国际宏观税收负担的演变趋势与中国的合理区间_收入分配论文

国际宏观税负演进趋势与中国的合理区间，本文主要内容关键词为：税负论文,区间论文,中国论文,趋势论文,国际论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。

      中图分类号：F810.42 文献标志码：A 文章编号：1672-9544(2014)07-0053-07

      随着2012年我国财政和税收收入双双突破十万亿元，关于宏观税负合理性以及减税区间和规模的讨论越来越多，其中一个不可回避的问题是，宏观税负的合理区间或者最优值是多少？除了经济发展因素，还有哪些因素影响了中国宏观税负的边界？本文以财政的基本功能为基础，在回顾宏观税负决定相关文献的基础上，分析了全球各国宏观税负及其变化的典型事实，重点论述了中国所特有的国家异质性可能对于中国理论宏观税负的影响，并据此给出了对于中国宏观税负合理性边界的判断。

      一、关于宏观税负文献的述评

      宏观税负可以采用不同口径衡量：其中最窄的口径是税收收入占GDP的比重，中等口径是财政收入占GDP比重，宽口径是按照IMF政府收支手册定义的政府收入，涵盖了财政收入、社保收入、政府性基金收入和国有资本经营收入。从理论上讲，任何一个经济体的实际税率都存在上下边界，其中上边界是宏观税负的最高值，下边界可以等于零，毕竟在鲁滨逊克鲁索的世界中没有政府，也就无所谓最小政府，中间的空间留给财税部门的税收努力。我们探讨的是对于现代国家来说，宏观税负的上边界是如何确定的？

      在中国宏观税负合理性的判断上，已有的文献大多沿着两个角度展开。一是宏观税负的国际比较。这类文献衡量了各种口径的宏观税负及其变化趋势，很多还注重了数据来源的国际可比性。从比较结果来看，小口径税负偏低，大口径税负偏高的基本判断从20世纪90年代维持到了现在。鞠东升、陈琍(2003)通过国际比较的数据发现，宏观税负与经济发展水平呈现出明显的正相关，20世纪90年代发达国家的宏观税负正在趋于上升，不发达国家的宏观税负则呈现出不同程度的下降，中国的宏观税负水平应当保持在25%以下为宜。林赟等(2009)将我国1994-2007年宏观税负口径比照OECD国家调整后的对比分析表明，我国的宏观税负处于OECD发展中国家和发达国家的较低水平，但由于分税制以来税收增长导致差距快速缩小。林颖(2009)则认为，我国2006年IMF口径的宏观税负水平在人均收入相近的国家中已经偏高。李永刚(2010)则采用了基于购买力平价的人均GDP作为分类标准，发现中国含社保税和不含社保税的宏观税负水平都不高。刘佐(2011)认为以中国政府收入来代表的宏观税负要远远高于税收本身所衡量的水平，从而导致名义负担水平偏低，实际负担水平过重。陈旭东(2012)将全口径的中国政府收入用于国家比较，发现非税负担比重过高是导致居民税负痛苦指数上升的重要因素。

      国际比较首先要注重的是可比性问题，从理论上讲，国家间宏观税负的比较意味着政府职能逐步趋同。本文将在第二部分分析政府职能和宏观税负的收敛性问题，其重点是收入水平等基本经济发展指标之外，分析国家异质性对于宏观税负的影响。

      确定宏观税负的第二种思路是依据宏观税负与经济增长的数量关系。这类文献认为税收增长应当依靠经济增长来取得，将税收弹性控制在一定范围内(例如0.8，见安体富、岳树民，1999)对于经济增长是有利的。很多学者研究了以经济增长最大化为目标的宏观税负水平，普遍认为我国宏观税负在20%左右比较合适，这符合世界银行关于低收入水平国家宏观税负的判断。马栓友(2001)利用1979-1999年的数据考察了税收与经济增长之间的非线性关系，认为使得总投资率和私人投资率最大化的宏观税负分别为19%和18%，变化模型形式的结果依然稳健。刘永军、王进猛(2002)利用1980-1999年数据测算的促进投资最大化的宏观税负为20%，同样的结果也被李俊霖(2007)的经济增长最大化Barro模型所支撑。郭彦卿(2010)以1993-2006年数据估计的中国投资率最大化的税负水平为26.3%，考虑到误差，经济增长最大化的宏观税负水平应为23%-30%。在动态模型估计上，李晓芳(2007)采用时变参数模型估计的结果是支撑经济增长最大化的最优宏观税负水平从1994年的15.9%上升到2004年的18.2%，同时期的宏观税负水平低于最优宏观税负水平。董玉婷、董承章(2009)采用状态空间模型估计的结果是我国目前的宏观税负应当在18%-23%之间。杨中全等(2010)采用DEA分析得出的经济增长最大化的宏观税负在2007年接近24%，高于当时的宏观税负水平。

      通过经济增长的视角来看待宏观税负问题，本文强调的是，宏观税负、财政支出水平和结构或许真的会对经济增长产生影响，但决定宏观税负设置的首要因素并不是经济增长最大化，而是财政和税收要实现的基本功能。①现代财政学将财政的存在性归结为三大职能，资源配置、收入分配和稳定经济(马斯格雷夫，1959)，经济增长并不是财政或者税收的三个基本职能之一。与国内直接研究宏观税负对于经济增长的影响不同，西方文献更强调政府对于长期增长的作用是通过保护私人产权取得的(诺斯，Hall and Jones，1999；Acemouglu et al.，2005)。这类文献的第二个缺陷是，在实证分析上将宏观税负当做单一税种来处理，而忽视了税收是一个完整的有机体系，不同的税种承担着不同的功能：间接税更多地承担为政府组织收入的职能，直接税则承担了较多的收入分配功能，财政支出的逆周期性用于稳定经济(高培勇，2012)。

      二、各国宏观税负的多样化趋势

      各国宏观税负呈现出明显的多样化趋势。图1是世界银行开放数据库中列举的三种口径宏观税负变化情况。②最窄的口径是税收收入(三角线)，世界银行对税收的定义是指强制转移至中央政府以作公共目的之用的款项，不包括强制性款项转移(如罚款、罚金)和社会保障缴款，退税因素已经从总收入中扣除。中等口径是政府收入(矩形线)，指来自税收、社会贡献和其他收入(例如罚款、收费、租赁、源自财产或销售的收入)的现金，不包括捐赠收入。由于大部分国家存在巨额预算赤字，从而导致支出大于收入，本文又列举了政府支出占GDP的比重作为最宽的宏观税负口径(菱形线)。按照巴罗—李嘉图等价，债务最终是要依靠以税收为主的政府收入来清偿的，因此债务等价于未来的税收。图1底部的两条线分别是世界银行数据中的中国税收和中国政府收入。世界银行的数据基本覆盖1990-2009年共计20年。本文选择国家的标准是在20年中，入选国家的宏观税负缺省值不超过5个，从而保证单个国家的数据完整率≥75%。最终税收收入指标中共有60个国家入选，政府收入指标中56个国家人选，政府支出则有48个国家入选。图1所表示的三个指标值分别是入选国家各个年份三种宏观税负值的算数平均数。

      从数据中我们可以看到，上升幅度最大的指标是政府支出，从20世纪90年代初的20%增加到数据期末(2009年)的30%。③税收收入的增加则更加平缓和稳定，从20世纪90年代初的13%增加到2008年的18%。2007年以来为了应对国家金融危机，各个国家基本都出现税收收入/GDP的大幅下调，导致政府收入占GDP的比重下降了1个百分点左右。中国是明显的例外，税收收入占GDP的比重上升了0.6个百分点。

      为了分析的方便，我们将图1划分为三个时间段：第一个时间段是1995年以前，这个时期的主要特征是以三种口径衡量的宏观税负都出现大幅度上升；第二个时期是1996年到2007年，这个时期的主要特征是三种口径的宏观税负基本稳定，尤其是收人口径与支出口径基本同步上升，债务没有膨胀，各个经济体政府支出基本依靠税收融资，比较符合巴罗-李嘉图等价，本文将其视为全球宏观经济的常态；第三个时期是2008年以后出现的金融危机深化，宏观税负出现明显变化，导致收入口径和支出口径的变化趋势完全相反：税收收入和政府收入占GDP的比重下降，财政支出比重则快速上升，经济体依靠债务融资，完全违背了巴罗-李嘉图等价。由于此时经济体尚未进入稳定增长轨迹，因而不具备长期研究价值，本文的分析将集中在第二个时期，以下同。

      为了反映全球宏观税负的变化方向，本文计算了全球宏观税负的标准差并列为图2。按照前面对于三个基本时期的划分我们可以看到，全球主要国家在1995年以前的第一个时期呈现出大幅波动，从1996年开始到2007年金融危机之前的第二个时期内，三种口径衡量的宏观税负变异基本稳定，没有呈现出收敛或发散趋势，2008年金融危机后的第三个时期则呈现出收敛性。

      

      图1 1990年以来全球宏观税负的变化情况

      数据来源：作者依据世界银行数据库计算得出。

      

      图2 三种口径宏观税负的变异系数

      数据来源：作者依据世界银行数据库计算得出。

      常态情况下全球宏观税负变异基本稳定，意味着各个国家财政的基本功能之间存在着稳定的巨大的差距，各个国家的宏观税负不会同步变化。遵循现代财政学的分类：资源配置、收入分配和稳定经济是财政的三项职能，我们只能将宏观税负上存在的稳定巨大差异解读为各个国家财政所实施的三项职能的程度存在巨大差别：有的国家政府资源动员能力和组织收入能力很强，有的国家政府却基本不承担什么职能；有的国家可能更加注重收入分配，有的社会则可以容忍更大的社会差距；有的国家政府稳定经济政策支出很高，有的国家却很少为此支出。

      从理论上讲，这种宏观税负上的差异是由于两种因素带来的：第一种是经济发展的因素，第二种是国家异质性的存在。如果经济发展是影响宏观税负的主要因素，那么只要各个国家拥有同等的发展水平，由于经济发展导致的宏观税负差距就会消失，此时宏观税负的变化基本上是内生于经济发展过程的，只要税收不影响经济发展，就无需单独考虑宏观税负问题。如果国家异质性是影响宏观税负的主要因素，那么国家间宏观税负的差距就会稳定持续存在，并不随经济发展而消失。

      已有的文献关于经济发展对于宏观税负的影响集中在两个方面：第一个方面是马斯格雷夫和布坎南的财政发展阶段假说，④第二个方面是杰弗瑞·弗兰克(Jeffrey Frankel)的经济稳定政策毕业说。⑤图3是世界银行数据库中137个国家经购买力评价调整的人均GDP与政府支出水平之间的横截面关系，较好的验证了宏观税负与经济发展之间的正相关性。⑥由于经济学界普遍认为资源配置和稳定经济职能是一个经济发展问题，本文将国家异质性对于宏观税负的影响集中在财政的收入分配功能上。更为明确的，本文试图分析，在同等经济发展水平下，中国的宏观税负会有何不同之处。

      

      图3 经济发展与宏观税负

      数据来源：世界银行开放数据库。

      三、国家分配偏好与宏观税负

      伴随着政府规模的膨胀，政府支出的结构也在明显发生变化：用于公共产品的支出比重越来越低，用于转移支付和债务净支出的比重则不断上升。1972-1992年间22个OECD国家用于公共产品的政府支出平均不过12%，用于转移支付的比重平均为84%，从而导致转移支出与政府支出总量的相关度高达0.96(Hansson and Stuart，2003)。考虑到公共产品的收入分配效应(Aaron and McGuire，1970)，宏观税负和政府支出主要反应国民分配偏好的典型事实非常明显。

      从更长的期限来看，在过去的60年中，丹麦、芬兰、挪威、瑞典和美国一样保持着平稳快速的经济增长并共同成为全球最繁荣的国家。用2005年美元的购买力平价来衡量，美国2008年的人均GDP为43000美元，丹麦为36000美元，芬兰和瑞典大约34000美元，挪威则因为石油收入而达到49000美元左右。作为全球最发达的国家，这些国家经济发展水平相近，但是相对美国而言，斯堪的纳维亚半岛国家拥有更完善的社会保障，更小的收入分配差距。对于本文而言，作为全球最发达国家，这些欧洲国家同时占据着全球宏观税负的最高值，与美国相对而言的低税率形成了鲜明对比。图4是1965-2010年欧洲四国与美国税收收入占GDP比重的变化趋势。为了便于观察，我们在其中增加了OECD平均值，数据来自OECD数据库。从图形可以看出，这些国家的宏观税负差距稳定而持续的存在着：1965年以来，丹麦、芬兰和瑞典的宏观税负从30%增加到2009年的48%，42%和43%左右，挪威的宏观税负从33%增加到目前的46%，虽然最近十年来在大幅波动中有轻微上升的趋势，但美国的宏观税负一直保持在25%左右。⑦由于这些国家经济发展水平基本相同，因而其宏观税负的巨大差别并不能由经济发展水平来解释，本文将其解读为国家异质性的存在，这种异质性的主要特征是不随经济发展和国民收入差距的缩小而消失。

      

      图4 五个发达国家的宏观税负(1965-2010)

      数据来源：OECD数据库。宏观税负采用税收收入占GDP的比重。

      国家异质性可以采用各种方式来衡量：地理、文化、制度或者历史，相对于财政理论而言，这些因素主要表现为对于居民偏好的影响。国家异质性对于财政功能程度的影响主要体现在所谓“多样化资本主义(Varieties of Capitalism)”文献中关于协调市场经济(Coordinated Market Economy)和自由市场经济(Liberal Market Economy)的不同划分中(Hall and Soskice,2001)：两种同样富裕同样稳定增长的国家中，相对而言前者具备更高的社会保障水平和更多的社会公平。在过去30年以来，美国的收入分配差距一直在扩大。在国家收入分配结构中，目前美国1%最富有的高收入者挣得了全国25%的国民收入，在芬兰和瑞典这个比重仅为5%左右(Atkinson，Piketty and Saez，2011)。不仅如此，差别还表现在：美国工人每周的平均劳动时间是德国人的1.35倍、意大利的1.5倍，美国工人比法国人每年多工作6.2周，美国劳工者的工作时间远远超过西欧国家(Alesina et al.，2005)；美国的公共部门就业比重、社会保障和社会福利覆盖率远远低于欧洲，人均转移支付只是欧洲的一半，美国的失业率长期保持在4%左右，而欧洲很多国家都接近10%；美国经济以创新而引领世界，斯堪的纳维亚半岛则是福利国家的典范。在2008年金融危机冲击下，美国大量的家庭破产，住房资产面临赎回，而欧洲的问题则集中于国债，面临着国家破产选择，在几个福利国家表现得尤为充分。

      关于斯堪的纳维亚式(Scandinavian)的资本主义和美国式资本主义的文献研究强调了以下几点：欧洲的代议制民主可能更加偏好再分配，而美国的联邦特征则相反(Alesina，Glaeser and Sacerdote，2001，Persson and Tabellini,2003; Alesina and Glaeser，2004；Alesina，Glaeser and Sacerdote，2001)；美国的多种族特征减少了再分配偏好(Alesina，Glaeser and Sacerdote，2001，Alesina and Glaeser，2004)；美国的人口快速流动减少了再分配需要(Piketty，1995；Alesina and La Ferrara，2005)或者欧洲的再分配偏好源自于更高水平的社会资本和信任(Algan，Cahuc and Sangnier，2011)。无论如何，这些理论都强调了不同国家在再分配上的巨大差别，因而本文认为再分配偏好是影响国家宏观税负的主要因素。大部分OECD国家贫困人口比重与社会支出占GDP比重的关系，也清晰显示了收入不平等对于社会支出比重的影响。

      四、中国宏观税负的合理区间

      从经济学理论上讲，国家分配偏好是居民分配偏好集中表现，虽然这里面临着加总问题。本文不再强调阿罗不可能性定理等技术环节，因为只要人口规模足够大，所有的国家都面临相同的技术问题。本文强调的是，作为技术约束之外的集中反映居民分配偏好的构成次优安排的制度约束问题，在任何一个给定的经济发展水平上，是什么决定了居民的分配偏好？这些因素对于判断中国的宏观税负合理水平又提供了怎样的启示？

      罗森《财政学》开场白的第一句话是：“人们对于政府应该如何从事其资金运作的看法，深受其政治哲学的影响”。政治哲学的差异直接决定了人们对于政府经济活动适当范围的看法，从而也决定了市场经济条件下政府经济活动的范围和程度，从而也就有了财政学中所谓的要素禀赋、效用主义和平均主义公平观之间的区别及其各种可加总情况下的复杂混合方式。⑧由不同公平观及其混合方式所决定的社会再分配偏好和再分配效率直接决定了“馅饼”的大小(马斯格雷夫和马斯格雷夫，2003)。在动态环境中，理性预期的纳税人可以直接将再分配效率内生于偏好之中，所以再分配偏好就成为影响各国宏观税负，当然也是中国宏观税负的首要因素。

      已有的研究认为，居民的公平观和再分配偏好受到信仰、收入、职业等个人特征的影响，但是从总体来讲，偏好、职业和收入的差别在宏观层面上要远远小于微观层面，甚至还可以出现中和。对于居民偏好产生系统性冲击的各种社会思潮的出现，社会哲学所发生的深刻变化，都会深刻影响个人对公共部门、政府作用方式和政治决策进程的看法(马斯格雷夫和马斯格雷夫，2003)。20世纪西方资本主义国家居民再分配偏好的扩张是受到了社会主义思潮和社会主义运动的影响。最明显的自然历史实验就是民主德国和联邦德国之间的巨大差异：从二战结束至今，德国经历的国家分裂再到国家融合的过程，从而为倍差法(Difference in Difference，DID)所强调的控制实验研究提供了极好的历史背景。Alesina and Fuchs-Schuendeln(2007)的实证研究发现，具有社会主义传统的东德更加偏好国家干预和再分配，而东西德国之间由于45年(1945-1990)年面临社会主义和资本主义制度所造成的居民再分配偏好差距需要20-40年(1-2代人)才能弥合成完全一致。中国的社会主义制度历史已经达到60余年，计划经济的主要特征是收入分配差距小而缺少激励：干多干少一个样，干和不干一个样。长期的社会主义传统，会导致中国居民对于社会公平和再分配的偏好会更加显著地高于其他国家，导致财政政策用于收入分配功能的比重会更高，理应意味着更高的宏观税负。

      影响中国宏观税负的第二个因素是计划经济传统所造就的政府具有很强的资源动员能力和国家治理能力(State Capacity)，给宏观税负的上升提供了巨大空间。国家能力的核心是政府资源动员能力(Besley and Persson，2013)，而中国政府的资源动员能力以计划经济时期的经济社会体制为基础。30年来中国经济增长的典型特征是以市场价格为基本竞争平台的政府强干预，分税制框架下的政府竞争通过一系列的价格和非价格补贴措施，竞相压低要素(土地、劳动力、资本利率)成本而实现了以供给面扩张为基本特征的低价格工业化和对全面市场的迅速占领，由此带来了中国奇迹(中国经济增长与宏观稳定课题组，2008)。政府作为一个资源配置主体而具有了拓展市场的企业家职能，是中国生产型政府的典型特征，也是造成中国诸多结构问题的根源(付敏杰，2011)。中国政府的强资源动员能力，在市场经济的竞争平台上，正在将越来越多的土地等公有制资源转化为政府各种形式的税收或租金收入，其作为资源实际控制者的角色使得可以通过扭曲资源价格来增加相应的政府收入，从而会对应更高的宏观税负水平，这无疑与众多发展中国家脆弱的国家能力形成了鲜明对比。

      第三个因素是中国收入分配差距过大，财政政策理应具有更大的作用空间。改革开放以来的中国经济增长与收入差距扩大相伴而生，而控制合理的收入分配差距是财政的主要功能。前面的分析中已经明确，现代政府支出的绝大部分是转移性支出，用于国民收入再分配。由于中国没有公开的家庭调查数据，根据各种已有数据估算的个人收入基尼系数已经迫近了0.5的警戒线。由于缺乏财产税等直接税种来减少私人财富的累积速度，建立在私人财富起点上不平等逐步加剧。结合前面我们对于国民分配偏好的分析，社会主义传统会使得中国国民更加注重平等，这样就必须要求高税率的财产税和较高水平的公共支出，以减少私人部门的收入分配差距。

      本文认为由于中国居民具有更强的再分配偏好和更大的收入分配差距，从而意味着相对而言更高的宏观税负，而中国政府极强的资源动员能力和国家治理能力，又为宏观税负的攀升提供了现实基础，所以在同等国民收入和经济发展水平下，由财政功能所决定的中国的宏观税负水平会明显高于一般国家。

      ①很多文献强调国家职能会影响宏观税负(刘佐，2011)。本文之所以将国家职能与财政功能分开，是以为国家职能的讨论已经远远超出了财政学学科的范围。更重要的原因是，关于国家职能的讨论很难脱离开国家性质和发展战略(杨之刚，2003)，而在这一点上，学术界远远没有达成共识，而财政的三项基本功能：资源配置、收入分配和稳定经济则是财政学的基本教条。

      ②之所以采用世界银行的数据库而非OECD数据库，第一个原因是为了防止只选择OECD国家可能出现的样本偏差，由于OECD国家大部分是富裕经济体，这种选择性偏差曾经造成经济学界对于经济增长绝对收敛的判断。第二个原因是世界银行数据库的国家更多，从而保证足够的样本容量。

      ③口径的选择是判断宏观税负高低的关键，有两个理由可以认为宏观税负的水平高于以上任意一个指标。第一是政府采用了大量的管制行为(例如配额和指令计划)，这些行为可以产生与税收相同的效果，也在同样扩张政府部门，但是其本身并不能反映在政府收入的增加上(希瑞克斯和迈尔斯，2011；Alesina and Passarelli，2010)；第二是从理论上讲，对部分经济主体的减税效果等同于财政补贴，例如调节收入分配，但是减税并没有带来政府支出或收入的增加。从功能的角度讲，政府对于经济活动的影响应该远远高于宏观税负所显示的水平。例如Hansson and Stuart(2003)的测算显示：22个OECD国家中14个国家宏观税负都超过拉弗曲线(Laffer Curve)所对应的税收最大化值，含减税的全口径政府收入平均超过财政收入比重所显示的宏观税负1/3左右，最高的芬兰1992年全口径宏观税负已经达到GDP的92%。

      ④财政发展阶段假说的内容是：在经济发展的早起阶段，为了为经济发展提供必需的基础设施，政府支出应该以投资类支出为主；在经济发展中期，政府主要抑制外部性，弥补市场失灵，政府投资的主要方向是补充(complement)私人投资，此时政府支出占GDP比重明显上升；第三阶段，政府支出的重点是保证社会公平，政府支出的重点是教育、保健和社会福利。

      ⑤经济稳定政策毕业说由哈佛大学肯尼迪学院的Jeffrey Frankel等人提出，该假说认为一个经济体走向成熟的过程也是其经济政策逐步从顺周期走向逆周期的过程，这就意味着对于不发达国家而言，政府的财政收支其实是在助长经济波动。好的制度可以减轻宏观经济政策的顺周期特征，使经济政策具有更好地稳定政策功能(Frankel et al.，2013)。

      ⑥由于只是表现相关性，本部分的数据要求较低。为了数据更加集中，在有数据的145个国家中清除了部分过于离散的数据。删除了宏观税负小于10%的四个国家和宏观税负高达62%的赞比亚，删除了人均GDP超过4万国际元的四个国家科威特、卡塔尔、阿联酋和卢森堡。

      ⑦实际上1980年以来，这五个国家宏观税负的变异系数一直稳定的维持在0.2左右，没有显示出任何系统性收敛的趋势。1965年以来的趋势则略微发散，也就是说，虽然经济发展水平相近，但是这些国家宏观税负的差别越来越大。

      ⑧不同的公平观差异很大，禀赋基础公平观包含了市场收入、竞争性市场收入、劳动收入和社会地位平等条件下的竞争性市场收入四种不同原则；效用主义公平观包含了总福利最大化和平均福利最大化；平均主义公平观包括福利公平、最低收入阶层的福利公平和以实物为基础的消费项目公平(见马斯格雷夫和马斯格雷夫，2003)。

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