摘要：当前国内在新型城镇基础设施的建设中，在费用方面需求量很大，但是却存在着资金链供应不足的情况，地方公债的局势比较紧张。由于民营经济的加入，使得基础设施建设的经济问题得到了一定程度上的解决，这就使得PPP模式被迅速地应用。以此为前提，本文对新型城镇化建设过程中PPP模式应用的必要性进行了深入探究，分析了制约PPP模式在新型城镇化建设中的制约因素，并提出了相应的应对策略，希望能够为同业人员提供一定的帮助。
1新型城镇化PPP模式的必要性
1.1缓解了新型城镇化建设资金短缺的压力
城镇化建设的巨额资金需求一直是推进城镇化建设过程中的最大短板，旧的城镇化主要以卖地收入弥补城镇化建设投入，通过“土地财政”推动城市扩张和经济增长，但却造成了城市建成区面积增速远高于城市人口的增速、城镇化发展的内在质量不高等问题。新型城镇化建设明确要求不能再走以前的“土地财政”老路，要求更注重城镇发展的内在质量，更注重城镇化建设的“市民化”，新型城镇化农民工市民化所必须的教育、医疗、住房、社会保障和基础设施等资金等的各项软硬件要求更多、投入更大、资金更短缺。[1]新型城镇化建设是一个长期的系统、巨量工程，而随着2014年《预算法》施行对政府预算资金的严格监管和财政部近年来连续发文严禁地方政府违规举债，仅仅依靠政府财政投入来满足这么庞大的资金需求，不仅难以做到，而且也是不可持续的。近年来，社会资本苦于投资环境的“弹簧门”“玻璃门”，想入门而不得，民间资本投资连年下降：“进入2016年后，民间投资开始失速。2016年2月民间投资累计增长显著低于固定资产投资，并且两者的差距逐渐增大。”[2]巨量的社会资本无处可去，而推行PPP模式的基础在于由社会资本承担本应由政府承担职能的公共设施等建设和运营投入。在这种情况下，鼓励社会资本与政府合作参与公共基础设施的建设，无疑是对症下药，将极大缓解政府在新型城镇化建设过程中的巨量资金需求。
1.2 PPP模式提高了市场配置新型城镇化建设资源的效率
党的十八届三中全会《决定》指出：“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”[3]。十九大更将“发挥市场在资源配置中的决定性作用”写入党章，成为我国各项工作的指导性纲领。新型城镇化需要巨大的资源投入，而城镇化建设涉及到政府、社会和公民三方资源的综合分配，因此城镇化建设资源的有效配置是新型城镇化成功的关键。PPP模式在新型城镇化中的应用强调物有所值，通过平等合作、充分竞争的市场化形式，辅之以政府监督，与过往政府单向的指令性计划相比，有助于厘清政府与市场在新型城镇化建设中所涉的基础设施和公建设施等领域的建设和运营及监管的关系，实现政府由实施者向监管者的改变，有效转变政府职能，实现国家治理体系和治理能力的提升，从而实现新型城镇化建设主体由单一到双向的市场化转变。新型城镇化建设涵盖市政基础、道路建设等公共服务领域，PPP模式向社会资本开放公共服务项目准入门槛，既可以拓宽新型城镇化建设的融资渠道，形成多元化、可持续的资金投入机制，激发社会资本的投资活力，提升新型城镇化的增长动力；又可以有效利用社会资本在规划设计、基础设施建设、施工、市政运营等方面的专业技术和能力，实现“专业的人干专业的事”，把新型城镇化的建设资源配置到民众最需要的地方，从而实现新型城镇化建设各项资源来源的市场化。新型城镇化成功的重要基础在于产城融合、人城互动，通过产业吸引劳动力就近就业，PPP模式下的新型城镇化可以发挥社会资本的产业优势、平台优势，利用产业招商人口导入，实现区域价值的快速提升，由政府单一发展产业到市场化培育发展产业，从而实现新型城镇化建设内容的市场化。
1.3 PPP模式优化了新型城镇化公共产品和服务的质量
对公共产品和服务的质量追求而不是公共产品数量的扩张是新型城镇化区别于旧的城镇化模式的基本特征，PPP模式在新型城镇化建设中付费方式的运用，就是最大限度的挖掘和充分使用公共服务潜力的尝试。政府让渡部分公共资源的建设权、运营权，换取社会资本对公共服务领域的投入，使政府从微观管理事务中脱离，实现从“运动员”到“裁判员”转变，由“实施者”向“监督绩效考核者”转变，既实现公共物品供给过程中政府、社会、企业和个人进行合理的成本分担，又能保证社会资本公共产品和服务提供的质量满足新型城镇化各项建设需要。
1.4 PPP模式有效分担了地方政府在城镇化建设过程中的试错风险
新型城镇化是一个非常复杂的体系建设，既涉及到传统的城市建设、公共产品布局结构，又涉及产业布局结构、国家大中小城镇布局结构等综合统筹。一个镇域范围内的新型城镇化投资少则数十亿，多则数百亿元，如果扩张过快、规模过大，而产业配套、人员导入没跟上，则有可能造成“鬼城”“睡城”，造成城市建设资源的浪费；如果投入过少，各项配套措施没跟上，则有可能造成新型城镇化建设的各项资源的超负荷运作，最终造成城镇化居民的生活质量下降，新型城镇化建设背离其初衷。而PPP模式的一个重要特征就是“风险共担、利益共享”，在新型城镇化过程中引入的社会资本一般都是大体量，是具有一定抗风险能力的大集团、大公司，对新型城镇化建设的难度、面对的投资风险具有一定的准备。PPP模式中，公共产品和服务的需求把政府和社会资本、当地居民凝结成为一家人，共同从规划、设计、城市布局、建设、运营等开始进行优化，发挥专业公司的作用，共同研究新型城镇化建设生命周期的成本，共同优化城市运营和产业导入等模式和方案，三方共同参与，成为新型城镇化建设中的利益共同体，政府和社会资本根据自身条件和优势，尽可能大地承担自己有优势方面的伴生风险，而让对方承担的风险尽可能小。在这种模式下，政府和社会资本通过风险识别、风险转移、风险共担等方式尽可能使新型城镇化建设的各项风险降到最低，更加符合新型城镇化建设的自然有序进行，有效分担了地方政府在这一过程中的试错风险。[4]
2以PPP模式推进新型城镇化建设的制约因素
2.1法律法规还不健全
当前，国内新型城镇化PPP模式尚没有特定的法律法规。现行的新型城镇建设PPP模式运作的标准化文件，只是国务院和各个部门依据政策规定拟订的各种管理方法。这类文件管理方法基数大，但缺乏整体性与统筹性，无法构成体系化、规范化的架构系统，其实际运用性低、法律依据不足、缺乏稳定性与规范性。另外，各个条例之间也存有相互排斥的地方，给实施部门与社会主体造成了一定的困扰。法律法规和不健全不利于PPP项目的顺利开展，无法为投资主体的利益提供有效保证，提升了投资的风险度。
2.2市场和政府界限不明
对于在建设新型城镇的过程来说，加强对PPP模式体系的应用首先就要对政府的角色进行合理的转换，由其曾经的经营管理角色转变成参与的角色，并且能够将市场中的资源配置功能进行充分的发挥，进而加强城镇化建设的品质和成效。其次，对于政府的只能来说，其主要是对政策以及法律进行相应的保证，并且对相关的体制以及体系进行创新和发展，充分发挥其自身的监管作用。不过，对于政府的职能转变程序以及对于PPP模式的认知来说，目前还存在一定的问题没有解决，主要体现在政府和市场的界限不明确，而且对于政府来说，其自身对于市场资源配置的成效相对较低，这些都不符合PPP模式的发展目标。所以，就要保证政府以及市场的职能明确，进而保证新型城镇建设的有效实施。
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2.3风险管控体系不科学
在PPP模式应用的过程中，起初的初衷是要对新型城镇化设计中进行风险的管控，不过在实施的过程中，政府过于对公益性的强调，不过对于企业主要是对于经济效益的追求，因此，这就导致两种个体之间的目的不同，因此，在进行合同设计的过程中，就无法全方位的进行风险的预测，导致不稳定的问题产生，而且对于合同中的某些条款无法落到实处，所以，对于不完全的契约论表示，如果产生了相对繁琐的问题，或者由于主要因素的变动产生相应的风险，与合同中条款不符的时候，两者都可以进行合同的重新拟定，并且利用谈判的方式对曾经的合同进行销毁或改善。除此之外，在PPP模式风险分担的时候，没有科学合理的第三方机构对其进行合理的监督，这就会导致无法按照有效地约定对风险进行有效的管控。
2.4项目收益机制不健全
在新型城镇化PPP项目的回报率方面，其和社会资本追求的收益率有着一定的差异，而且其对社会资本产生的吸引力也不是非常大，因此导致了在PPP项目进行选择时，社会资本都是要要非常慎重的，而这也在很大程度上导致了项目着地的速度通常会慢一些。再加上，PPP项目的性质是属于公共产品，而当前对于公共产品的收益率的提高方法还比较欠缺。不管是那种性质的经营方式，在价格定制定调整基础方面都存在很大的不同，而面对市场发展的趋势，对建立科学的价格制定调整机制就显得非常重要，所以，要确保项目获得合理的收益就必须要实现社会资本与政府部门之间的良好合作。
2.5监管体制存在障碍
对于现代企业的发展来说，完善的政府监管制度对于企业项目的开展至关重要。尤其涉及到PPP项目，对于政府监管体制的完善要求更加严格。但是从目前我国政府的监管情况来看，监管主体不明确，甚至存在多头监管的问题，无法落实具体的监管职责，政府部门的责任划分不清晰，监管的条例不够严谨，在实行监管权力的过程中缺乏一致性。对于政府监管权力的相关条例形同虚设，对于具体的监管内容执行的不够果断和迅速，并且在具体条例的实施过程中出现了一些权责不分的问题，从此以往造成多头监管的现状。多头监管最直接的弊端就是造成审批程序的繁杂，降低项目的审批效率，增加了政府监管的成本，使项目运行受阻。还有一些政府为了获取更多的经济利益阻拦项目的运行，降低了项目的运行效率。在PPP项目运行的过程中，作为监管主体的政府部门，承担着监管社会资本的作用，但是无法承担社会资本对于政府的反作用。
3完善新型城镇化PPP模式对策建议
3.1健全和完善法律法规体系
新型城镇化PPP项目开发运营涉及到项目规划设计、投融资、建设运营等多个环节，需要健全完善的法律体系来保障项目合同所界定的各参与方的权利、义务和各自承担风险的效力，引导规范各参与方的行为。[5]首先，积极推进立法进程，尽量减少立法工作滞后情况，满足新型城镇化PPP项目建设运营管理需要。其次，积极推动制定和颁布高层次、可操作、规范稳定的法律法规，使得项目在具体执行过程中有法可依，较好地解决和处理项目争议与纠纷，为双方的权利归属界定、利益合理分配、风险合理分担提供法律保障。三是修订和完善地方法规中个别冲突或不适应的条款，重新确定其法律效力，消除与新型城镇化PPP模式有冲突的制度障碍，给新型城镇化PPP项目的参与方以明确的法律指引。
3.2对政府与市场间的边界进行界定
在我国所推行的新公共管理理论中提出应将市场竞争机制已进入到社会公共服务行业中，政府也应相应的转变自身角色，将被动管理转变为主动监管，由原有的经营者变为监督者，同时还应由原有的公共服务的生产方转变为购买方。政府所执行的权利是对重大事项进行决策、对一些政策进行制定且保证其规范性并对政府工作提供相应的支持等，构建起高效的管理机制、提升协调能力并根据实际要求对政策进行及时的调整，并加政府各部门间的协调能力，在进行政策执行是保持一致性和连续性，并合理的进行监督，对各方利益进行保护，在必要是可以利用适当的法律手段和第三方监管对政府的职能转变过程进行监管和规范，保证政府职能转变工作的顺利进行，实现真正的转变。在开展社会资本工作之前应对项目的可行性进行分析和研究，并对项目的进行评估和预算，并运用合理的方式对项目的成本进行管控，提升管理效率。
3.3构建起动态的、公平的风险分担机制
在面对风险时应有社会资本方和政府方进行公平的分担，以保证项目可以顺利实施。在对双方的风险进行分配时应将风险进行均分，并保证成本的最大化，应制定出双方所承担风险的最大化，并保证风险的收益是对等，。同时在合同中应对涉及到风险的条例进行进一步确定和调整，对不同的风险进行划分，并对政府和社会资本缩影承担的风险底线进行分化。社会资本在基础设施建设项目的融资、建设以机运营等方面具有一定的优势，可以承担项目中不同方面的风险，政府所承担的风险主要包括法律和政策的变更，社会资本和政府共同承担的不可抗力风险。在进行新型城镇化PPP项目的风险承担和风险控制时可以运用相应的法律手段和独立的第三方监督机构，并对PPP项目的信息进行公开，并做好监督工作，并对项目的风险进行定期的评估和公布。
3.4建立有效利益共享机制
在利益共享机制建立过程中应当加强各方的协调管理和创新。首先应当根据工程项目实际付费情况进行差异性分析，付费机制的制定需要充分尊重当地政府和社会资本情况。在项目建设运营过程中应当根据实际情况合理确定维护费用、材料、人工等各个方面费用，从而保证各方利益不被侵害。其次，应当在新型城镇化建设中不断完善提高财政预算管理机制，建立相应的财政补贴机制，对非经营性项目进行补贴，避免出现缺口，保证预期收益目标能够顺利完成。最后，应当进行公平协商谈判，保证各方参与主体享有平等权益，避免某一方承担过大风险，同时通过良好激励机制提高各方参与积极性。
3.5完善监督管理机制
在PPP模式下城镇建设应当中既要提高企业项目经济效益同时应当保证其社会效益，提高建设项目公益性。完善监督机制有助于保证建设目标顺利完成，有助于各个部门、人员更加协调地完成自身职责权限范围内工作，将监管缺失问题有效避免，能够有效将审批程序简化，将行政监管能力提升。同时，相关工作者应当加强对国内外先进管理技术借鉴和吸收，不断提高自身工作素质水平，不断加强PPP项目信息披露以及信息透明度，从而提高社会监督作用。
结语：综上所述，PPP模式是投资、融资与制度的创新形式，实际运用到新型城镇化的基础设施构建时，可以有效改进资源配备情况，缓和债务给当地造成的压力，增强基础设施普及率与管理能力。所以，应以科学控制项目建设风险为目的建立特定的仲裁部门、促进其体制革新、推动其科学、合理、高效的运作，最终实现为国内新型城镇化建设加速的目标。
参考文献：
1]王玥，王咏倩.习近平：城镇化是现代化的必由之路[N].经济日报，2016-02-23（13）
[2]华生.重新审视城镇化推进路径[N].经济参考报，2013-05-23（3）
[3]孙东琪，陈明星，陈玉福等.2015-2030年中国新型城镇化发展及其资金需求预测[J].地理学报，2016，71（6）
[4]李玉杰.PPP模式推进新型城镇化建设可持续发展研究——以大连新型城镇化建设为[J].辽宁经济，2017（01）
[5]公丕明.以PPP模式推进新型城镇化建设的路径研究[J].中国经贸导刊，2017（08）
论文作者:王颍
论文发表刊物:《基层建设》2018年第11期
论文发表时间:2018/6/7
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