财政政策与就业问题研究，本文主要内容关键词为：财政政策论文,就业问题论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
充分就业是宏观经济力求实现的目标之一。随着经济体制改革的日益深入，失业已表现为我国社会环境中一个突出的焦点问题。探讨这一问题具有重要的现实意义。
一、财政政策与就业关系的理论分析
萨缪尔森在《经济学》中定义：“当出现通货膨胀或通货紧缩缺口时，政府就对物价上涨或大量失业采取措施，用征税或开支的办法来调整收入水平的平衡，这就是财政政策。”可见财政政策与就业有着天然的关系。发展至今，财政政策的调控手段已涵盖税收、国家预算、财政投融资、财政补贴等一系列领域。由于社会就业水平是由社会需求与社会供给的均衡点决定的，以下分别从供需两方面论述财政政策与就业的关系：
1.从需求方面：社会需求是由非政府部门的消费需求、投资需求与政府部门的支出三部分组成，其中非政府部门的消费需求是国民收入、税收的函数，投资需求是真实利率的函数。所以，财政可通过政府支出和税收进行需求管理。具体而言，当经济萧条、有效需求不足时，政府应扩大支出，减少税收，增加国家投资和公共消费，以期达到“有效需求”，从而促进充分就业，乘数效应的存在使政府需求管理具有杠杆作用。比如增加政府支出，就需要增加投入物的生产；而人们收入的增加又引起了消费的增加，从而消费品生产也将增加，这样又可以增加新的就业，引起新收入增加。因此，增加一笔投资最终引起总就业的增加额不仅包括这笔投资直接引起的就业增加，而且还包括因间接引起消费需求增加而带来的就业增加，即所谓的“乘数效应”。乘数的大小与消费倾向有密切关系。边际消费倾向越大，通过乘数的作用导致的就业人口增加就越多。反之，当经济处于繁荣状态，政府就应采用预算盈余政策。
2.从供给方面：随着经济实践的发展，尤其是二十世纪七十年代西方国家普遍面临的“滞胀”局面，人们逐渐意识到仅有需求管理是不完善的，运用财政政策进行供给管理同样是宏观财政的重要组成部分，以拉弗为代表的供给学派迅速崛起。他们主张实行减税，因为在替代效应占主导地位的情况下，减免税收会增加储蓄，利率将下降；利率的下降和厂商面临的边际税率的下降会使投资增加，于是经济中的资本存量增加，这会引起劳动力需求的增加，从而达到就业增加、均衡国民收入增加的政策效果。若一国经济出现供给的结构性过剩，即供求出现不均衡时，政府可实行差别税率或通过税率变动来影响相对价格结构，相对价格结构的变动影响投资结构，进而引起供给结构的变化；也可通过税收优惠、激励措施调节税后投资收益，进而影响投资结构，培育新的就业增长点，缓和在经济结构调整过程中所出现的下岗待岗问题。
二、从我国的就业现状看财政政策的适用性及其着眼点
目前， 我国的就业形势较为严峻（见表1 ）， 城镇登记失业率从1993年的2.6%上升至1997年的3.1%，年均增幅达到4.5%， 虽然从比例上看并不大，但由于我国从业人员众多，这一比例的年均增幅已足以让人感到就业压力的存在。
表1 失业率比较
年份
93
94
95
96
97
失业率(%) 2.6 2.8 2.9 3.0 3.1
资料来源：《中国劳动统计年鉴》1997，《中国统计摘要》1998
对于导致失业率上升的原因，主要有两派意见，一派认为我国在总体上基本已形成买方市场，有效需求不足，大量商品卖不出去，工人下岗；另一种观点认为主要是结构转换滞后，一些行业生产能力明显超过市场容量，供给出现结构性过剩。在对这些行业进行较大幅度的压缩、转换升级过程中必然出现结构性失业。
两派学者分别从市场的两个对立面——需求和供给的角度阐述问题，其实，两者并非截然对立，有效需求不足是表面现象，供给结构性过剩是深层次原因。
进一步分析，从我国从业人员产业分布看（见表2）， 第一产业仍是就业的主体产业，从业人员达到全国从业人员的一半以上。但无论从绝对数还是从所占比例看，均呈下降趋势，年均增幅呈负数。随着农业生产率的提高，农业已很难再吸收社会多余的劳力，不仅如此，它还将不断释放出剩余劳动力。据估计，目前农业剩余劳动力接近或可能超过1亿。第二产业的从业人员呈每年上升趋势，年均增幅在93 年达到高峰4.5%之后，一路下滑，降至95年的2.5%，96年又有所回升。从所占比例看，基本稳定在百分之二十强左右，并呈小幅上幅涨趋势，从91年的21.4%上升至96年的23.5%，年均涨幅1.9%。 第二产业劳动力需求之所以还有增长，笔者认为主要是基于两方面的原因：一是乡镇企业生产手段技术构成较低，仍以粗放经营为主，吸收了大量的劳动力；二是全民所有制工业中虽然劳动力已经开始过剩，但是就业压力下的工业体系仍然对劳动力有被迫性的需求。第三产业是近几年来解决就业问题的生力军，绝对数呈现出强烈的增长势头，年均增幅也明显大于第二产业，所占比例从91年的18.9%稳步上升至96年的26.0%，呈现出良好的就业容纳能力。但第二产业就业增长速度的回落传导至第三产业，使其从95年起就业增长幅度呈现下降趋势，就业增长趋缓。
表2 全国从业人员年末人数
年份 第一产业 第二产业
年末数 年均增幅 所占比例 年末数 年均增幅 所占比例
(%)
(%)
(%)
(%)
91 38685 0.7 59.713867 1.621.4
92 38349 -0.9 58.514226 2.621.7
93 37434 -2.4 56.414868 4.522.4
94 36489 -2.5 54.315254 2.622.7
95 35468 -2.8 52.215628 2.523.0
96 34769 -2.0 50.516180 3.523.5
年份第三产业
年末数 年均增幅 所占比例
(%)
(%)
9112247 3.5
18.9
9212979 6.0
19.8
9314071 8.4
21.2
9415456 9.8
23.0
9516851 9.0
24.8
9617901 6.2
26.0
资料来源：《中国统计年鉴》1997年计算得出
从整个产业结构看，在均衡的工业化中，就业的主要增长部门是第三产业。在钱纳里的多国模型中，从人均GNP560美元上升到2100美元的过程中，农业的就业由50%降至20%左右，工业从12%上升至18%左右，服务业从30%上升至50%左右，社会基础设施部门从8%上升到12 %左右。而我国截止96年底，服务业就业比重只有26%（在粗略的分析中，可用第三产业代替服务业）。大力发展第三产业是解决就业问题的主要途径。但第三产业的发展并非是无源之水，它需要第二产业的支持。一般来说，在市场经济下要完成一项生产性活动，要经过市场咨询、风险评估、融资、保险、开发研究、运输、市场营销等一系列产业链条，其中大部分都是属于第三产业的范畴。第三产业的发展取决于直接生产部门对其的带动与关联作用的强弱。一般，当第二产业发展较快时，第三产业的发展也较顺利；反之，第三产业的发展会受阻。我国的实践也证明了这一点。那么，目前我国第二产业发展态势如何呢？进入90年代以后，随着人们生活水平的日益提高，消费需求结构发生了明显的变化，需要供给结构作出调整，但由于：（1 ）受传统的粗放经营战略的影响，在第二产业领域，至今仍存在重复建设、重复投资，结构转换滞后；（2）结构转换需要必要的技术创新与装备， 但作为国民经济装备部门的机电工业的发展已大大滞后，加上我国科技成果转化为现实生产力的传导机制不畅，某些工业部门只能从国外引进设备、技术、流水线等组织生产满足需求。在这种情况下，产品的规格，性能、成本都基本由国外所定，供给只能被动地适应需求。当供求一致时，产业就大发展；当供求不适应时，就会导致生产过剩。这样，一方面是一部分产品的过度供给，库存积压严重；另一方面是有效供给不足，一些较高层次的需求得不到满足。有效供给的不足又经常被过剩供给的矛盾所掩盖，引出了需求不足的表层现象。供求在总量上和结构上逐步出现的不均衡，随着经济体制改革的深入，原有无效供给所得提供的无效就业必将逐步释放，而不足的有效供给却由于种种原因（如被过度供给掩盖，未引起投资者关注；技术跟不上；国家有效措施不够等等）启动缓慢，难以提供充足的就业岗位；而且结构矛盾的负面效应也传导至第三产业，阻碍了新的就业空间和新的就业增长点的开拓，就业形势日益严峻。
正如第一部分所述，财政政策既可以从需求方面着手，通过财政政策措施将需求拉升至充分利用现有资源的产出能力上，促进充分就业；也可以从供给方面着手，促进产出结构的调整，增加产出能力，使之满足不断变化的需求，所以，当前要实现增加就业的宏观调控目标，必须注重发挥财政政策的作用。事实上，财政部于1998年8月底增发1000 亿长期国债，作为国家预算内用于基础设施建设专项投资，就是运用了财政政策进行需求管理，以期启动经济，促进就业增长。笔者认为，现阶段运用财政政策必须把握以下两点：
1.扩大内需的短期政策效应应与结构调整的长期政策效应相结合。我国目前的就业问题是多层次的原因导致的，对此应坚持标本兼治的方针。扩大内需属于总量调控，在宏观经济分析中，总量调控具有短期的特点；经济结构调整属深层次问题，是长期性的。启动需求不能只顾眼前，不计长远，应该有利于结构调整和体制改革，并不是全面的启动需求；同样也不能片面的认为结构才是解决的就业问题的根本所在，只要等结构问题解决了，其他问题的迎刃而解了，而忽视近期刺激需求的必要性。因为失业发展到一定程度就更多的表现为政治问题。
2.财政政策的有效运用需要货币政策的配合。财政政策和货币政策是宏观调控的两大手段，不同的政策组合会产生不同的政策效应。现阶段实行积极的财政政策，必须辅之以适当的货币政策，调整货币供应量，防止因政府支出的扩大而引起的资金紧张，这对于扩大内需、刺激非政府部门投资的增长具有十分重要的作用。财政政策和货币政策必须有效配合，才能有效发挥作用，近期的中国宏观经济走势和政策实践也生动地说明了这一点。
三、政策建议
当前和今后一段时期，为了缓解就业问题，有必要强化财政政策的需求和供给管理职能。结合实际，提出以下对策：
1.在近期内对于就业压力大的地区，扩大税收优惠范围。凡是安置下岗职工或失业人员达到规定比例的所有企业，如外商投资企业、股份制企业均可自动享受一定年限内减征或免征所得税的优惠。同时，对于自谋职业的下岗职工也要给予包括税收优惠的其它优惠措施。
2.扩大政府支出，实行“以工代赈”，增加社会总需求。政府扩大支出需要的相应的资金来源，鉴于我国目前中央政府收入的债务依存度已经相当高了，加上“九五”规划和2010年发展纲要提出在本世纪末消灭财政赤字的硬约束，进一步增发国债较为困难。可以考虑，（1 ）发行中央特许、地方财政担保的“公共工程专项投资债券”（引自《寻求多重经济目标下的有效政策组合——1998年中国宏观经济形势分析建议》）。根据财政平衡法，未经中央政府批准，任何地方政府不能发债，但中央可以试行地方政府发行专项投资债券，将项目看作一个法人，以公司制管理方式实行封闭运行，专款专用。中央进行宏观调控，严格资金管理，增加其运行的透明度。（2 ）将一部分国有资产存量在市场上变现，把现金投入到公共设施上，实现国有资产实物形态上的置换。（3）尽快改变国家财力分配过度分散的不正常局面， 增加财政的可支配财力，特别是整顿各种分散面广、数额巨大的预算外资金和各种制度外收费。优化财政支出方向，投入城市基础设施、环境污染防治、生态环境建设等公共品领域。这些领域缺乏竞争性和排斥性，私人部门不愿介入，是硬投入硬积累，不易产生投资泡沫；同时又可为下一阶段的经济发展打好基础。财政支出的扩张从理论上讲会产生挤出效应，但从我国现行的经济制度看，由于中国的货币需求与利率的内在联系机制尚未最终形成，同时企业投资对利率的变动也不十分敏感，若在扩大政府支出的同时辅之以适当的货币政策，挤出效应不会大。即使发生，也是排挤掉一些盈利能力差的投资项目，这将有利于资源配置优化和产业结构调整。
3.运用税收杠杆扩大非政府部门投资。目前普遍感到投资无热点，税负重是其中一个重要原因。这主要表现在增值税上，我国实行的是生产型增值税，税率为17%，欧共体国家实行的是消费型增值税，税率也17%。由于税基差得太大，所以按实际可比口径的话，我国的增值税率大概在25%以上。而且在我国，投资行为如购建固定资产、盖厂房等又不允许抵扣间接税，投资的税负同别的国家相差很大。而且增值税主要是制造业、进出口、还有商业，所以投资机会不多。如果消费型增值税全面推广有困难，可考虑在国家产业政策鼓励的行业实行税改，既有利于产业结构优化，又有利于增加投资、增加就业。
4.国家应集中适当的财力，大力发展高新技术，支持对制约第二产业发展的关键性技术、设备、工艺和材料的研究开发和工业化生产，并加快技术向现实生产力的转换过程。通过技术创新引导产销对路，促进结构性供需平衡，发挥第二产业在解决就业问题上的重要作用，必要时可提供财政贴息或风险担保。
5.加快第三产业发展。第三产业多属劳动密集型，所需资金少，容纳的劳动力多。在今后相当长的时期我国第三产业发展的重点是生产服务型第三产业。因为生活服务型第三产业已趋饱和，而我国居民收入水平与生活享受型第三产业仍有一段距离。可在中央和省级政府设立第三产业发展基金，在维持第三产业各行业原有资金不变的情况下，从每年的增量投资中划出一块，由同级政府主管第三产业的综合部门掌握。主要用于关系全局的行业项目的建设，从宏观角度调控发展规划，优化第三产业内部结构，促进其发展。
当然，从广义而言，政府除采取以上各项措施外，还应通过加强就业服务、就业培训、劳动力市场建设和社会保障体系建设等一系列综合配套措施促进就业，缓和失业矛盾。
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