关于环境规划在“多规合一”中定位的思考，本文主要内容关键词为：环境规划论文,多规合一论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
2014年8月，国家发改委等四部委联合印发了《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》，决定在全国28个市县开展“多规合一”试点，探索“多规合一”的具体思路，研究提出可复制、可推广的“多规合一”试点方案。开展市县空间规划改革试点，推动国民经济与社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、环境保护规划“多规合一”，是中央全面深化改革的一项重要任务，也是推动新型城镇化建设的重要内容。 规划体系概述 据不完全统计，我国政府出台的规划多达200余种，体系庞杂，数量巨大，部分呈现“各自为政，争当龙头”的局面。其中，国民经济与社会发展规划、城乡总体规划、土地利用总体规划、环境保护规划(以下分别简称经规、城规、土规、环规)是主要的四大规划体系，在各自领域均发挥了重要作用。 国民经济与社会发展规划，编制主体为发展改革部门，有效期限一般为5年，用以统筹安排和指导一个地区社会、经济、文化建设等工作，是经济、社会发展的总体纲要。它主要解决“定目标”的问题，即确定发展内容和项目规模。空间规划技术力量相对薄弱。 城乡总体规划，编制主体为城乡规划部门，有效期限一般为20年，主要针对城市性质、发展目标、发展规模、土地利用、空间布局以及各项建设的综合部署和具体安排。它主要解决“定坐标”的问题，具有空间、技术和管理的实力，但综合性相对较弱。 土地利用总体规划，编制主体为国土部门，有效期限一般为10至15年，是对全部土地利用及土地开发、整治、保护所作的综合部署和统筹安排。它主要解决“定指标”的问题，综合协调农用地、建设用地和其他土地三大地类的规模、结构和布局。其空间规划的技术和管理相对薄弱，也缺乏综合协调性。 环境保护规划，编制主体为环境保护部门，有限期一般为5年，是对生态保护和污染防治的目标、任务、保障措施等的总体安排。其特点是以环境质量、污染物排放总量等为约束指标，但规划的空间落地较差。近年来，随着环境功能区划、生态保护红线、城市环境总体规划等工作的开展，空间规划逐渐强化，“生态功能保障基线、环境质量安全底线、自然资源利用上线”的提出，解决了“定底线”的问题。 “多规合一”的提出及发展历程 国土空间是经济社会发展的载体，空间资源具有唯一性，但多规“分立”甚至“冲突”，导致了空间资源开发管理的混乱，降低了规划的权威性和效率。霍华德的田园城市理论和杜能的区位理论为“多规合一”提供了理论支撑。为协调解决规划间的矛盾和冲突，统筹部署城乡空间资源，自20世纪90年代开始，国内进行了积极的探索与实践，从最初的“两规合一”、“三规合一”到后来的“四规合一”或“多规合一”，“多规分立”走向“多规合一”逐渐成为发展趋势。 “多规合一”的发展历程 “多规合一”发展至今大致经历了萌芽期、起步期和蓬勃发展期三个阶段。 1999至2008年为萌芽期。这一阶段，国内多规合一的思想逐步产生。1999年、2008年颁布实施的《中华人民共和国土地管理法》(修订)和《中华人民共和国城乡规划法》分别提出了“两规合一”、“三规合一”相关要求，2003年国家发改委选择江苏省苏州市等六个地市县开展经规、土规和城规的“三规合一”试点。 2008至2013年为探索实践期。这一阶段，部分省市积极主动开展“多规合一”试点，从理论、技术、方法、工作机制、机构改革等方面进行了有益探索，为“多规合一”奠定了一定基础。上海市在嘉定、青浦两区开展“两规合一”试点，后续又拓展到“三规合一”；广东省以河源、云浮、广州为试点，在总体规划层面开展了“三规合一”实践，广州市出台了《广州市区(县级市)“三规合一”规划编制技术指引》；重庆市在九龙坡、武隆等区县试点经规、城规、土规、环规“四规叠合”；山西省将11个设区市作为先行试点，推进“五规合一”。这个阶段“多规合一”探索主要集中在体制改革(部门合并和职能调整)和技术整合(规划内容和规划体系整合)两方面，实践模式大体可为机构推动型、城乡统筹整合型、新增上位规划型，其中机构推动型以上海、武汉、深圳为代表，城乡统筹整合型以重庆为代表，新增规划型以广州为代表。 十八届三中全会后，进入“多规合一”的蓬勃发展期。这一阶段，中央提出了规划改革总方向，国家相关部委开始主导并着力推动“多规合一”工作，“多规合一”成为中央全面深化改革的一项重要任务。2013年12月的中央城镇化工作会议、2014年12月的中央经济工作会议，均提出要加快规划体制改革，健全空间规划体系，积极推进市县“多规合一”。2014年3月，国家出台《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》，明确提出加强城市规划与经济社会发展、主体功能区建设、国土资源利用、生态环境保护、基础设施建设等规划的相互衔接，推动有条件地区开展“多规合一”。2014年8月，国家发改委、国土资源部、环保部、住建部联合下发《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》，确定在28个市县开展空间规划改革试点，推动经济社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、生态环境保护规划“多规合一”。 “多规合一”面临的主要问题 在实践探索中，仍有诸多问题制约着“多规合一”的发展，体现在：一是技术标准不一致。用地分类标准、坐标体系等涉及空间资源利用的技术标准不统一，规划间的用地规模、用地边界、用地属性存在差异，技术协调的难度大。二是数据基础和规划期限不同。各类规划基准年和目标年、依据的空间单位、数据统计口径、界定标准等不同，评价、预测结果和制定的规划目标可能存在较大差异，规划目标指标之间衔接协调的难度较大。三是信息共享、部门协同难度大。在现行规划体系和部门架构下，部门事权不同，立足点、思维方式不同，各类规划自成体系，编制过程接受各自上级行政部门的指导与监督，编制依据、法律基础及规划审批、监督、实施机制均存在差异，因此“多规合一”过程中信息共享、部门协同、规划内容的协调平衡将是一个难题。四是“多规合一”成果的权威性无法保障。“多规合一”在现行规划体系中如何定位、如何审批、如何建立可操作的动态实施机制等问题仍不明确，缺乏法律支撑，“多规合一”成果难以发挥作用。 “多规合一”实现路径分析 “多规合一”是对我国现有规划体制的深刻变革，是一个循序渐进和持续长期的过程，远期将涉及规划法规体系建设、规划审批体制改革、行政机构改革和职能整合等方面。近期可基于现有规划体制和法律框架进行探索和试点。 明确“多规合一”目标模式 目前对“多规合一”实现途径尚未达成共识，主要有“全面取代”、“1+4”和“1+3”等模式。“全面取代”模式，即用一个综合性规划全面取代经规、城规、土规、环规四大规划；“1+4”模式，即“多规合一”加经规、城规、土规、环规四大规划；“1+3”模式，即以经规、城规、土规、环规其中之一为主体，形成“多规合一”规划，并保留另外三个规划。“全面取代”模式能实现无缝衔接，无需协调，但缺点是内容“包罗万象”，综合性过强，对规划编制、审批管理和实施控制要求过高。“1+4”模式能在不对现行规划体系造成过大冲击的情况下，协调各规划的冲突和内容，部门阻力较小，但缺点是未实现规划体系的“减负”，且“多规合一”的权威性无法得到保障。“1+3”模式能保障“多规合一”的法定规划地位，为“一本规划、一张蓝图”的有效实施铺平道路，减少改革中的扯皮与拖延，但缺点是受部门利益阻碍，“以谁为主体”将成为争论焦点。 综合比较三种模式的利弊，就近期而言，“1+3”模式更为可行。由于“多规合一”核心在于协调空间冲突，优化城乡全域空间资源配置，因此，结合四大规划的定位和技术特点，更宜以城乡总体规划为基础，形成“多规合一”规划，充分发挥其空间规划技术能力和“定坐标”的功能，其余三个规划各司其职，更加强调经济社会发展规划“定目标”、土地利用规划“定指标”、环保规划“定底线”等核心规划内容(见图1)。
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