我国开发区管理体制创新趋势探析——兼论广东湛江开发区东海岛新区管理体制，本文主要内容关键词为：开发区论文,东海论文,探析论文,广东论文,管理体制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F127.9 文献标识码：A 文章编号：1008—4533（2006）06—0047—05
一、我国开发区多元化管理体制模式分析
我国开发区管理体制大致有四种模式：
（一）统治型。
1.行政型。行政型主要表现为特区型和派出型两种类型。（1）特区型。由政府成立开发区管理委员会，主要是把开发区作为地区经济发展中的特区，本着特事特办的方针，赋予开发区管委会以省级或市级管理权限。此种体制采用得较多，最典型的是上海浦东新区。特区管理模式的特点是开发区与行政区高度统一，开发区具有独立的行政执法主体地位。如上海浦东新区是由中央政府宣布的副市级开发区，深圳特区由广东省人大常委会授权，具有独立立法权。其优点是实现了开发建设与社会经济事务管理的统一，消除了“块块”之间的矛盾。缺点是调整行政区划增加时间成本，调整机构设置增加改革成本。（2）派出型。管委会作为市政府的派出管理机构，代表市政府对开发区的开发建设进行全面管理，市级各职能部门对经济技术开发区下设的对口部门进行业务指导。派出型管理模式的特点是开发区没有相关区域行政管理权限，经济开发与社会管理相分离。优点是有利于集中统一快速地进行经济开发，改革成本小，可操作性强。缺点是管委会缺乏独立行政主体资格，权力缺位，容易产生摩擦。[1]
2.公司型。比较适应区域功能单一的开发区域和开发区建立之初。这种体制首创于蛇口，称之为“蛇口模式”。上海的漕河径、闵行、虹桥开发区以及海南洋浦开发区和宁波大榭开发区等也采取这种模式。公司型模式的主要特点是开发区的管理机构本身是企业法人，只具有一定的行政职能。行政职能严重缺位，不利于协调解决开发建设中遇到的公共产品供给、行政效率低、社会事务管理难等问题。[2]
（二）协治型。比较适应一区多园和一域（经济区、行政区）多区涉及多部门、多行政层级的经济区，如北京的中关村和天津的滨海新区协治管理模式有利于协调不同园区、功能区、行政区因区域共存而体制相异产生的内耗，有利于协调多部门、不同层级行政职能部门因对同一开发区的管理而产生的摩擦。
（三）委托型。委托型主要表现为开发区管委会委托开发公司进行开发和行政区委托开发区管委会代管两种形式。一是管委会设立开发公司，授权开发公司进行开发和管理。如深圳科技工业园，最高领导机构为园区管委会，管委会之下设立科技园总公司。管委会决定科技园发展的大政方针和规划，并任命公司总经理。总经理负责公司日常工作，对区内各项管理、经济和人事决策有较大自主权。二是将行政区委托管委会管理。如，重庆市九龙坡区人民政府委托重庆高新技术开发区管委会代管石桥镇、石桥街道办事处。管委会作为市委、市政府的派出机构在开发区内，根据市委、市政府的授权，行使开发建设管理的职能和对委托代管地区行使党务及行政、经济、社会事务管理的职能。委托代管行政区模式的特点是开发区为准行政区，拥有较大的行政管理权限，具有相对独立的行政执法主体地位。优点是实现了开发建设与社区经济事务管理的统一，但需要完善法律法规。
（四）政区型。政区型主要适应经济功能区与行政区合并或在经济功能区和调整行政区划的基础上形成的综合区域。如青岛开发区与黄岛区、宁波开发区与北仑区的合并，广州南沙区、萝岗区的成立。这种模式的特点和优点主要是兼具经济功能区和行政区的双重功能，管理体制高效灵活。[3]
二、发达地区开发区管理体制创新趋势
我国的对外开放经历了特区—沿海开放城市—沿江沿边—内地的发展过程，设立了经济技术开发区、高新技术产业开发区、保税区、出口加工区等享有特殊经济政策的开放区域，为国家的经济建设和体制创新作出了重要贡献。
逐步走向城市化，管理体制向新型行政区体制转型是开发区发展的必然趋势。随着社会主义市场经济体制的逐步完善，开发区范围的逐步扩大，功能的逐步多元化，一域（行政区、经济区）内开发区类型级别的增多，特殊政策的逐步消除，我国开发区的功能呈现出单一工业化的经济功能区向多功能新城区发展的趋势，其管理体制呈现出从派出机构代行职能的准政府向一级行政区的新型行政体制转型的趋势。管理体制的转变不是新体制向旧体制的简单复归，而是体制并轨基础上的创新，机构设置管理模式充分体现了“小政府、大社会、小机关、大服务”的原则。管理体制的转化主要表现为分两步走：第一步由单一类型同一级别的经济功能区向多功能区合署办公转化，如广州经济技术开发区（萝岗区）设立之前的模式；经济功能区与行政区分治向在协调机构推动下统一开发建设的协治转化，如天津滨海新区模式。第二步是在经济功能区和调整行政区划的基础上新设行政区，如2005年4 月国务院批准成立的广州开发区（萝岗区）的“五合一”模式，广州南沙经济技术开发区（南沙区）模式；经济功能区和行政区合并一体化行使职能的杭州经济技术开发区（虎丘区）模式、青岛经济技术开发区（黄岛区）模式、宁波经济技术开发区（北仑区）模式——北仑新区模式。
（一）天津滨海新区的经济功能主导模式。滨海新区范围包括塘沽区、汉沽区、大港区和天津经济技术开发区、天津港保税区、天津港区以及东丽区、津南区的部分地区。滨海新区作为一个经济区，不同于行政区和经济功能区，不拥有任何行政职能。滨海模式主要特点：一是按照经济区来创建行政管理体制；二是做大做强经济功能区；三是创新政府的管理体制和机制。滨海模式最大的体制弊端是条块分割，导致区内资源的分散低效使用和重复建设，增大条块之间的协调成本。新区管委会属市政府派出机构，仅具有规划、协调和部分管理职能，致使管理缺位。滨海模式需要进一步创新体制机制。尽管如此，在新的体制没有确立之前现行体制机制是行之有效的。滨海模式的创新取向：一是维持现有体制适当增设机构扩大管委会职权，可以实现机构精简，但协调统一难度大；二是新设一级政府，可以实现统一，消除交易成本，但机构人员和行政层级的增多，必然加大行政成本。[4]
（二）广州开发区（萝岗区）的“五合一”模式。广州开发区（萝岗区）的“五合一”模式是由1984年成立的广州经济技术开发区、1991年成立的广州高新技术开发区、1992年成立的广州保税区、2000年成立的广州出口加工区和2003年受托管理的周边地区整合而成，是国内唯一集开发区、高新区、出口加工区、保税区和行政区（萝岗区）的党政管理机构为一体的综合性区域。“五合一”管理体制的优点：一是实现了四种类型国家级开发区的功能整合，拥有了依法对社会事务进行管理的权力和行政执法权；二是实现了新型行政区体制下组织机构的高度精简，依法享有市级经济管理权限，极大地提高了工作效率；三是实现了四种类型经济功能区和行政区政策资源的综合集成，满足了各类投资者的需求；四是实现了区域、城乡发展的统筹兼顾，加快了经济功能区向现代化新城区转型的步伐。
（三）青岛开发区的“体制合一”模式。1992年，青岛经济技术开发区与原黄岛区合并。两区体制合一后，实行了“一套机构、四块牌子”的领导体制，即开发区的工委、管委和黄岛区的区委、区政府合并设立、合署办公，工委（区委）管委（区政府）“一把手”也由一人兼任，并享受青岛副市级的待遇。“体制合一”模式的优点：一是仍然保持较为精简的机构设置，尽可能实行党政合署办公，如工委（区委）办公室与管委（区政府）办公室、组织部与人事局、宣传部与文化局等；二是体制上的创新促使青岛开发区由单一型的工业区向现代化的国际性新城区发展，逐步建立起一个与市场经济要求相适应，与国际惯例相接轨的新型政府运行机制；三是顺利扩区，使青岛开发区由起步的15平方公里扩展为220平方公里，解决了发展空间不足的问题。[5]
三、借鉴成功经验创新广东湛江开发区东海岛新区管理体制
湛江市国家级经济技术开发区是1984年11月经国务院批准成立的全国首批14个沿海经济技术开发区之一，位于湛江市赤坎、霞山两个老城区之间，面积9.2平方公里。湛江市东海岛经济开发试验区于1992年7月经省人民政府批准成立，位于湛江市东南部海域，面积286平方公里。2006年6月26日国务院批准湛江经济技术开发区在东海岛扩区10平方公里，为开发区求得了更大的创业发展空间。湛江市国家级经济技术开发区延伸区（东海岛新区）的成立，使湛江的工业、港口、城市进入了史无前例的大开发、大建设、大发展时期。大开发需要大战略，需要共赢的体制机制作保障。纵观全国部分开发区管理体制建立并进行深化改革的成功经验，结合湛江市东海岛的功能定位、所在区位、管理层级、体制特点，从推动湛江市大开发大建设的全局和减少摩擦化解内耗提高开发效能出发，建议管理体制创新分两步走，有三种方案可供决策。
（一）战略定位：新型工业化基地和城市副中心。
1.遵循产业发展规律，把开发区建设为新型工业化基地。根据产业发展规律和湛江市工业化水平的判断，湛江已进入工业化中期的初期，传统工业化向新型工业化的快速转型发展是当务之急。东海岛在产业定位方面要坚持走新型工业化道路，利用临港优势和区位优势，积极承接世界石化产业、能源产业的转移和珠三角的产业转移，把东海岛建设成为广东乃至全国的新型石化基地。东海岛的产业定位要做两种战略思考：一是东海岛要成为新型石化基地和先进制造业基地，把石化产业链延伸到全岛；二是以钢铁为龙头的先进制造业基地（根据《湛江市城市总体规划（2005—2020）》确定的湛江市未来工业集中布局地的规划），把钢铁产业链延伸到全岛，如此，东海岛的产业定位将要以钢铁及其配套延伸产业为主导。两种战略思考归其终极目标是把东海岛建设成为湛江新的经济增长极。
2.根据城市发展规律，把东海岛建设成为城市副中心。产业定位决定区域整体功能的定位。二、三产业的发展具有产业集聚、要素集聚、商务集聚、政务集中的功能和要求，随着二、三产业的集聚发展，将推动区域由建区型的经济技术开发向建城型的现代化新城区发展。二、三产业的产业定位决定其区域定位必须是城市化。根据《湛江市城市总体规划（2005—2020）》“港湾南岸形成东海岛开发试验区组团”的规划和提升核心—完善功能、西扩东拓—拉开框架、北推南进—做大做强的城市发展方向，根据东海岛石化基地、先进制造业基地的产业定位，东海岛要建设成为湛江的城市副中心。
（二）两步走的体制创新战略。
分两步走进行体制创新，是开发区由经济功能区最终转型为新型行政区必然规律的客观要求。湛江市东海岛处于湛江市南部湛江港湾区域，此区域未来将发展成为湛江市现代化的新城区。东海岛目前的工业化水平和管理体制的特点决定其体制创新：第一步，按照经济功能区创建管理体制，其领导体制、机构设置以利于经济开发为宗旨。第二步，按照新设行政区创建管理体制，以利于建设现代化新城区为宗旨。
（三）可供优选的三种方案。
方案一：管委会统一协调下的分治模式。借鉴天津滨海新区的旨在集中协调推动的管委会模式，在原体制主体不变的基础上，成立由市委常委常务副市长任书记和主任的管委会，在湛江市国家级经济技术开发区东海岛新区、东海岛经济开发试验区（以下简称“两区”）现有机构人员的基础上整合设置精简高效的管委会机构，统一协调分区开发。市政府赋予管委会市级经济管理权限。此种方案需以人大通过条例的方式保障管委会行使职权。
该方案的优点：一是由市委常委常务副市长任书记和主任的管委会领导体制有利于集中协调重大决策、解决实际运作中发生的“块块”摩擦；二是按照经济功能区创建管理体制，能够做到“小政府、大社会，窄政府、宽职能”；三是保持经济功能区的功能和体制不变，有利于调动“两区”开发建设的积极性，降低开发的行政成本，最大限度集中力量服务于经济开发。
该方案的缺点是：由于两个功能区没有合署办公或者实质合并，因此仍然会增大交易成本。一是在一定程度上影响要素的集约化使用效率，有碍生产要素的吸纳和优化配置；二是此方案具有过渡性，不能从根本上解决消除摩擦一体化开发的问题。尽管如此，在不能合署办公或者实质合并的情况下，此体制机制是行之有效的。
方案二：合署办公或合并的模式。借鉴广州经济技术开发区（萝岗区）新设行政区之前合署办公或合并的模式，实行一套班子两块牌子，进行统一开发。“两区”合署办公或合并基于六点原因。一是“两区”同属一个经济开发区域且重叠布局，可以合并开发、共同开发；二是“两区”同属经济技术开发区，功能相同，应当合并开发；三是国家级开发区的延伸区被省级经济开发试验区包围，且面积较小，只有试验区的二十九分之一，应当以国家级开发区的延伸区为极核放大开发，这是成功开发区的常规做法；四是管委会的性质相同，都是准政府，主要机构设置和职能基本相同；五是“两区”都有从体制上考虑合并的意向，东海岛经济开发试验区在“对《关于要求明确湛江经济技术开发区东海岛新区管辖权的请示》的意见”中第6条理由已明确表态；六是充分发挥开发区政策集成优势和体制创新的客观要求。
该方案的优点：一是组织机构相对精简，从而极大地提高了开发效率；二是政策资源综合集成，使开发区拥有我国对外开放相对完整、系统的政策体系，能够满足不同类型、不同需要的各类投资者的需求；三是区域发展统筹兼顾，有利于实现经济功能区向现代化新城区的转变；四是能够极大地发挥国家级开发区的政策效应、品牌效应和极核效应，带动整个东海岛的快速开发；五是能够有效解决东海岛经济开发试验区司法管辖不顺和行政执法不能到位的问题；六是能够全面化解因“分而治之、一岛两制”而产生的管辖范围、征地拆迁、农民安置、土地价格、财税分成、基础设施补偿等一系列议而难决的问题。
该方案的缺点：一是在合署办公或合并的过程中要经过磨合期，增加了开发的时间成本；二是机构并轨需要解决人员安置问题，增加了开发的人事成本；三是此种体制存在职能不全，贯彻政策行政执法不到位的问题，增加了开发的执法成本。
从两区的性质、体制及东海岛工业化、城市化水平的实际出发，在目前不能新设行政区的前提下，实行一套班子两块牌子的合署办公或合并的模式为最佳方案。
方案三：新型行政区模式。借鉴广州南沙开发区（南沙区）、广州经济技术开发区（萝岗区）等新设行政区模式，建立东海岛行政区。这是东海岛工业化推动城市化达到一定水平的必然趋势，也是开发区由经济功能区最终转型为新型行政区的必然规律所决定。
收稿日期：2006—09—04