美国教育的地方管理——学校董事会的过去、现在和将来，本文主要内容关键词为：美国论文,董事会论文,将来论文,地方论文,学校论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
二十世纪八十年代，美国的教育改革如火如荼，然而，人们却很少注意到地方公立学校的管理问题。1986年，教育领导者协会(Institute for Education Leadership)颁布了《学校董事会：加强基层领导》，呼吁进行学校董事会的改革，但并未引起人们的注意。
然而，教育的整体改革要求教育的各个组成部分都要参与，人们对于地方管理问题的兴趣逐步上升了。美国教育部长理查德·赖利(Richard Riley)在全国学校董事会协会1993年的一次讲话中强调教育改革应当包括教育制度的各个方面。[1]赖利指出，学校董事会在沟通公民和专业人员，以保证系统改革的顺利进行中发挥着独特的作用。人们开始关注学校董事会能否在改革的大环境中，对于面临的各种挑战作出及时的反应，有识之士认为现在正是把注意力集中于地方管理制度和学校董事会上的时候了。
一、学校董事会管理体制的历史渊源
地方的学校董事会应当算是美国公共机构中最为悠久的一种，这种管理体制可以追溯到殖民地时代。当时，美国人是处在由外来人组成的政府的统治之下，这些人对于地方情况知之甚少，但当时由外行人组成的董事会却受到称赞，因为美国人对于专家和专门知识怀有一种矛盾心理，他们选举外行人来制定教育政策，希望他们能调和公民和专业教育者之间的矛盾。
美国人倾向于使学校董事会独立于地方政府，这一点有其历史原因，在十九世纪后期，由地方政党控制的城市学校董事会腐败堕落，这种堕落引发了二十世纪前二十年的改革学校管理的运动。
全国学校管理制度在200多年前已逐渐形成，这开始于马萨诸塞州，当时普选出来的人认为，在不断扩张的社区，同时管理镇和学校成为过份大的行政负担。州不断地建立中小学校，却没有及时地建立一个管理教育的机构。直到1837年，马萨诸塞州才建立了州教育委员会和州教育厅，但这时仍然是地方控制为主。
地方管理的最近一次改革发生在1900至1920年。当时，把学校董事会视为监督机构，而把督学(superintendent)视为主要管理者，这使得学校董事会成为制定改革政策的委员会，而不是执行政策的委员会。从六十年代后期起，随着增加对于学区的运行及管理的参与，学校董事会又成为具有政治职能的委员会。督学和董事会职责的模糊，使得很难界定在制定政策上和管理上谁应负什么责任。
今天，公立学校的管理制度变得十分复杂，有许多力量在左右着地方管理，包括联邦和州法院、美国议会、州长和立法官员。这些官方人员必须对非官方人员所关心的问题做出反应，这些非官方人员包括：特别利益集团、企业界、公民。甚至在地方一级，学校董事会也不是唯一的有权决定学校发展的机构，教师和行政人员协会、学校校长和教师及学校中的规划和管理团体也分享了以前学校董事会的权力。
《国家在危险中》颁布以后的那场教育改革中，学校董事会并没有受到什么触动，然而，到八十年代末，扩大教育投入并未改变学校的面貌、教育失败所造成的结果越来越明显，这使得人们把目光又投向中小学教育。
二、学校董事会的职责和作用
董事会的作用包括：为地区制定长远规划，为优秀者创造一种气候；任命督学并评价其工作；通过预算，保证学校的财政来源；制定课程规划，落实具体的计划，确定学生的成绩标准；建立一个制度，定期对各个学校的工作进行检查；听取来自学生和教师的控告和上诉，并作出裁决；制定相关政策，促进为儿童及家庭服务的各种机构的合作；开辟社区论坛讨论重要教育政策问题；进行经常性的自我评价，在此基础上，进行继续学习等。
1985年以后，教育领导者协会进行了一系列的调查研究，在此基础上，他们提出了许多改组和重建学校、董事会的建议，其目的是重新具体界定学校董事会的职责和作用。总的来说，就是使董事会成为“教育政策委员会”，从具体的行政管理事务中脱离出来，而把注意力集中于制定政策、监督政策的执行上，从而提高所有学生的学业成就。
三、董事会与其他方面的关系
在美国这个崇尚分权的国度里，董事会不可能是决定学校发展的唯一力量，它与其他社会力量必然发生千丝万缕的关系，这里仅讲它与州政府，州立法机关、督学及教师协会的关系。
1.董事会与州政府的关系
州对学校董事会的改革必须负主要的责任，董事会是州的产物，州通过法令和规章控制着学校董事会。来自州的帮助是很重要的，它可以改变人们对于董事会的看法，即把董事会视为一个政治团体，必须为各个利益集团和选区的需要服务。
对于当前地方管理中出现的问题，州应负相当的责任，州的法令造成学校董事会对一切事情负责，董事会的成员知道这是不可能的，但他们为了被选为董事，在竞选时，他们许诺采取本应在督学、其他地方行政人员或学校校长权力范围内的行动。
来自州的法令、规章、要求的增多，也是造成董事会问题的原因之一，这限制了地方制定政策的自主权，使得地方董事会的管理功能成为监督地方官僚主义、监督是否对州法令服从。州针对教育的各个方面出现的问题颁布相关的法令，但对于学校董事会都很少涉及，他们只是针对表面问题就事论事而没有彻底地理清董事会在这个前所未有的公共教育大改革时代应有的作用。
2.董事会和州立法机关的关系
董事会与州立法机关的关系主要表现在立法机关制定一系列的政策来控制学校董事会，加强董会作为教育政策制定者的地位，为发展教育提供可行的新的途径。州立法机关对于董事会的控制表现在：立法机关在普选时，同时要安排董事会的选举，要求董事会成员的大部分应由普选产生；立法机关制定政策，激励学校董事会增加以学校为基础的管理；加强对学校预算的控制，董事会必须进行定期的检查，看每所学校是否达到它们的或地区的目标；立法机关授权学校董事会建立公立许可证学校，或者在董事会的权限之下，给予学校运转的权力；立法机关授权建立地方儿童政策委员会，代表是来自涉及儿童及他们的家庭的政策的所有机构；立法机关授权董事会任命公民小组，检查和反馈董事会在关于地方教育问题上所采取的政策。
3.董事会和督学的关系
十九世纪四十年代出现了督学这一职务，从此，制定政策的学校董事会与执行政策的督学之间一直存在着矛盾。现在，许多督学认为，学校管理中最大的问题是学校董事会过多地干预学校的行政；而董事会成员在这个问题上持相反的观点，他们认为是督学过多地干预了他们的工作，董事会的决定不能受到督学的怀疑或否定，因为经过选举的董事会代表选民利益，并对选民负责。
1992年，城市教育董事会协会(the council ofurban Boards of Education)颁布一个报告——《城市动态：城市学校董事会和督学的领导上的教训》，揭示了董事会和督学意识到了彼此之间的问题。他们承认，使彼此关系僵化的因素是没有认清董事会和督学作用的不同，缺乏交流、互相猜疑、各行其事等等。
在城市地区，校外有许多因素影响着董事会和督学之间的关系，其中主要的是：来自宗教的和其他利益集团的对于学校政策的新的要求、来自市政府的干预的增加，公众对于学校和为儿童服务的其他机构之间的合作的期望的提高；涉及消除种族隔离的政策及执行、还有有关重新划区的问题。
其他因素也影响着董事会和督学之间的关系，许多学校现在出现了董事会内部的强烈冲突。有时，由于董事会内部的小派别的冲突，使这种情况更加恶化，督学处于左右为难的境地。
这些因素来源于城市学校环境，这种环境现在变得越来越复杂：贫困的加剧、家庭条件的变化、可用财力的减少、健康状况低下的儿童数量的增加、少数民族学生较差的学业成绩、学校内外暴力和犯罪的增加，这些都是明显的例子。
4.董事会和教师协会的关系
董事会与教师之间的关系本来是雇主和雇员的关系，董事会有权招聘和解雇教师、评价教师的工作成绩，而教师协会对董事会的影响也越来越大。一些观察者认为，教师协会通过对学校董事会选举的影响，加强了对董事会的控制，在一些学区，董事会成员之间形成一种新的政治分歧，有的成员认为应向教师团体负责，有的认为应向选民负责，这是一个复杂的政治问题，解决这个问题，必须保证教师的公民权。
四、董事会管理存在的问题
八十年代早期进行的教育改革主要是因为人们对地方董事会和地方专业教育者失去了信任，州政策制定者认为他们有必要控制学习的内容、要求多少学生进行学习、如何了解学生正在学习等等。在这方面，董事会的工作通常令州政府感到满意，然而由于学龄人口的巨大变化及经济和社会生活的转变，对公共教育提出更为复杂的挑战，大部分的政策制定者或者没有认清这个现实，或者回避了这个问题。
到八十年代后期，州教育改革的愿望（即大幅度提高学生的学业成就）看来已成为泡影，城市学区情况尤为严重，大部份农村和郊区学区仍维持现状。这样，就产生了第二个改革浪潮，这次改革对于现存制度的一切都提出公开的怀疑（除了学校管理的地方分权）。人们对于学校董事会能否为系统的改革提供一种领导，是否愿意提供这种领导产生了怀疑。系统的改革一般包括扩大学校自主权，要求不同的管理行为，对董事会的作用和责任作出新的界定。
实际上，主张改革的人也存在严重的分歧，但所有的方面对于董事会现存的问题有较为一致的看法，从媒介的报道的董事会的资料中，可以归纳出董事会现存的问题：
①不能为改革提供广泛或者大胆的领导。
②变成另一种水平的管理，通常是微观管理。
③成员因不同的利益而分裂（或者是为了个人的政治需要），因此无法有效地管理学校。
④没有花足够的时间、精力进行自我教育（关于现存问题或者关于教育政策制定上）。
⑤没有动员另外的机构和组织，共同满足学生和他们家庭的健康和社会福利的需要。
⑥没有很好地起到政策监督的作用，缺乏应有的责任感，没有和公众进行学校或学校系统的进展的交流。
⑦无法和督学保持一种积极的、建设性的、持久的关系。
⑧很少或不去注意他们自己的工作成绩和他们继续学习的必要性。
⑨在不断变化的社区中，只是对“今天的问题”作出反应，或者只是维持一种现状。
五、未来的发展趋势
学校董事会的发展过程也是一个改革过程，最近的一次改革发生于1900年到1920年。1900年左右，管理学校的一种分权的、以选区为基础的委员会制度建立起来了。形成一股全国性改革运动。到1910年，改革的口号变成了“集权、专业化、非政治控制、高效”，使董事会变得更小，其成员多由选举产生，隔断了和政党、政府官员的联系。美国董事会集立法、行政、司法三权于一身，这个任务太重了，使董事会想做每件事但不能很好地完成。这种二十世纪建立起来的结构，在当今的社会中，已显得落后和过时了，迫切需要进行改革，改革显示出以下几个趋势：
1.减少应负的责任和承担的工作，以提高效率。
今天，儿童和他们的家庭情况及社会环境的恶化，改革者要求重新考虑为儿童服务的学校董事会的作用，使他们从日常行政琐事中解脱出来，以便集中更多的时间，制定影响儿童发展的政策。
在另一方面，作为系统改革的一部分，采用全国统一的课程标准运动也要求董事会花更多的时间在制定相应的政策上，以利于实施新的课程结构。董事会必须保证，他们的评价制定、教学内容、教职工发展、具体化计划、财务政策等和课程内容标准一致。
董事会的一个重要作用是使各种政策和谐地结合，消融政策之间的差异和冲突，比如，州的评价要求可能和地方的具体计划产生冲突，地方的课程要求可能和各个学校产生冲突。这个任务也要求董事会花较多的时间去完成。
2.学校董事会的选举产生的变化
二十世纪的改革者坚信，董事会成员必须由普选产生，他们应当代表整个社区，而不是某个利益或小派别，所以课程不能有什么区别，这些均为集权体制所渴求的，现在，人们对这种做法产生了怀疑。
从上一个改革时代起，学校董事会的选举发生了很大的变化，据全国学校董事会协会报道，至1991年，城市学校董事会200个成员有51%是由区／行政区选举产生或者区／行政区席位和普选席位的联合。另一方面，46%是由严格的普选产生的。
1991年的人权运动也给董事会选举施加压力，即通过地区选举，提高少数民族代表的席位。这种变化促使改革者重新思考学校董事会的作用，假如董事会由地区选举产生、而不是由普选产生，那么，这个委员会在作出人事安排、进行管理或批准供给合同时，它的出发点是发展本地区的经济。
另一个主要变化是教师协会的积极参与。今天，教师协会成为学校董事会竞选运动中最具影响的参与者，无论是从所花的钱或从投身竞选的人这两方面来看，均是如此。
3.学校管理的变化
学校管理的变化主要是学校董事会权力的削减，它受来自两方面因素的影响，即学校自主权的扩大和州干预的增多。
六、七十年代改革的一个产物是学校专门化功能的大量增长，学校可以自己开展职业教育、双语教育、营养和健康教育、补偿性阅读等等，雇用这些方面的专家减少了学校董事会的影响力，因为他们的工资由联邦或州特殊计划付给，而且只对联邦或州负责。
今天，地方分权的一个和以前不同之处在于，州不断颁布法令政策并扩大插手范围。最近二十年来，州和地方的关系最显著的一个特点是州加强了对教育的控制。现在，专业教育者和学校董事会的建议对于制定州的新的政策只能产生些微的影响。这大大加强了州的教育控制权。州是如何对教育进行控制的，在不同的州有很大的差异，有的州敢于创新，如加利福尼亚和得克萨斯，有的州趋向保守，如科罗拉多和新罕布什尔。州通过法令和规则改变政策，产生统一的影响。另外，州制定政策不再仅限于某些范畴，例如残疾学生教育或少数民族学生教育，相反，它集中于教学政策的核心，包括应当教什么，怎么教，谁来教。立法人员、政府官员和企业界领导着当今改革运动，而传统的教育利益集团（教师、行政人员和学校董事会）主要起咨询的作用。
值得一提的是，州控制的加强不仅仅限于这些传统就是州高度控权的州，如加利福尼亚和佛罗里达，州对地方教育政策的参与这股浪潮也涉及佛吉尼亚和康涅狄格（长期以来是强调地方分权）。
4.来自基层的压力
内外部力量的改变带来的结果是学校董事会享有自主权的领域越来越小了。由于来自上面的联邦和州立法、行政、司法等方面的法令的增多而使董事会的自治受到影响。另外，来自私人利益集团和专业改革者的影响也扩大了，例如福特基金会和基础教育委员会等，而且有全国性影响的组织，如国家教育目标小组(National Education Goals Panel)也增加了他们对董事会自治的影响。
地方董事会也发现他们作出决策的能力受来自地方力量的影响，例如，集体合同的增长。过去的三十年是地方利益集团增长的三十年，这经常是全国性社会运动带来的结果。
对于学校董事会的两个看法是恰如其分的。第一，假如董事会不进行改革，它们对制定政策影响的减弱这个趋势还会继续下去。第二，“谁控制学校”这方面的巨大变化，说明学校董事会应当重新考虑自己的地位和作用。
1993年，一些州，如马萨诸塞、华盛顿特区、西弗吉尼亚、肯塔基等考虑颁布综合性法令，修订有关董事会职责的章程，许多州也放宽对教育投入的控制，这说明，学校董事会的改革已经引起广泛的注意，在美国，有许多董事会已很好地履行了制定政策的作用，但还有许多董事会需要改进，以跟上美国教育发展的新形势。
注释：
[1]见《PHI DELTA KAPPAN》1994年第一期P336