。
3.各级地方政府要确保新的农村义务教育管理体制的全面运行。对农村义务教育发展进行统筹规划，因地制宜地逐步调整学校布局，整合优质教育资源，缩小差别，促进义务教育均衡发展，以确保适龄儿童、少年按时入学。这实际上也是对我国《义务教育法》及其《实施细则》的贯彻与落实。《义务教育法》第八条规定：“义务教育事业，在国务院领导下，实行地方负责分级管理。”《实施细则》第五条也明确规定：“实施义务教育，城市以市或者市辖区为单位组织进行；农村以县为单位组织进行，并实施到乡（镇）。”
4.地方各级政府要切实负担起教育经费保障的责任。县级财政在不堪重负的情况下，如何改善农村义务教育经费的投入体制虽是一个值得研究的课题，但目前的状况是义务教育大多是在经费严重短缺的状态下艰难维持的。财政对教育的投入没有依法到位是造成教育经费严重短缺的主要原因。财政教育拨款的增长比例没有达到《义务教育法》规定应高于财政经常性增长比例的要求。因此，在国家未出台《义务教育投入法》的情况下，各级政府应按国务院对义务教育投入机制作出的重大调整，承担起义务教育经费的责任。县级人民政府应按照上级部门核定的农村中小学公用经费标准和定额，统筹安排，纳入财政预算，依法确保义务教育经费的投入。
5.地方政府要负起义务教育实施过程中的教育管理责任，依法实行义务教育管理。当前农村义务教育管理过程中，虽然积累了不少经验，取得了巨大的成效，但拖欠教师工资、乱收费等现象仍时有发生。特别是有的地方在收费上巧立名目，出现了一方面农村义务教育收费不断高涨，另一方面农民收入增长趋缓甚至下降。农民不能承受教育收费之重，使得农村许多矛盾都集中在教育上面，甚至有些地区农民因不堪教育重负而聚众闹事。一定要规范收费制度，制止以任何名目乱收费的现象，加强农村中小学收费管理和财务管理，具体落实安排给教育的转移支付经费的比例以及管理和使用办法。在过去农村义务教育管理体制下，乡镇财力难以支持义务教育发展，导致农民教育负担过重，严重影响义务教育的发展。新的体制运行之后，教学质量得不到保障、学龄儿童辍学不能有效制止、教师工资被长期拖欠等状况必须要得到有效改善。
6.各级政府还必须注意到，在实施素质教育、学生全面发展的同时，不少地区仍在搞重点（示范）学校和普通学校的等级划分。重点学校在资金投入、师资配备等方面都优于普通学校，教师收入也高于一般学校教师。实际上扩大了学校之间两极分化，对边远贫困地区的学生享有的平等受教育权也是一种侵犯。此种现象不但应予以杜绝，政府对教学条件差、教学力量薄弱的边远地区应加强师资力量，加大资金投入，以缩小校际之间差距，确保“普九”全面巩固提高。甚至可以制定相应的政策，鼓励师范院校和符合条件的本专科毕业生到农村中小学任教。努力改善这些农村教师的待遇，保护和提高农村中小学教师的工作积极性。要建立和完善城乡中小学教师交流制度，提高教学水平。并且要加强实施义务教育学校的教师培训工作，使教师的思想政治素质和业务水平达到义务教育法规定的要求，以确保农村义务教育的质量。
7.各级政府应完善和落实农村义务教育中的助学金制度，建立“农村义务教育救助基金”，加大对贫困家庭、边远落后农村地区学生的资助力度，从而确保农村义务教育阶段的适龄儿童、少年不因家庭经济困难而辍学。同时，严格执法，对违规招用农村接受义务教育的在籍学生、农村童工的单位和个人，依法追究其法律责任。
8.各级政府在农村义务教育发展中，要在明确职责的基础上，落实责任和加强监督。要象对待计划生育、社会治安综合治理工作一样对待农村义务教育。把落实义务教育投入和有效控制适龄儿童、少年辍学率纳入各级政府工作目标管理范畴，列为政府主要领导政绩考核内容。政府要严格执行和完善有关制度，特别是健全监督检查制度，建立表彰奖励和责任追究制度，做到责任到人、监管到人。这样，我国广大农村的义务教育将会呈现更加良好的发展态势。
教育是一种高投入的公益事业，农村义务教育更需要由国家、社会、家庭投入大量的人力、物力，特别是保证足额的经费投入，才能保证持续稳定发展。我国教育投资体制从20世纪50年代实行的集中统一体制和1957年～1979年间实行的“条块结合，块块为主”的管理体制后，1980年开始实行“划分收支，分级包干”的新体制，随后又开征了专门用于农村和城镇的小学教育附加费，明确了基础教育实行“分级办学，分级管理”的体制。2002年国务院又重新确定农村义务教育实行“在国务院领导下，由地方政府负责，分级管理，以县为主”。（注：国办发[2002]28号《国务院办公厅关于完善农村义务教育管理体制的通知》。）并进一步明确“县级人民政府对农村义务教育负有主要负责，省、地（市）、乡等地方各级人民政府承担相应费用，中央政府给予必要的支持。”（注：国办发[2002]28号《国务院办公厅关于完善农村义务教育管理体制的通知》。）这一改革措施将给我国农村基础教育注入新的活力，我国农村义务教育将会在这种新的机制的支持下得到持续发展。在义务教育的发展过程中，这种新的支持机制也必将得到进一步完善。