构建我国农村土地流转机制的几点思考，本文主要内容关键词为：农村土地论文,几点思考论文,机制论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
摘要 本文认为构建我国农村土地流转机制，应从根本上解决我国土地利用效率，以实现农业经济增长方式的根本转变，而明确产权关系，是构建农用土地流转机制的前提；规范流转行为是构建农村土地流转机制的关键。
关键词 土地流转机制 产权关系 土地流转行为 农村
目前我国经济体制正处于从计划经济体制向市场经济体制转变时期，维持体制转变的物质力量是经济增长和经济发展。而农业的发展又具有至关重要的意义。其中提高土地的使用效率是促进农业发展的重要因素。人多地少是困扰我国农村经济发展的主要问题，构建我国农村土地流转机制，应从根本上解决我国土地利用效率，以实现农业经济增长方式的根本转变。
一、明晰产权关系，是构建农用土地流转机制的前提
农用土地流转机制，是一种以土地使用权作为其让渡的主要内容，土地需求者以有偿方式获取土地使用权的机制。土地所有权和使用权分离，经营和使用土地相分离，是构建土地流转机制的前提。
土地流转，有多种规定。有的是所有权连同使用权的流转，有的仅仅是使用权的流转。我国是一个人口大国，土地资源显得尤为重要。《宪法》明确规定，土地的所有权只能归国家或集体所有。因此，我国的土地流转，说到底是一种土地使用权的转让和流通。
土地使用权的流转，从本质上说，是土地使用权的拥有者将土地使用权作为一种商品来让渡。土地使用权的拥有者，拥有一种平等交易土地使用权的权利，并且拥有以使用权让渡后换回较高收益的心理预期，作为一种让渡的回报。这种心理预期通常通过提出的“价格”即使用权转让费表现出来。对土地使用权的购买者来说，“不是不出劳动，不早冒风险，不具有资本的事业精神，就白白得到的，而是支付了他的等价物才得到……不过，这个权利本身并不是由出售产出，而只是由出售转移。这个权利在它被出售以前，必须已存在；不论是一次出售，还是一系列这样的出售，不断反复的出售，都不能创造这种权利。”〔1 〕即土地出售权在售卖之前已经存在，是一种受法律保护的权利。在土地私有制的条件下，拥有这种售卖权利的基础是售卖者拥有法定的土地所有权；在土地公有的条件下，拥有土地售卖权利的基础是拥有土地的法定使用权（法定使用权包括法定的使用期限，在法定期限内才可出售）。无论在那种情况下，明晰产权关系始终是交易前的首要问题，是构造土地流转机制的关键要素。
我国《宪法》和《土地管理法》均规定：“农村和城市郊区的土地，除法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有”。集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营、管理。”这表明农村土地（除法律规定属于国家所有的以外）的所有权在村民集体；所有权的主体代表是农业集体经济组织或村民委员会。长期以来，我国农用土地一直是按照“队（指生产小队即现在的村民小组）为基础，三级所有”原则进行管理。但是，1980年实行生产经营管理体制改革过程中，很多地区村民小组（原生产队）成为集体土地的主要发包者和管理者。据农业部1987年对全国1200个村的调查，土地集体所有代表属于小组（原生产队）所有的，东部地区为49%，中部地区为58%，西部地区为89%，全国平均为65%，其余部分的所有权代表属于村或乡。这说明在今天广大农村土地所有权代表已发生了很大变化。
我国农村改革之初，在土地使用上实行承包制，即土地所有权不变的情况下，将土地使用权承包给农户。农户定期向集体缴纳一定的承包费，这是土地的所有权与使用权的初始分离和界定。在当时，土地承包基本上是均田承包，均田到人。伴随着二、三产业的兴起，有相当一部分劳动力开始走出农业领域，向非农领域转移，进而引起农村对土地承包制进行了进一步调整和完善。目前农村推行承包制的地方已在由原来的均田承包向两田制、三田制转化。所谓两田制，就是按人口平均分配口粮田，按劳动力承包责任田或按经营能力投标承包责任田。所谓三田制，即在两田基础上，增加了“商品田”，“商品田”是以较高的承包金招标，通常在那些土地资源较丰富的地区实行。目前农村经济实行的这些改革，极大地调动了农民的积极性，推动了我国粮食生产和农业发展。我国农村经济运行的现状，说明农村土地的产权关系已初步理顺，已为构建土地流转机制创造了基本条件。
但是，必须看到，目前我国较多农村中的土地两权分离是十分不规范的。具体表现在：
（一）土地所有权当事人与土地使用权的当事人没有完整的契约，经常发生此消彼长的利益纠纷。此种情况多发生在那些土地使用者经过了一定时期的劳作，进行了一定的投入，即将取得较高的回报，或已有了一定的回报但承包期来到时，土地所有权方当事人单位毁掉协议，实行所有权的主权。由此形成一系列经济案件，严重影响了党的政策实施质量，造成群众对基层干部的不满。也有的事情是发生在土地使用者身上。有的土地使用者随意将耕地挪作他用，如修坟、建窑等。有的承包户的劳动力已转到二、三产业上，已无精力耕种原来承包的土地，但因土地的实际价值又不愿意放弃承包权，因而造成土地撂荒，大大降低了土地利用效率。
（二）土地所有权当事人与土地使用权当事人缺乏规范的契约，造成土地使用权当事人普遍存在短期行为。土地使用权当事人基本上没有长期打算，不肯对土地做较多投入，维持现状，生怕投入资金收不回来。因此，土地上的设置基本上是改革前人民公社时期修筑的。实行联产承包责任制后，许多地方农田基本建设没有较大投入。有的地方甚至由于原有的设施管理不到位受到严重破坏。这些地方的荒山土岭、小流域的治理更是无人问津，面貌依旧。
（三）“两权分离”中规定的所有权当事人与使用权当事人对土地使用是否可以转让，没有明确规定。在我国经济发达地区由于农村非农产业发展较快，在比较效益的推动下，有相当一些农户对耕种土地失去兴趣，出现了自发的土地转包行为，土地转包者从中获取一定的费用。这样，原土地使用权被分解为土地承包权与新的土地使用权的分离。而在有些地区发现，原承包人的这种行为得到所有权当事人默认、允许；而有的地区则采取相反的态度，或收回承包使用权，重新承包，或调整承包内容，追加承包费，将转包人收到的费用收归集体，造成新的不稳定因素。
我国农村土地制度改革中的问题表明，要盘活土地的使用，强化土地使用效益，必须使土地使用权流动起来。这种流动的前提，除了要规定所有权和使用权当事人行为外，还应该允许使用权当事人在不违背所有权主体利益的前提下的转让、租赁、抵押权。通过具体的多种形式的组合，界定产权的所有权主体、经营权主体和使用权主体以及各自经济利益，同时规定相应较长的时间，是实现土地流转的必备条件。
二、规范流转行为，是构建农村土地流转机制的关键
土地是一种特殊的资源和有独特性的资产要素，其商品性与其他商品有很大的区别。土地商品的稀缺性、不可移动性和基础性等特点，决定其流转的特殊性。首先，参与市场流转的只是商品的使用权，而不是所有权。使用权的转让只是契约式的，而不存在商品的所有权换位的问题。其次，合作权的转让可以多次进行。同一块土地，只要土地经营者对使用者有疑义，契约结束后，土地经营者就会重新选择土地使用者。土地的这一特点，决定了土地所有权不变而经营权相对稳定，但使用权可以多次变更。最后，土地商品具有增值性。土地商品一方面会因为自然灾害、工业用地诸多原因，供给在减少，另一方面会因为设施完善、土地质量改变等原因使土地商品产出率提高。但同一块土地商品产出率达到一定阶段会呈现出饱和状态。如再投入，又可能造成收益递减。因此，农用耕地价格具有相对的稳定性。
土地商品上述特点决定，构建农村土地流转机制，关键是规定土地使用权当事人和所有权当事人的行为。具体包括：
（一）土地流转要充分体现经济当事人的意愿。首先，要体现土地所有权当事人的意愿。土地使用权既然是作为一种商品来交换，就应该充分体现商品交换的一般规则——商品所有者的意愿。因为在商品市场上，要使交换物作为商品彼此发生关系，“商品监护人必须作为有自己的意志体现在这些物中的人彼此发生关系。因此，一方只有符合另一方的意愿，就是说每一方只有通过双方共同一致的意志行为，才能让渡自己的商品，占有别人的商品”〔2 〕“人们扮演的经济角色不过是经济关系的人格化，人们是作为这种关系的承担者而彼此对立着的。”〔3 〕土地使用权的流转只有在土地使用者自愿的前提下进行才符合商品经济规则，这就要求在土地使用权转让的过程中要充分体现这种平等权利，不能搞强买强卖。土地所有者不得人为强制流通、转让。其次，土地流转要体现土地所有权当事人的意愿。我国目前农村的土地，尽管土地所有权的代表已发生了变化。以往那种由乡、村所有的格局已突破，但仍为集体所有的性质。土地凭户籍关系确定，并以此确定成员资格，在籍成员享有在本地参与集体管理和分配的权利，户口关系注销，成员身份便自动消失，享有的各种权利便不复存在。应该说土地产权关系是清晰的。按照产权理论的规定，财产的使用权归根到底要受到财产所有权制约。契约中规定的内容，即体现了财产所有权当事人的利益、意志，也体现了财产使用权当事人的权利。当财产使用者不再行使财产使用权，要处置财产时，必须征得财产所有者的同意。这是所有者利益权力的一种体现。土地流转的目的在于提高土地的使用效率，土地本身又是一种稀缺资源。因此其流向状况必须由土地所有者把关。在所在者主体同意的情况下才能生效。要改变目前那种自发转让，民间自由协商而无任何凭证，又不经村、组同意、备案的混乱状态。
（二）土地流转要按等价交换的原则进行，要充分实现土地商品的价格。目前我国绝大多数地区的土地仍然实行低偿承包，有的甚至无偿承包，有些土地虽然向上交土地承包款，但实际上是上交集体公共费用开支，而不是土地有偿使用费。在经济发达地区，有的甚至贴钱给农民种粮种菜。这反应了目前农村大多数的土地没有价值。据有关资料介绍，在经济发达地区，农业比较利益低，农民转包还要倒贴。显然，这种状况不利于增强农民爱惜土地观念，不利于土地的合理流动。
要形成农村土地资源配置的优化，最重要的是确定合理的土地转让价格。这是构建土地流转机制的关键。马克思说过：“土地价格不外是资本化的因而是提前支付的地租。”〔4 〕他的这一思想包含着土地成级差地租的重要条件。正如马克思所指出：“土地产品的平均价格不管是怎样决定的，级差地租，即质量较好的土地或位置较好的土地所享受的商品价格的余额部分，在这里显然和资本主义生产方式中一样，必然是存在的。……正是在这种情况下，土地价格也会作为一个要素，加入农民的实际生产费用。”〔5〕
在土地转让的价格行为中最能充分体现马克思这一思想的做法便是土地转让时评估。评估时可充分考虑级差地租因素。位置优、土地肥沃的土地应实现较高的价值——得到较高的转让回报。在评估中，一方面要考虑到当年从集体那里获得使用权的土地情况。另一方面，要考虑使用期限的资本投入情况，以便在转让时收回投放的本金连同“利息”部分。为了加强农用土地管理，防止土地因流转而造成的土地使用损失，当农户的土地使用权转让给另一使用者时，农村集体经济的代表，即实行土地所有权的代表要同新客户进行新契约的签订。从而使新客户成为一个名正言顺的符合土地所有者要求的土地使用权的当事人，新的土地使用者要认真覆约，按契约内容规定向其缴的土地使用费和尽其他义务。
（三）土地使用权的转让要有利于规模经营，有利于土地资源相对集中。当前我国农业生产率低，主要受两个因素制约：一是农户生产规模过小；二是农民科学种田水平偏低。改革之初，实行联产承包责任制的地方普遍采用的是见人分田、见田分块的平均分配方法，其结果使得农户耕地面积过小。把本来就很小的面积又分得七零八落，使许多地方的农民至今仍在多地点、多品种上作业。这种土地过于零散的分割，现代农业的规模难以形成，也难以实现科学种田。“两高一优”农业难以推广。目前我国劳均耕地面积才0.2—0.3公顷，而发达国家达100 公顷左右，最少也有几十公顷。我国每个农业劳动者提供的商品粮棉油等产量还不足发达国家的1%，同国内其他行业相比， 农业劳动者大约提供的国民生产总值不到二、三产业的劳动者的20%。主要原因是务农农民人均耕地面积过小，存在着大量隐形失业人口，许多地方的农民一年中有60%的时间无事可做，造成劳动力资源极大浪费。要优化土地资源和劳动力资源的合理配置，根本的出路就在于在大力推进农村二、三产业发展的同时，发挥土地的所有权主体的引导作用和市场机制调节作用，使土地使用权合理流转。土地所有权代表主体可制定土地流转的具体措施加以推动，为了使具体措施得以实施，不丧失原承包人的积极性，可采取在土地集体所有的同时，继续承认和保障原承包人的实际利益，允许土地使用权的有偿转让。目前在经济发达地区已出现反租倒包（农户在保留土地承包权前提下，以提供口粮或相应租金补偿等形式将土地反包给集体，集体则将集中的土地出租给种田大户或其他经营单位，形成土地集中规模经营）、股份合同制（即农户将其土地承包权入股，年终享受分红。其土地使用权则由集体“赎回”，重新发包给种田大户或专业队，成立农业股份有限公司，进行企业化经营），租赁经营（即在不变更土地家庭经营的基础上，土地所有者把土地经营权出租给农户，通过契约关系收租，农业经营者通过市场化竞争或公开招标获得土地经营使用权）、转包、土地使用权拍卖等多种形式。在这些形式中，反租倒包和股份使用制是在土地所有权主体代表的干预下进行的，直接按有利于农业稳定增长、有利于实现规模经营进行的土地使用权重新配置。租赁经营、转包、土地使用权拍卖，是按市场经济原则运行的三种形式。如何使农户在获得土地作用权转让机会时能有效地将土地向种田能手转移，需要土地所有权主体代表有明确的具体管理规定，避免土地流转中的随意性以及由此造成的土地使用效率降低。要千方百计地为种田能手种值面积扩大集中创造条件，因为只有在规模经营的条件下，才有利于农作物相对统一，有助于现代技术的采用，有助于增加种田大户的经济收入。
三、从本地实际出发，是构建农村土地流转机制的基础
构建土地流转机制，是深化农村经济改革，实现农村土地市场化，农业产业化的内在要求，是土地管理制度改革的具体体现。土地流转机制的确立，无疑会提高土地利用率，进而推动农村经济的全面发展。同时必须看到，我国广大农村地域辽阔，经济发展很不均衡，东部、中部、西部农村经济发展、农业产业化、市场化的进程差别悬殊。而土地流转机制建立与经济发展状况相联系，因此，构建农村土地流转机制时一定要从当地实际情况出发，不能盲目地推崇某种土地流转方式。
当前，我国在构建农村土地流转机制时要坚持三个原则：
第一，要有利于农业产业化的实现。农业产业化是我国农业实现第二个飞跃的必然选择。邓小平同志曾指出：中国社会主义农业改革与发展，“第一个飞跃，是废除人民公社，实现家庭联产承包责任制。”“第二个飞跃，是适应科学种田和生产社会化的需要，发展适度规模经营，发展集体经济。”显然第二个飞跃需要相当一段时间才能解决。当前首要的是探索如何适度规模经营和家庭经营社会化问题。农业产业化就是实行农业“专业化生产、社会化服务、一体化经营”。实行专业化生产的基本要求必须发展区域性的规模经济，建设稳定的农产品基地，形成规模优势。这就要求那些实行农业产业化的地方根据本地自然资源条件和农业生产基础，选择那些市场容量大的某一和某几种产品作为优势产品率先突出出来，真正形成具有本地优势和特色的专业化生产格局。为此，土地在流转时要相对向那些种植优势产品的农户集中。这样做，既便于社会化服务，也便于就地加工、集中运输、销售的一体化经营。
第二，要有利于把农民引向市场。构建土地流转机制的目的，在于引导土地逐渐向种田大户集中，以提高土地利用率。要达到这一目的的前提，是使从土地中游离出来的农户和劳动力能够在二、三产业中找到稳定的工作，并按市场经济规则获得稳定的收入。这就要求实行土地流转机制的农村，建立较完备的社会化服务体系，使相当一部分农户收入主要来自产品加工、销售，或为种田农户、产品加工厂提供配套服务。只有这样，才能使相当一部分农户生活已习惯于依赖市场，不再习惯于自给自足。从观念到行为习惯市场，从而减少这些农户对土地的依赖。
第三，要有利于缩小贫富差距，有利于共同富裕。土地，在许多贫困地区的农村依然是农民生存和生活依赖的重要生产资料，收入的重要来源。这就使得这些地区的土地流转机制要有自己的特点。在这些地区就不能简单地照搬经济发达地区土地流转机制的经验——两田制或三田制，而应使均田承包制持续一段时间。但对那里已没有劳动能力（因病、残、老等原因）的农户，其土地应向发达地区一样实行有偿转租，也可以允许这些农户招标转租。甚至允许有经营能力的外地人来进行租赁经营。在经济发达地区，二、三产业已获得了较大发展，有相当一部分农民率先进入二、三产业并获得了较高的收入，拥有较充裕的资金。而那些缺少非农经营门路的农民依然经营承包田度日。近几年在农用生产资料价格不断涨价，而农产品价格不能随生产资料价格上涨而上扬，因而比较收益较低。加之其经营规模小，没有规模效益，因而其收入与投入二、三产业农户比明显少。这些人十分渴望扩大耕地。在这种情况下，就要引导那些已经进入二、三产业的农户将已无力经营的土地让渡出来，通过收取一定的使用权转让费，将土地转给种田大户。
注释：
〔1〕马克思《资本论》第三卷第874页，人民出版社1976年版。
〔2〕〔3〕马克思《资本论》第一卷第102、103页。
〔4〕马克思《资本论》第四卷第911页。
〔5〕马克思《资本论》第三卷第907页。
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