论政府高效行政与政府体制改革———个简单的理论思路，本文主要内容关键词为：政府论文,高效论文,体制改革论文,思路论文,理论论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、市场经济下的政府体制
（一）国与国之间的竞争加剧，要求政府精干、高效。
现代市场经济的发展，要求政府体系具有精干、高效的素质，用尽可能少的人在尽可能短的时期内办尽可能多的事情。政府的运作就如同时刻面临竞争风险的公司的运作一样，其原因主要是国与国之间的竞争愈益加剧，在这种竞争中能否占到优势，首先取决于各国政府的能力和行为的效率。
传统经济学研究的主体是企业，主要课题是如何提高作为生产者的企业、作为消费者的居民、作为劳动者的个人的行为效率，主要关心的是资金、物品、人力的配置和使用效率。其实，从现代市场竞争重点延伸到国与国之间的竞争的角度来看，一国的资源配置和使用效率，首先取决于政府行为（或政府行政）特别是政策指导的效率。一个国家，如果它的政府办事效率很低，这个国家的经济发展水平是不会令人满意的，是不可能在国际市场竞争中取得优势地位的。政府行政的效率是衡量一国经济发展水平高低的一面镜子。
那么，如何才能提高政府行政的效率呢？这首先需要从效率的来源上进行分析。知识经济时代的效率概念与农业、工业经济时代的效率概念，有一个质的区别，这就是：如马克思在《资本论》里面专门论及的是“简单劳动”还是“复杂劳动”，是粗放型劳动还是集约型劳动，是简单时间的物化还是知识和智慧的物化。在知识经济条件下，增长和效率的源泉是知识和智慧。
在知识经济时代，政府行政的效率也主要取决于参与行政的人员的知识和智慧。要想使政府行政高效，首先要求参与政府行政的人员有现代的知识和应对知识经济时代变化的智慧。他们办事的主要依据，不是凭借经验，不是用古典经济的思维来局限自己，而是用知识经济时代的思维，用新的眼光、谋略、方法和技术手段来开展行政工作，进行宏观管理，指导微观活动，协调社会行动，开拓国际事务。因此，知识经济时代的政府行政，应当是个人的经验、能力和现代知识技能相结合条件下凭知识和智慧进行行政，是“知识行政”。
“知识行政”的基本特征是以现代知识为基础的观念和行为创新，它虽然也重视经验，但不是墨守成规，而是将经验当作行动的参考，在利用经验时，目的是使创新的思想在稳妥的前提下得以实施、扩展，以求得更多、更大的行为效果。
这样看来，要提高政府行政的绩效，提高政府干预的效率，首先要做的工作是调整参与行政的人员的结构，以动态方式更新工作班子，逐步让缺乏创新精神、管理知识技能不足、缺乏综合智慧的人员从政府体系中分流出来，让那些具有创新精神、管理知识技能比较丰富、富有智慧和谋略，当然同时有很强的国家利益观念的人进入政府体系。这样，可以在整体上提高政府人员的素质，使其与现代知识经济发展的要求相适应。
（二）专业化和严密的职能分工。
政府行政效率不仅与“个量”的素质有关，而且与不同“个量”之间的组合或配置有关。要提高政府行政的效率，既要在提高“个量”的素质上下功夫，而且也要对不同“个量”进行合理安排，这里的“个量”包括“人”和“事”。无论是对“人”还是对“事”，都有一个如何安排或分配的问题，安排或分配不合理，效率就会下降；反之，效率就会提高。要做到安排或分配合理？重要的原则是按照职能进行严密的分工，实行专业化行政，专业和专业之间不重复、交叉，让每一个人都专心于他所从事的专业，对所管理的项目进行精深研究，以达到提高行政效率的目的。
（三）为了提高分工的有效性，一般不应采取“按人定事”或“按人设岗”的原则，而应当采取“按事定人”或“按岗设人”的原则。
在“按人定事”和“按人设岗”的原则下，容易出现两个弊病：一是本来无事可做，但是为了让某人有一个位子，根据这个人的要求和特征另设一个岗。一般来讲，这个另设的岗是多余的，根据职能要求是不需要的，因而是无效的。二是多余的岗上有多余的人，这个人就会没事找事，在同下级发生关系时，这种“没事找事”就有可能变成额外的管制，这会增加下级的行为成本，降低他们的行为效率。
在“按事定岗”和“按岗定人”的原则下，“事”和“岗”是既定的，按照效率要求预先已经定好工作量，不会因人的要求的多寡而发生增减；并且，已有的“事”和“岗”对人的经验、知识、能力和其他素质有固定的要求，不会因人而异。而是出于事情和岗位本身的需要。根据这一原则，政府要考虑的是“把事情做好”，让每一个岗位充分发挥其职能，而不是“把人安置好”，更不是将政府作为劳动力的“蓄水池”，允许“隐性失业”或“在职失业”现象存在。
（四）进入一退出自由的机制。
推行“按事按岗定人”的做法，在理论上可以提高效率，但是，在目前个人的失业、医疗、养老等保障没有社会化、市场化、全国统一化，下岗和失业率有所提高的情况下，在实际操作中有一定难度。1998年国务院组成部门的机构改革之所以可以成功，重要的原因是，从有效工作岗位上分流下来的多余人员可以向国有企业、地方政府作出安排，可以有一个回旋余地。一旦地方政府普遍开展“精兵简政”的改革，他们的多余人员分流就会遇到更大的困难，一是地方政府规模大，按有效岗位安排后分流出来的多余人员多，而企业和社会的再业岗位增加少；二是失业、医疗和养老等保障制度全国还不统一。
这样看来，在地方政府这个层面，根据“按岗、按事定人”原则进行“精兵简政”的改革，会遇到计划经济条件下形成的“进入一退出”机制的限制。为了使这项改革如期进行，并做到像国务院机构改革那样有效，应当在近期创造一个能促使就业机会增加的发展环境，加快建立、健全全国统一的市场型失业、医疗、养老保障制度。有了这样的环境和制度，政府工作人员可实行进入一退出自由，地方政府的机构改革就会容易、顺利一些。对于政府工作人员来说，既可以自由进来，也可以自由出去，但是，你要给他一个自由进出的条件和环境。这是政府要考虑的问题。
二、有效的制度约束
（一）岗位—责任—利益对称制。
一般来讲，提高政府行政效率的途径是很多的。在计划经济条件下，刺激公务员行为效率的主要方式是精神鼓励，比如评“先进集体”和“优秀干部”等，给获得这些荣誉称号的个人和单位发奖状。这些激励方式与经济利益脱钩，有一定的作用。
但是，这种单纯的精神激励方式有两个缺点：一是“优秀”不完全是贡献大的个人和集体，因为在评选过程中通常有人情因素，有时为了平衡一个单位内人与人之间的关系，或者是为了让多次没有评上“先进”的个人有机会晋升，那些本来更优秀的个人不得不让出名额给他们，结果，“优秀者”和“不优秀者”名实不一；二是起不到持久激励的作用，不要说是被让与的“优秀者”，即使是名实一致的优秀分子，也会因激励缺乏制度保障而放弃作“优秀者”的动机，结果由精神激励创造的效率出现波动，不能持久。由于存在这两个缺点，人们的动态行为效率就会降低。这就是为什么改革前我国国内生产总值年均经济增长速度只有6.5%，而改革时期的1979～1999年却达到了9.6%的增长速度的缘故。这说明和经济利益相结合的制度约束，对持续地提高人们的行为效率是非常重要的。
解释政府行政效率的道理同样如此。因为在政府部门工作的人，不管他的知识有多少，他的权位有多高，追求利益的动机总是会或多或少地存在。正如后面所指出的一样，我们可以严格要求他们，要他们寡欲，要他们多作贡献、少要回报。但是，我们在设计制度组织时，一开始不能有这种考虑。我们应当假定，制度设计者有责任让每一个参与社会活动包括参与政府行政活动的人们拥有“用等量贡献获取等量报酬”的权利。如果没有建立于制度基础上的利益刺激，对于一般的人来说，可能容易产生两种行为：一种是偷懒，少拿钱少干活，人在岗位上，心在岗位外；另一种是腐败，用手中的权力换取经济利益，以补贡献和回报不对称的“差额”。用行政和法律方式反腐败，是必要的，但这只是事后的治标办法，要从根本上解决腐败的问题，重要的还是治本。从经济学理论上说，要消除一些政府官员在岗位上的偷懒行为，要防止某些权位较高的人在利用职权搞腐败，重要的解决途径是建立岗位—责任—利益对称的制度。什么样的岗位赋予什么样的责任，什么样的责任代表什么样的贡献，什么样的岗位、责任和贡献获取什么样的报酬。这样，才能解决政府行为的效率问题，将现行的政府体制改革成为高效行政体制。
（二）高薪养廉制。
从分配角度看，一个合理而有效的制度安排应该遵循两个平等原则：一是平等的生存权，就是说，每个社会成员无论他有没有贡献，都应该得到一份能满足与这个社会最低生活水平相一致的生存资料，以实现作为人的生存权的平等；二是“等量贡献获取等量报酬”，就是说，一个人的生活要想不是停留在简单的生存的满足上，而是要求得到提高，要想生活得比别人好，就得努力为社会作贡献，而要做到这一点，社会必须建立一个等量贡献获取等量报酬的制度。（注：这里讲的“贡献”系指资源权力的让渡和风险的投入等，不仅包括劳动贡献，而且还包括土地、资本、知识、信息和技术等方面的贡献。）第一个原则解决个人生存问题，第二个原则解决个人的发展问题，激励人们多作贡献。
贡献有大小之分。参与政府部门工作的人，特别是除了辅助人员以外的政府官员在综合素质上应当是社会的高级人才和优秀分子，属于我们所讲的“智慧精英”。如果按照“等量贡献获取等量报酬”的原则，在制度的安排上就应当让他们获得高薪。在一定意义上可以说，高薪可以养廉，可以从人们行为的动机上抑制偷懒和腐败。我们在这里不是说不需要鼓励人民有精神追求，而是想说明，我们应当建立一个让所有政府官员安心工作的工薪制度。如果处级干部的月薪不是800 元而是6000元或8000元，与外企白领族的月薪基本一致，这些干部在经济上就不会有那么多非份之想了。从长期来看，高薪养廉制是一个比较好的制度选择。
（三）等级提升制。
在现代社会中，人们自我价值的实现有多种多样的方式和途径，包括社会地位和名望的获得、受到公众良好的道德评价、获取经济收益、受到各种奖赏、得到职务和职称等方面的提升等。对于政府官员而言，除了薪水外，人们关心更多的是职务或级别的提升。这是一个有利于提高工作效率的动机，也是一个应当在社会主义价值观中占一席地位的、值得推崇和鼓励的正面动机。在采用“等量贡献获取等量报酬”的社会主义市场经济社会中，一个志愿并且已经在政府部门服务的工作人员，应当是求上进的，衡量这个上进的重要指标之一就是由科员提升到处长、由处长提升到局长、再由局长提升到部长等。
社会应当推崇这样一种精神：如果某个官员虽然在政府做事，但是不求进步，每天得过且过，工作没有责任心，没有创新精神，既不努力当好上级领导的参谋，又不愿意与平级和下级协调配合工作，对职务升级毫无兴趣，那么他的行为效率是值得怀疑的。一个高效的政府不应当让这样的官员久留，应当通过优胜劣汰机制将其分流出去。
我们在这里宣传“政府官员应当想当官”，是从个人动机与行为效率的关系角度来说的。至于实际上某人升不升级，不是由某人自己决定的，更不能纵容通过金钱、裙带、帮派关系等途径往上爬，而是说，在政府制度的设计上，要建立一个能鼓励所有人有同样机会在不同岗位求取进步的、具有严格等级特征的职务晋升制度。让每一个政府官员感到，职务的提升是和个人的责任心、业务能力和工作业绩相一致的；让每一个政府官员感到，只要全心全意努力工作，就有机会被提拔、晋升，就有可能从较低一级提升到较高一级。在这样一个机会均等的公平竞争制度下，得到的结果是所有人都努力工作，都会通过各种各样的途径提高自己、改善自己，以达到提高自己的工作业绩的目的。这种机会均等制度于每一个个人是有益的，于社会、于政府、于国家、于人民都是有益的。因为大家努力工作，会使全社会所有人的行为效率提高，最终为社会创造更多的财富，为国民创造更多的福利。
在这里，我们想强调的是，为了形成竞争，提高效率，政府官员职务的晋升应该反对平均主义，实行能力主义和绩效主义，要有严格的等级之分，通过等级职务的差别体现能力和工作绩效的差别。如果搞平均主义，干和不干、干多和干少一个样，职务差别仅仅和年龄、资格相关，与能力和绩效是脱钩的，这就会给一种无声的示范：鼓励大家少干活、限制能力强和业绩优秀的人，以后那些能力强、干活多、绩效优秀的人就会变得偷起懒来。在这种行为示范下，政府整体运行的效率就会下降。
（四）机会均等的公平竞争制。
人类经过几千年的实践，为什么选择了市场经济？为什么社会主义国家在实行计划经济几十年后又不惜代价地转而选择市场经济：原因当然很多，但是，其中最重要的原因是市场经济形态的基本特征，不仅在于有一个内生的效率刺激机制，在微观层面，不需要任何外在的力量来为其效率操心，政府不需像计划经济那样采取一次又一次的思想动员来为效率问题煞费苦心，因为市场经济存在可以自动刺激效率的竞争制度；而且在于这种经济形态还提供了一个相对的机会均等制度，在这个制度下，对于每一个人来说，求官、求名、求利的机会是相对均等的，只要你付出，就会有回报。我们说，计划经济的最大问题是人为的机会不均等，城乡差别、吃“商品粮”和不吃“商品粮”的差别、“干部”身份和“工人”身份的差别等，人为地造成一部分能得到这种机会而别的人得不到这种机会。这种机会不均等的制度，只能刺激少数人努力工作，大多数人会因为得不到自己经过努力想得到的机会而使上进心下降，结果行为效率降低。
根据上述正反两方面情形的分析，可以推理：要想建立一个高效的政府，重要的一条是建立一个机会均等的公平竞争制度，让每一个有志于在政府部门服务的人有机会发挥自己的才能，有机会提升。机会均等、公平竞争是对所有人的最好奖赏。
三、政府公务员工资原理
（一）公务员总量工资的确定。
前面从政府行政效率出发，着重讨论政府制度构造及其原则，现在，我们来讨论在这一制度条件下公务员的行为。我们先提出政府公务员薪水或工资确定的一般原理。
作为为社会公众服务的政府职员，公务员承担的是社会职业分工体系中典型的公职，服务期间从政府拿到的薪水源于国民缴上来的税。这就产生一个逻辑的要求，公务员的一举一动应该符合纳税人的利益，想纳税人所想，做纳税人所望。在一个制度严密、纪律严明的社会主义民主国家里，公务员的收入和开支行为应该是透明、公开的，其花销多少应当经过纳税人同意，其途径是通过公众选出的代表对政府财政的预、决算进行审议和批准。就是说，在一定时期比如一个财政年度内，由于政府开支总量是一个经批准的固定量，在这个量中用于公务员的部分也是一个固一的量。
一般来讲，在确定一定时期政府公务员薪水总量时，要遵循一个基本原则：薪水开支总量和公务员承担的政府公务量是一致的，同样遵循“等量贡献获取等量报酬”的原则。
在政府公务员工资和全社会各类人员的平均收入水平之间的关系已经确定并被认为是比较合理的前提下，要提高公务员的薪水，在本源上主要依据两个参照指标：第一个是国民经济增长的速度，第二个是政府公务总量与政府公务员数量之间比率的变化。在第二个指标为既定的前提下，国民经济增长了，公务员的薪水应当同步增长。在第一个指标为既定的前提下，政府公务员数量减少，其薪水的增加应当发生在以下两种情况：如果政府公务总量不变，因政府进行机构改革，减员增效，这时应当增加公务员的薪水；如果政府公务员和公务总量都增加，但是公务员的增长慢于公务量的增长，这时也应当增加薪水。
按照上面提出的政府公务员工资总额及其变化的原理，在实践操作中有困难的是如何确定“政府公务员总量”。一般来讲，政府在一定时期的公务活动不容易量化，有时公务活动多一些，有时少一些，有时根本就不需要，这些变化的细节是很难计量的。不过，我们说“难”，是说不像企业的经营活动及其效果那样非常直观，而不是说完全不可能估算。实际上，对政府活动量在不同时期的变化进行估算是可以做到的。比如，从整体上看，在计划经济转向市场经济之后，原来由政府承担的一些直接投资经营活动交给了企业，原来由政府承担的一些属于“调控”性的活动，如价格决定、定量配给、招收干部职工、统一分配、分配住房等，现在交给了市场和社会，政府不再插手，结果政府现在在这方面的工作量就缩小了。另一方面，进行体制改革，治理权钱交易出现后的官员腐败，对各类市场进行监管以防范风险，在直接调控为主转变为间接调控为主后宏观调控力度加大，由封闭转向开放后对外管理扩大，失业现象出来后实施再就业工程、建立失业救济等社会保障制度，等等，都是改革开放以来政府要承担的新的工作。由制度改革引起政府工作量的“增加”和“减少”是可以计量的。
当然，在确定政府公务员的工资总量时，还可以以“全社会各类人员的平均收入水平”为参照，在提出是“相当于”还是“略高于”（如果是“略高于”应当“高多少”）的标准的基础上进行选择。如果我们确认政府公务员的工作是一种需要较高综合素质（包括责任心、经验、学历、知识、技能、智慧、谋略、组织和决策能力、宏观判断能力等）的工作，那么，他们的工资就应当高于全社会各类人员的平均工资水平。在这种工资原则下，就可以使公务员在全心全意为国家服务时有更高的积极性。
（二）公务员之间的工资差别和实物收入货币化、工资化。
确定一个合理的政府公务员工资总规模目的是，在纳税人能够接受的前提下，激励公务员安心、努力、高效地从事政府公务活动，一心一意为国民服务。让他们在社会地位、名誉等方面得到个人价值实现满足的同时，在经济利益（工资）上比较满意，而不是整天想着找“第二职业”，进行“职外创收”，或者贪污受贿。
在现代社会主义市场经济条件下，要建立一个廉洁、勤政、务实、高效的政府，强调公务员要廉洁、不贪图名利、讲理想、讲天下为公、讲奉献精神的个人修养是非常重要的，因为作为社会的“优秀分子”首先应当在精神文明上是优秀的。但是，我们在设计政府体制和公务员的一般行为规范时，要充分考虑到任何个人都是社会的人，他因其养家糊口不得不有利益的追求，不得不在工资多少上有所考虑。如果所设计的政府公务员工资体系，充分考虑到了社会各利益群体的利益平衡，考虑到了公务员的一般利益需要和意愿，那么这个工资体系就是有效的。
在公务员工资总额确定的原则定下来后，在分配上的另一个问题是如何确定公务员之间的工资差别。首先应当指出的是，在政府公务员的工资分配时，不能采用平均主义的做法，而应当有差别。有了差别，有了收入上的多少之分，才会有竞争，有了竞争才能刺激单个公务员的行为效率。如果没有差别，或者差别太小，干多干少在分配上差不多，大家就会偷懒，整个坐在办公室聊天、看报纸，或者干脆用办公室的电话办私事。因此，差别是一个重要的刺激手段。
在政府部门，如何确定收入差别？主要途径是确定职务的等级高低，高职务者拿高薪，低职务者拿低薪。在政府部门内，你要想得到高薪，就得努力工作，争取提拔，由较低一级职务晋升到较高一级职务。如果你觉得提级很难、时间太长，只有一个办法，那就是离开政府部门到企业去。在政府部门内，工资的高低应当是和职务高低一致的。
在中国，情形发生了一些变化，工资高低和职务高低不对应。一个50岁的处长的工资可能要高于一个40岁的局长，一个48岁的部长的工资和一个58岁的处长的工资差不多。在这里，处长、局长、部长的工资差别被工龄平均化了，没有体现等级职务的实际差别。当然，他们之中有另一种形式的差别，这就是包括实物收入在内的等级工资之外的差别。比如，每月岗位津贴，处长、局长、部长分别是60、80、100元； 部长有专车、专门司机和秘书，而局长以下没有；在住房、电话、出差旅费、医疗待遇等方面，处长、局长和部长的标准也是有差别的。显然，我国政府官员的收入包括工资和非工资两个方面，工资收入的差别小而非工资收入的差别大。
这样看来，在中国要建立政府官员之间的收入差别制度，不能仅从工资表上的“工资”入手，而应当从工资表上的“工资”和工资表外的“非工资”两个方面的统一入手，这就要求先要实行政府官员的实物收入货币化、非工资收入工资化，建立单一的货币工资制。尽管这一改革过程的结果势必是职务越高者工资“增加”的幅度越大，职务越低者工资的“增加”幅度越小。在某个时期，公众还难以接受，但是，从发展社会主义市场经济的需要来看，这项改革势在必行。
（三）建立一个奖勤罚懒的制度。
我国改革以来的政策文件明确提出，社会主义市场经济条件下的分配制度要贯彻“效率优先、兼顾公平”的原则。落实这个原则的重要途径是建立奖勤罚懒的制度，这个制度同样适合于对公务员的行为管理。在政府公务员管理中如何做到奖勤罚懒？在完成实物收入货币化、工资化的改革任务的前提下，可以考虑这样几条：一是实行严格的等级职务制，拉开不同级职务之间的工资档次；二是政府部门工作岗位的进出实行优胜劣汰制，对能力强、业绩好、贡献大的优秀者进行提拔，对那些墨守成规、能力较低、没有业绩、贡献小的人，在一定时期后予以辞退；三是在对部门机构、岗位进行合理核定后，机构和岗位保持不变，形成竞争上岗、竞争保岗的格局，实现岗不变、人变、工资变（随经济增长而增长）；四是在实行公务员高薪制后，要求每一个公务员做到廉洁自律、务实勤政、高效工作，凡是达不到这一要求甚至违反公务员守则的，实行永远没有资格当公务员的制度。有了这几条，政府公务员方可尽职尽责，努力为人民服务。
四、政府公务员分工原理
（一）按职能行事，按事设岗，按岗定人。
和其他机构一样，政府高效运行的重要途径之一在于对公务员的合理组织，对公务员岗位进行合理分工。前面已经指出，如果根据“按人设岗”原则来安排公务员，就会出现同一件事情多个人干的现象，出现如同生产过程中的重复建设一样的“岗位重复”。这种“岗位重复”不仅会因为“婆婆之间打架”现象而降低政府行政的效率，而且会降低微观经济主体的行为效率，因为同一个“媳妇”受多个“婆婆”调控，“媳妇”对付调控的成本势必提高。
为了提高政府行政的效率，在进行公务员的组织时可以考虑：按政府职能行事，按事设岗，按岗定人。重要途径之一是按照严格的分工原则设岗，按岗位的多少来安排公务员。按职能行事是指，在一定时期内，政府公务员要做的事情是一个可以计量的固定数量，这个数量的规模大小由政府在这个时期的职能决定。一般来讲，市场经济条件下政府所需要的公务员应当少于计划经济条件下政府所需要的公务员。在经济转轨后，原来政府承担的一些直接投资经营活动转移给了企业，属于“调节”性的活动如价格决定、定量配给、招收干部职工、统一分配、分配住房等转交给了市场和社会，这都会使政府工作量缩小，这会使公务员需求量“缩小一块”。当然，由于对市场经济进行宏观调控，这会使政府工作量和公务员需求量“增加一块”。从现实情况看，“缩小一块”和“增加一块”相抵，理论上所得结果是政府工作量和公务员需求量相对减少。
在市场经济条件下，政府的职能和工作量缩小了，实际的公务员需求量缩小了，政府岗位总量就应当缩小，有多少事，设多少岗。这就是我们所讲的“按事设岗”。根据“按事设岗”原则进行机构改革后，岗位总量减少了，怎么办？从效率观点出发，必须减人，有多少岗定多少人，让多余的人员下岗分流。这就是我们所讲的“按岗定人”。
可见，在一定时期，政府安排多少公务员，其最终的有效依据是政府职能的大小。如果要政府承担多一些责任和义务，多做一些事情，职能界定范围宽一些，公务员岗位和安排的人员就可以多一些。反之，公务员就可以少一些。因此，控制政府公务员规模的第一件事是合理界定政府所承担的职能。如果将中国和美国作一比较，由于中国国有部门规模较大，部分本来应当由市场完成的经济调节活动现在还是由政府完成，要完成实现体制转轨的改革任务等等，中国政府公务员的相对规模（公务员占全国总人口的比重）应当比美国大一些。（注：一般来说，工业化程度较高的国家比工业化程度较低的国家所需公务员规模要大一些。考虑到中国的农业份额比美国大，在其他条件为同样的情况下，中国的公务员规模应当小于美国。我们在研究中国公务员规模的合理性问题时，要考虑这一点。）但是，随着国有部门规模缩小，部分经济调节活动逐步从政府手中转移给市场，体制改革任务逐步完成，政府的职能就会逐步缩小。在这种情况下，中国政府公务员的相对规模就应当缩小。
（二）体现权威、利益差别的等级职务制。
在根据效率原则确定了政府公务员的总量规模后，要讨论的是如何建立一个能够保证单个公务员行为高效的制度。从各国的经验看，应当选择充分体现权威、利益差别的等级职务制。在形式上，中国的政府公务员的职务安排采取了等级职务制，其特征是一个垂直的等级式宝塔结构。但是，和发达市场经济国家的等级式公务员职务结构相比，它存在两个明显的问题，一是上级不能直接决定下级职务的升降，上级对下级的权威不足，上下级之间的关系通常被作为“同志式关系”来对待。在这种权威不足的情况下，下级对上级可以阳奉阴违，执行任务讲价钱、打折扣，或者背地里偷懒，维持这种格局的结果是效率下降，不得不多配干部。二是职务等级的贡献差别与利益差别不对称，上下级之间的工资差别太小，在这种级别和利益不对称的情况下，难以充分激发各级公务员的上进心。为了解决效率和激励问题，应改革现行的权威不足、级别和工资差别不对称的等级职务制，（注：同时要改革干部收入双轨制，变工资收入和实物收入并存的制度为单一货币工资制度。）让新的等级职务结构充分体现权威、利益差别。
（三）“决策者”和“辅助者”之间的分工。
从一个合理而有效的政府公务员组织角度来看，并不是所有政府公务员都是官员，应当有直接进行决策的“官员”和仅仅完成政府部门内辅助工作的一般性“辅助员”的分工差别。
官员的职责是制订和执行政策，在各自岗位行使政府决策，决策的有效性如何取决于官员决策水平如何，而决策水平的高低又与政府官员的素质相关。在现代信息技术高度发展、市场经济的联系和互动非常复杂的情况下，政府决策具有相当强的综合性、科学性，承担的责任非常大，如果有失误，代价非常高，因此要求主持和参与政府决策的人受过高等教育，具有较高的教育水准。通常，在中央政府层次，直接主持和参与政府决策的官员主要在处级以上，这些官员（新一代）应当有高等教育程度，比如有研究生学历和硕士或博士学位。
在政府部门工作的辅助人员，因其职能不是直接参与制订和执行政府政策，而是为制订和执行政府政策提供辅助性服务，如打字、文档管理、办公室的一般文秘以及其他辅助性工作，工作的综合性相对低一些，承担的责任和产生的影响相对也小一些。对这些公务员的素质要求可以低于承担决策的政府官员，因此在学历和学位的要求上可以低一些。
各级政府部门，都需要决策者和辅助者两级公务员，缺一不可。只有严格实行上下等级职务之间、决策者和辅助者之间的严格分工，各司其职、各尽其能，才能提高政府公务员各级、各岗位的专业化水平。分工和专业化水平提高了，政府的工作效率也就会随之提高。如果分工不清楚，各级之间、各岗之间、各事之间相互交叉、彼此包含，政府工作就会出现重复现象，这会降低政府工作的效率。
（四）多级政府公务员的职能。
现代市场经济条件下的政府通常是一个多级政府。在我国，除了中央政府外，地方政府还有省、市、县、镇，因此中国的多级政府主要表现为五级政府体制，有的地方政府官员还保留了计划体制遗留下来的以地区为依托的专员。在这五级政府的每一级之间，其公务员的岗位有些雷同，比如中央政府有司局级、处级、科级，省、市、县也有司局（省是厅）级、处级、科级，尽管中央政府和地方政府同名称级的真实工资级别是有差别，比如地级市的市长为正司局级，而它的局级只相当于中央政府的处级。但是，各级政府内同名称级承担的工作尽管范围不同，但职能性质是相似的。
因此，各级政府公务员的职能，在范围上有区别，在性质上没有什么区别，这种职能范围上的区别是由各级政府承担的服务总量的大小决定的。今后，深化政府体系改革的趋势是，中央政府的职能范围适当扩大，地方政府的职能范围适当缩小，因为随着社会主义市场经济的发展，宏观调控需要加强，直接参与国有经济活动范围要相对缩小，前者要求中央政府发挥更多的调节作用，后者要求地方政府除了参与本地的“公共物品”生产外应逐步从生产领域退出来。当前，中国经济中政企不分的突出表现是地方政府对各地企业的直接干预太多，直接参与生产和经营的范围太宽。从这个角度看，加快地方政府的机构改革，推动各级地方政府减员增效，是一个有利于企业自主经营、打破各地之间的行政封锁、发展全国同一市场、提高政府行为效率的重要举措之一。
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