摘要：近年来，我国逐渐进入了快速城市化的新阶段，城市用地规模整体呈现扩大态势，新城新区不断涌现。随着经济的发展和金融货币政策的完善，城市中的建设活动也更加频繁，城市面貌得到了提升和改善。与之相对应的就是既有城区和基础设施的升级和更新问题，以及在用地规模不能无限扩大的背景下城市的布局优化问题。本文通过分析存量规划基本理论，探讨当前我国城市中的存量设施和建设用地的优化布局，以及未来发展需要注意的一些问题。
关键词：存量规划；紧凑城市；可持续发展；城市化
Abstract：In recent years, China has gradually entered a new stage of rapid urbanization, city land scale expanding situation, the metro area continue to emerge. With economic development and perfection of monetary policy, in the city construction activities are more frequent, the appearance of the city has been promoted and improved. With the corresponding is the existing problems in urban and infrastructure upgrades and updates, and in the infinite expansion of land scale can not be under the background of city layout optimization problem. In this paper, through the analysis of the stock planning basic theory, discuss the current stock of our city's facilities and construction optimization layout, and the future development need to pay attention to some problems.
Key words：Inventory planning; Compact city; Sustainable development; Urbanization
1 引言
城市的增长必然会产生增量，而存量是城市中已充分发展区域的总和。简而言之，城市的增量和存量是城市历史进程中不可分割的两个方面。城市规划本身就是对城市中一切土地利用和建设活动综合部署与整体安排，其中就包括对存量区域的优化升级。产业转型升级是我国适应和引领经济新常态的重要手段，而城市的转型升级也离不开存量优化。近20年以来，随着新城新区在越来越多的城市开发建设，增量规划逐渐受到更多关注。增量规划在推动新城新区建设的同时，也造成耕地占用不断扩大、环境质量下降，交通拥堵、职住不平衡等问题日渐突出，一些地方和单位更是背上了沉重的债务负担。存量规划理论纠正了不断扩大增量空间来实现城市发展的规划思路，是对城市盲目扩张带来的经验教训的总结，也是城市规划理念的理性回归。[1]
2 存量规划的相关问题
2.1增量规划视角下的城市建设问题
城市规划被普遍看作是城市未来发展的“蓝图”，不少人希望城市规划可以提升城市的生活品质和环境氛围，满足人们追求美好生活的愿望。发展与增长总是相伴而生的，增长的目的就是为了发展，没有发展的增长不是进步的体现。具体到个人层面，人们的愿望往往包括得到的劳动收入更高一些，子女能接受更好的教育，自己和家人生病和年老时能够有更加坚实和充分的社会保障，没有住房的人渴望拥有属于自己的安身之所，拥有住房的人希望自己住的地段更好、房屋面积更大……总而言之，城市居民的共同理想就是自己能够安居乐业，生活更加有保障，这就是如今城市中的“最大公约数”。
增量规划需要在新增的建设用地上实施，新增的建设活动带来了城市的扩张。这种规划目前正处于并将长期处于城市规划的主要地位。当前发达国家城市化水平大多已突破70%，进入了城市化的稳定阶段，个别地区甚至出现了“逆城市化”的现象，而当前我国的城市化水平刚过50%。为了我国工业化、信息化、农业现代化，更为了推动新型城市化进程，未来特大规模的城市建设活动还将持续相当长一段时间，而在新政建设用地上进行规划建设能够更好地突出地方政府的政绩，特别是引入重大建设项目可以在较短的时间内立竿见影（例如各地纷纷上马的“高铁新城”），例如建设大学城、创业园区、楼堂馆所等，城市的扩张也就在所难免。
投资、出口、消费是驱动经济增长的“三驾马车”，经济转型升级要实现要素驱动、投资驱动转向创新驱动。长期以来地方经济增长主要依靠投资驱动，地方政府自然会选择招商引资、不断上马新的建设项目，所以对建设用地的需求有增无减，因而城市规划也就变成了为地方政府招商引资而服务，并没有真正意义上服务于广大人民的需要。由于旧城改造投资较大、矛盾问题较多、回报周期很长（在任期内往往难以见到效益），造成各地方只要有机会，几乎不会选择通过制定存量规划方案来谋求发展空间。[2]所以在越来越多的城市，城市面貌呈现出两极分化的特征：一方面新城新区有声有色，而另一方面既有城区却问题不断。
期刊文章分类查询,尽在期刊图书馆比较突出往往是基础设施年久失修，管线改移比较困难（往往会出现供水、燃气管道被挖断的事故；有些地方供暖管网也无法及时拓展到在既有城区内新建及改造的住区之中）；道路无法拓宽；人口结构老化问题突出，城市缺乏生机与活力；因此存量优化问题需要被广泛关注。
2.2存量规划的必要性问题
存量规划是指在既有城市空间中对城市功能分区和结构进行优化的规划，空间形态基本维持不变，但是结构会进行调整以适应城市不同发展阶段的要求。中央城镇化工作会议明确提出“要着力提高城镇建设用地利用效率，按照严守底线、调整结构、深化改革的思路，严控增量，盘活存量，优化结构，提升效率，切实提高城镇建设用地集约化程度。”[3]确定了未来城市规划必须走由增量规划向存量规划的转型之路，也是应对当前我国耕地不足，提高土地集约化利用效益的必由之路。
当前由于长期粗放式发展，城市呈现盲目扩张的态势。由于城市蔓延，越来越多的农村居民失去了作为生活来源的土地，特别是在靠近建城区的城边村，这一问题更为明显。失去土地的农民尽管有补偿款，但由于我国对于耕地的补偿标准严重偏低（往往只有一些所谓的“青苗钱”），造成不少农村居民，拼命在宅基地上加盖房屋（出现了盖房是为了拆房的怪现象），以求在拆迁到来之前增加租金收入和争取更多的拆迁补偿。这主要是因为我国长期以来对于社会保障的投入偏少，严重落后于经济增长，加之对农村和城市实行“双轨制”的保障政策，导致这些处于农村和城市灰色地带中的“城中村”“城边村”不能够完全符合相关政策的要求，所以为了维持日后的生计（主要是子女就学、个人养老等现实问题，这些都需要大量的资金投入，而国家对于这些方面关注度仍然有待提高），他们只能采取这种手段来保障和维护自己的生存权和发展权。所以城市规划一定要考虑人民群众基本的利益诉求，规划师要时刻想着自己到底是在为谁做规划。
存量规划需要做的主要任务就是对既有城区的更新和改造，城市更新是目前城市规划和设计的难点问题，房地产价格不断上涨，拆迁补偿成本日益提升，而相对应的则是耕地的补偿成本严重偏低，造成不少城市在总体规划中提出要继续扩大城市用地规模，为日后城市的无序扩张埋下了伏笔。例如济南市在2006-2020年总体规划中提出“到2020年中心城区建设用地规模将由2005年的295平方公里增至410平方公里”，可想而知，这又将是一次超大规模的城市扩张，势必会有越来越多的农民失去土地。一旦土地财政导致更多的人因为失去土地而利益受损（往往指的是无力负担购房或租房成本），社会矛盾的积聚不断升级，成为社会稳定的隐患。
2.3存量规划与紧凑城市建设
紧凑城市认为应当适度提升城市开发的密度，减少对建设用地的浪费和无序的城市扩张，进而保护郊区的开敞空间（农村、绿地等）不遭到城市建设活动的破坏。另外城市的无限扩张也拉大了通勤距离，人们要在上下班途中花费更多的时间，转换乘次数也同时增加。不少人为了躲避公交车和地铁上的拥挤，纷纷选择小汽车出行，城市中道路、停车位的供应相对不足，加剧了交通拥堵，“抢车位”也成为了常态。长通勤距离已很难实现步行和自行车出行，能源消耗自然有增无减，废气排放量不断增加。空气质量的改善也日渐困难。除此以外，高密度的城市开发可以在有限的空间内容纳更多的城市活动，提高公共服务设施的利用效率，减少城市基础设施建设的投入，降低城市建设和维护的成本。[4]
而目前城市中的用地盘活还存在不少的困难，首先在政策上我国将居住和商业用地严格区分，水电及燃气等费用也有较大的差别。其次老旧小区还有大量的居民，拆迁安置成本依然较高，重新对旧城区进行规划建设十分困难。结合大型基建项目进行综合一体化设计是一种叫好的策略，比如通过轨道交通建设，优化站点周边的住区分布，以站点为中心构筑紧凑发展核心，利用好城市地下、地面、高层空间，例如纯写字楼可以改成地下二层停车场、地下一层超市、地面是餐饮及零售商店、六七层以下是商业空间、七层以上的部分建成公寓式住房（也可用于办公）混合构造建筑，增加公寓类房源的供应量，缓解职住不平衡所带来的压力，实现在有限的空间中集成较多的城市功能。同时加强不同紧凑发展核心的联系，打造好慢行交通体系，如在不同高楼之间的低层部分架设步行通道，同时利用上层空间建设“自行车高速公路”。在非机动交通能够保证安全、便利的前提下，自然会有更多的人选择非机动交通方式出行。解决较远距离的城市通勤问题，可以将常规公交线路分解成直达车（点对点模式，中间不停车）、大站车（只停靠主要的换乘节点）、次大站车（除停靠换乘节点外，还停靠部分站点）和普通班次（站站都停），当然这主要适用于长距离、设站间距大的公共交通线路，较长距离的公交线路要占据合理的比重。
3 结语
在当前快速城市化的背景下，城市用地发展的空间不断减少，存量规划势在必行。城市中的闲置用地应该得到盘活利用，特别是将一些占地需求较大的主体外迁更是有盲目扩张的动机，加剧了城乡之间、既有城区和新城新区之间的对立。所以对于存量土地和设施的改造和升级，就成为下一阶段城市化建设的主要任务。
参考文献
[1]邹兵.增量规划向存量规划转型:理论解析与实践应对[J].城市规划学刊,2015(5):12-19.
[2]邹兵.增量规划、存量规划与政策规划[J].城市规划,2013(2):35-37,55.
[3]宋伟.以政策区引导城市存量空间结构优化[A].中国城市规划学会、贵阳市人民政府.新常态：传承与变革——2015中国城市规划年会:2015:10.
[4]吕斌,祁磊.紧凑城市理论对我国城市化的启示[J].城市规划学刊,2008(4):61-63.
论文作者:张祺
论文发表刊物:《基层建设》2019年第9期
论文发表时间:2019/7/26
标签：城市论文; 存量论文; 城市规划论文; 增量论文; 建设用地论文; 城区论文; 紧凑论文; 《基层建设》2019年第9期论文;