公平诉求抑或利益博弈——教育均衡背景下新市民子女教育政策SWOT分析，本文主要内容关键词为：子女教育论文,公平论文,利益论文,市民论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
近年来，伴随着城市化进程和教育均衡发展的不断推进，新市民(即外来务工人员，从2006年起称为“新市民”)子女受教育问题就如“木桶原理”的那块“最短木板”，进一步凸显出来，较大程度上制约着教育的均衡发展和教育公平的实现。如何从这个问题背后蕴含的公平诉求抑或利益博弈徘徊中走出来，如何突破新市民子女教育涉及的从“有学上”到“上好学”，从“异地中高考”到“社会融入”等诸多困境，迫切需要从政策层面寻找有效路径。
一、新市民子女教育政策的历史回顾
改革开放之后，农村剩余劳动力开始涌向城市，但在初期，由于多为单身青年的单个行动，流动人口子女受教育问题并未出现，以至于1986年颁布的《中华人民共和国义务教育法》中没有任何与之相关的规定。直到上世纪90年代，当家庭式的流动人口大军伴随着城市化的进程出现时，流动人口子女受教育问题才引发了一系列包括政策在内的社会关注。从目前的研究看，普遍公认的关于流动人口子女受教育问题的相关政策主要经历了这样几个阶段：
(一)有限范围的政策初试阶段
1995年，原国家教委制定《城镇流动人口中适龄儿童少年就学办法(试行)》，规定流入地人民政府要为流动人口中的适龄少年儿童创造条件，提供接受义务教育的机会。这是出台的第一个规范流动人口子女就学的国家政策，具有重大意义，但该试行办法只在北京市丰台区、天津市河北区、广东省深圳市、浙江省义乌市等部分省(市)试点，实施范围具有较大的局限性。
(二)全国范围的政策推进阶段
1998年3月2日，原国家教委、公安部联合制定的《流动儿童少年就学暂行办法》提出：流动少年儿童户籍所在地政府和流入地政府互相配合，共同做好流动少年儿童接受义务教育的工作，流入地教育行政部门承担具体管理职责。流动少年儿童的就学以在流入地全日制公办中小学借读为主，收取借读费。此办法与1995年试行办法的基本精神和内容大体相同，都强调流入地政府有责任和义务为流动少年儿童提供接受义务教育的机会，就学途径以公办中小学为主，兼顾其他方式，需交纳借读费。此办法的适用范围扩大到全国，为解决流动人口子女教育问题提供了全局性的政策依据。但流入地政府承担责任的政策刚性不强、就学程序复杂、收取借读费等因素，使得流动人口子女在城市就学门槛高，难以保障平等接受义务教育的机会实现。2001年5月29日，国务院制定《关于基础教育改革与发展的决定》，提出以流入地政府管理为主、以全日制公办中小学为主的“两为主”方针，保障流动少年儿童接受义务教育的权利。该决定相较前两个办法，在政策导向上有较大的进步，但具体的操作性措施仍有待进一步明确。
(三)同城待遇的政策完善阶段
2003年1月15日，国务院办公厅印发《关于做好农民进城务工就业管理和服务工作的通知》，要求流入地政府接收农民工子女，在入学条件等方面与当地学生一视同仁；加强扶持农民工子女简易学校；适当放宽简易学校审批标准，帮助其逐步规范办学，不得简单地关停。该通知简化了就学程序，将农民工子女与当地学生一视同仁，加强对简易学校的扶持，政策指向明确，渐趋成熟。2003年9月13日，教育部等有关部门联合颁布《关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作的意见》，提出建立进城务工人员子女接受义务教育的经费筹措保障机制，流入地政府要对接收进城务工人员子女的学校进行补助，城市教育费附加中要安排一部分经费用于进城务工人员子女义务教育工作。该意见进一步加大了政策支持力度，抓住了解决问题的关键因素，明确建立进城务工人员子女教育的经费保障机制，并规定了具体的来源渠道。
(四)法律形式的政策成熟阶段
2006年6月29日，修订通过的《中华人民共和国义务教育法》规定，父母或者其他法定监护人在非户籍所在地工作或者居住的适龄儿童、少年，在其父母或者其他法定监护人工作或者居住地接受义务教育的，当地人民政府应当为其提供平等接受义务教育的条件。此条款首次以基本法律的形式，确定了流入地(流动人口居住地)政府必须承担起为流动人口子女提供平等接受义务教育的责任，从而以法律形式把政策内容确定固化。
(五)与时俱进的政策发展阶段
自2006年至2008年的3年时间里，国家在全面规划和实施免费义务教育方面实现了较大的跨越。特别是2008年秋季在全国范围内全部免除学杂费的政策，给流动人口子女教育问题的解决创造了良好的政策环境。在免费义务教育背景下，国家对流动人口子女教育问题也采取了倾斜政策：“对接收进城务工人员随迁子女的公办学校足额拨付公用经费；同时，将安排专项资金，对进城农民工随迁子女接受义务教育问题解决较好的省份给予适当奖励。”2010年7月颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》对义务教育阶段进城务工人员随迁子女的教育问题，从促进教育公平的高度提出了新的要求，要求制定针对这部分学生义务教育阶段完成后在当地参加升学考试的办法，进一步完善解决流动人口子女教育问题的教育政策。2012年秋季开学前，国务院办公厅转发了教育部、发改委、公安部、人力资源与社会保障部联合颁发的《关于做好进城务工人员随迁子女接受义务教育后在当地参加升学考试工作的意见》，明确要求各地年底前出台有关随迁子女的升学考试方案。至此，一幅回到本位、以人为本的关于新市民子女教育政策的图景日益清晰地呈现在我们面前，即国家将以更多的关注、更多的投入、更完善的体制，来力争新市民子女教育问题的解决。
二、新市民子女教育政策的SWOT分析
对新市民子女教育政策的分析和理解，可以借鉴企业战略分析的SWOT方法，使趋于多样化和复杂化的问题简单、明晰，同时也能从中发现问题解决的端倪和思路。
SWOT分析方法是从企业引入的一种分析方法，即根据自身既定的内在条件进行综合和概括，进而分析组织的优势与劣势、面临的机遇和威胁等。它是由哈佛商学院的K.J.安德鲁斯教授于1971年在《公司战略概念》中首次提出的。SWOT分析方法主要包括四个因素：S(Strengths)，代表优势；W(Weaknesses)，代表劣势；O(Opportunities)，代表机会；T(Threats)，代表威胁。其决策的主要思想是：减少劣势与威胁，增加优势与机会。它体现了组织的目标和内外因素协调统一的哲学思想，因而得到了广泛的应用。借鉴、运用SWOT分析方法，不失为一条换个思路研究、分析和解决新市民子女教育政策问题的新路径。
(一)公平诉求的体现：优势(S)分析
从孔子的“有教无类”、柏拉图的公正社会理想，历经文艺复兴启蒙运动，到《世界人权宣言》，教育公平一直是人类社会的美好理想和不懈追求。从新市民子女教育政策的演变过程看，公平诉求的主线一直贯穿其中。
1.态度上逐步趋向缓和。
从我国国家宏观公共政策的发展过程看，走的是一条从非均衡发展策略的“效率至上”，到均衡发展战略的“效率”与“公平”并重，直至现在更多偏向“公平”的发展路径。与此相一致，对新市民子女教育政策也从最初的限制流动、教育政策的空白状态，到逐步淡化流动问题、教育政策中有所涉及，再到关心和支持流动、教育政策逐步趋于完善，在对待新市民子女教育问题上的态度逐渐趋向缓和。这种态度上的顺应民本民意，一方面反映了随着工业化、城市化进程的日益加快，城乡二元社会结构逐步松动；另一方面也表明，国家致力于体现公平诉求的教育公共政策，正在进一步为新市民子女受教育权的真正实现准备必要的可能条件。
2.目标上逐步趋向合理。
杨东平曾撰文指出：“教育还有一个非常基础的功能，就是平等化的功能，它是社会发展的平衡器、稳定器，也就是说，通过教育，它能够促使处于弱势状态的人群向上层流动，从而增进社会的平等，促进社会的稳定。”因此，对新市民一代而言，之所以极力争取包括同城待遇、异地中高考在内的受教育权，除了考虑自身生存状况的改变之外，恐怕更多考虑的是其子女的未来。在教育均衡发展背景下，尽管目前的新市民子女教育政策尚存很大的继续完善的空间，但逐渐淡化“二元户籍结构”带来的分化和歧视，在对流入地政府进行约束的同时，强化对流出地政府所应承担的责任和义务的明确等等，既符合新市民子女流动性强的特点，使其在不同地方的学习能够得以衔接，又有利于接收地政府及学校避免可能出现的整体教育质量被稀释，从而使政策在目标上进一步趋向合理。
3.内容上逐步趋向具体。
从一开始的以“差别对待”原则予以宏观性的规定，到逐步强化政策的具体化和可操作性，明确指出并规定流入地政府负责新市民子女接受义务教育工作，以全日制公办中小学为主，地方各级政府特别是教育行政部门和全日制公办中小学，要建立并完善保障新市民子女接受义务教育的工作制度和机制，使新市民子女的受教育环境得到明显的改善，九年义务教育的普及程度达到当地水平；此外，按照现有政策，新市民子女就学方式实现了从“借读”到“接收”的转变，在城市的就学越来越便利和简化；明确流入地政府在经费筹措中负主要责任，对接收学生比较多的公立学校，政府要给予补贴；还鼓励团体、个人进行资助。这种细化明确的规定，使得流入地政府必须负担起新市民子女教育的责任，强调了城市儿童和流动儿童的地位和角色的平等性，强调了要公平和平等地满足他们受教育的权利。
(二)利益博弈的纠结：劣势(W)分析
从理论上讲，教育均衡发展主要包括两个方面：一是接受教育的每一名学生，不管他生活在城市还是乡村，不管他有怎样的家庭背景，都能得到“一定”质量以上的学校教育，其理想状态是每个学生的身心智能都得到充分的发展；二是指政府要科学合理地配置教育资源，为学生提供一个公平的受教育环境和良好的学习条件，其理想状态是每个学校都能提供优质教育。也即两个“最大化”：教育资源的优化配置最大化，教育最优配置获得者范围的最大化。离开新市民子女，无论哪一个“最大化”都无从谈起。但事实上，新市民子女教育政策不可避免地涉及与之相关的不同利益群体，不同的价值取向下利益、资源、权力的分配显然各有自己的“小九九”，其结果只能是不同利益群体间利益的博弈和冲突的调和。
1.宏观的中央政府。
中央政府是国家公共利益的最高代表，针对我国教育发展的不平衡，在政策的制定中把教育公平作为基本的政策价值导向，并体现政策的弱势补偿、适度倾向原则。诸多原则性、统领性、方向性的政策如果缺乏细化的实施、有效的执行和必要的监督，利益博弈之后，效度难免会有所减损。
2.现实的地方政府。
地方政府是落实“两个为主”政策的主体，但流入地和流出地政府显然常常“各怀心思”。流入地政府多接收一名流动儿童，就意味着多增加一份地方财政投入；与此同时，流出地政府也“乐见”适龄儿童离开本地到大城市求学，少一名学生，也就少一份投入，“减轻”了自身的教育投入责任。从自身利益考虑，北京、上海等外来人口多的城市为了避免外来人口的无序进入，通过设置“高门槛”，将许多不符合当地政府规定的接收条件的适龄儿童拒之门外，其实就是一个缩影。这种状况极不利于我国教育的均衡发展。
3.无奈的接收学校。
在现有教育体制之下，学校之间无论从经济、生源还是社会声誉上都存在着利益最大化的博弈。这一方面与我们多年来缺乏全面、科学的评价标准有关；另一方面，则与我国的教育资源配置现状有关。我们曾在一定程度上加剧了优质教育资源向一部分学校集中，加上长期的累积效应，使城市与农村、重点学校与薄弱学校之间，在硬件设施、学校文化、教育质量、师资水平等方面存在着明显的差距。近年来，随着国家教育均衡发展政策的强力推进，这种现象有所缓和，但客观上造成的历史欠账非短期能够解决。在这样的背景下，各校之间为利益展开博弈，现实中即便“两个为主”规定在，但对很多名校来说，保证优质生源、确保教学质量是其应对政策的基本立场，很多公立学校对于招收新市民子女往往比较谨慎。
4.为难的学生家长。
从家长、学生的角度来看，生存需要第一，教育需要第二，是其考量政策的根本出发点。很多家长左右为难，一方面很想把孩子送入教育质量更好的公办学校，甚至是公办名校就读；另一方面，考虑成本、孩子基础及融入难度，又往往止步不前，把孩子送到打工子弟学校。这在客观上使新市民子女教育政策“两个为主”在现实中遭遇阻抗，出现变形。
(三)政策基础的渐变：机会(O)分析
客观来讲，政策在很大程度上是为了解决现实中的社会问题而出台的，而问题又总是产生于一定的背景之下，并处于不断发展和变化中。
1.经济社会发展的转型。
我国是一个农业大国，几亿农民站在工业化、城市化、现代化的入口。农业、农村、农民并称为“三农问题”，其后又衍生出“新三农问题”，即：农民工、失地农民、村落终结的问题。这里，值得关注的焦点可能有两个：一是农业的现代化问题；二是农村劳动力向非农化或城市化转移的问题。新市民子女的教育问题不过是两个焦点问题之中的一环。伴随着改革开放以来我国经济和社会的发展，转型过程中绕不开这个问题，也必须找到解决的办法，因此，新市民子女教育问题的出现、被关注、逐步解决完善成为一种大势所趋。客观来看，城市化进程和经济社会转型成为其问题解决的加速器。
2.教育均衡发展的推进。
人力资本理论创立者西奥多·舒尔茨指出，改善穷人福利的关键性因素不是空间、能源和耕地，而是提高人口质量，提高知识水平。人的能力和素质是决定贫富的关键，旨在提高人口质量的投资能够极大地促进经济的繁荣和增加穷人的福利，教育是人力资本投资的一个主要途径。教育部部长袁贵仁履新之初，即对教育均衡这一热点问题表态：“我国已经实现了义务教育的全面普及，现在我们要结合研究制定《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》，努力实现2012年义务教育区域内初步均衡、2020年区域内基本均衡的新目标。‘普九’成功完成了‘有学上’，是中国教育的一个里程碑；如果我们能够实现义务教育均衡发展，就是让群众能够‘上好学’，那么这就是中国教育的又一个里程碑!”这必能为新市民子女教育问题的解决提供更大的空间。
3.政策体制突破的可能。
从新市民子女教育问题的归因看，直接原因是教育体制问题，根本原因是城乡之间发展不平衡，尤其是城乡教育发展水平存在严重的差异。我国教育实行的是“分级办学，分级管理”，基础教育管理实行的是“以县为主”的体制，义务教育阶段的经费投入主要由地方政府负担。在教育资源不能完全满足社会需求的情况下，地方政府本能地对户籍管辖范围之外的新市民子女教育持排斥态度，加上长期以来的城乡二元化发展模式使得城乡经济社会发展的差距日益扩大，也形成了新市民子女对城市优质教育资源的强烈需求。令人欣慰的是，这种状况正在向好的方向发展，十八大报告提出要“积极推动农民工子女平等接受教育”，而在十七大报告中与之相对应的表述是“保障经济困难家庭、进城务工人员子女平等接受义务教育”。从“保障”到“推动”，从“义务教育”到“教育”，这种改变，意味着学前教育、基础教育乃至高等教育阶段的大门都将更加平等地向新市民子女敞开。
(四)诸多困境的突围：威胁(T)分析
1.政策的执行困境。
从本质上看，新市民子女教育政策是对城市公共教育资源的重新分配。因此，如果不能协调不同利益群体之间的利益平衡，必然会出现政策的执行困境。目前，有不少研究者对新市民子女教育政策的执行问题有过论述。华南师范大学何文娟等撰文指出：在政策执行当中存在着政策表面化、政策扩大化、政策完全偏离等问题，执行主体在政策执行过程中，只做表面的工作、有利于自身利益的工作，使政策形同空文或者在原政策内容上自行增添新内容，使政策的调控对象、范围等与原政策的要求脱离。东北师范大学宋娟在其硕士论文《解决流动人口子女教育问题的政策思考》中也指出：鉴于政策本身的痼疾，加上流动人口子女教育政策在政策文本、政策性质上也存在一些不可避免的弊端，导致政策的执行困难，政策执行“虚假化”、“扭曲化”，反过来又造成了政策的变异失真、低效或无能。
2.体制的制约困境。
毋庸讳言，新市民子女教育政策自身的特有属性以及对政策执行带来的困难是造成新市民子女教育问题难以解决的主要因素，但背后的根子还在于一些体制性的约束。尽管政策在解决新市民子女教育问题上一直是朝着科学化、有效性的方向发展。解决新市民子女教育问题离不开对教育发展内部规律的研究，聚焦政策、聚焦主体、聚焦公平、聚焦学生很有必要，而政策的宏观性又决定了还必须“跳出教育”研究教育，考虑如人口变动、户籍制度、区域政策、税收机制、社会保障、群众呼声乃至媒体对教育发展的影响等外在因素。
3.融入的时空困境。
从新市民子女教育问题解决的阶段性而言，在解决“进得来”、“读得起”问题之后，机会的公平和形式的公平基本可以得到实现。一些省市用行政强势推进的方式，要求按照属地管理、就近入学的原则，让新市民子女100％由公办学校接收，实现同城待遇的做法已经为新市民认可和欢迎。但新市民“日益增长的文化需要”，随之出现的追求“有质量的公平才是真正的公平”的呼声日高。其中，适应和融入的问题日渐凸显，“适应是个体与环境相互作用达到平衡的过程，个体可以改变自身的某些性质来迎合环境，同样，环境也可以适当调整来满足个体的需求”。让新市民子女尽快融入到城市化发展之中，既有其个体努力的必要，也有环境积极影响的必要，这样才能真正实现教育均衡发展的实质公平。这既是一种进步，更是一种挑战。
三、完善新市民子女教育政策的建议
通过对新市民子女教育公平SWOT分析，不难发现，目前新市民子女的教育问题仍较严峻，新市民子女教育公平的发展劣势大于优势，威胁多于机会。因此，如何从国家战略的高度，从政策完善的视角，对新市民子女教育问题进一步予以政策规划和制度改进，不仅是我国现代化进程的必然要求，也是社会和谐稳定的根本保证。
(一)结合行政体制改革，进一步完善政策主体的利益平衡机制
一项政策的实施，如果大多数人在其中丧失利益且得不到有效的帮助，政策不仅难以继续下去，而且不利于社会和谐。在新市民子女教育政策的实施过程中，如前所述，面临着中央政府与地方政府、流入地政府与流出地政府、地方政府与学校、城市儿童与外来人口子女等各种利益团体的冲突与调和。只有结合行政体制改革，建设公共服务型政府，进一步完善政策主体的利益平衡机制，才能实现教育利益分配的“帕累托最优”。就中央与地方政府以及地方与地方政府之间的关系而言，有必要进行事权的划分，落实各级政府的责任，划清中央与地方政府之间、地方政府不同层级之间的事权、财权。特别是，既要明确流入地政府的职责，更要明确中央政府对流入地政府进行财政补偿的相关规定，以调动一切资源和力量，促进政策的完善和问题的解决。
(二)结合异地考试制度，进一步完善政策实施的配套保障机制
2010年7月，由国务院审议通过的《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》，对义务教育阶段新市民子女的教育问题，从促进教育公平的高度提出了新的要求，要求制定针对这部分学生义务教育阶段完成后在当地参加升学考试的办法，这将是我国教育政策的新一轮探索。随着近年来各地异地高考方案的出台，与新市民子女教育相关的义务教育阶段就学问题、异地中考高考制度等现实问题随之而来，以此为契机，有必要结合异地考试制度，将作为根本制约因素的城乡二元体制及户籍制度纳入考量范畴，持续开展对新市民子女在流入地接受教育和升学的调研，做好相关的教育规划，进一步完善政策实施的配套保障机制，寻求突破之道。
(三)结合均衡发展评估，进一步完善政策执行的动态监控机制
“政策执行过程中的对政策执行进行的监督检查是当代政策活动的重要方面和重要部分，是社会政策运行的自我保障机制。”可以与教育均衡发展评估相结合，围绕国家教育发展基本均衡、部分省市教育发展优质均衡、高位均衡的评估和推进，建构新市民子女教育政策实施的动态监控机制，必要时设立专门机构，或将其直接纳入教育均衡发展考核之中。监控的范围大致可以有：地方政府的责任划分和实施情况、“两为主”的实施情况、公办学校对政策的认识和管理情况、区域性新市民子女流动情况评估及预测等等。通过这种政策执行过程中的阶段性评估，及时搜集来自政策主客体的信息，及时发现政策中的漏洞和瑕疵，并将其反馈到决策层面，使政策不断调整和完善，保证政策的有效性。
(四)结合沟通渠道的建立，进一步完善政策环境的社会支持机制
新市民子女的教育问题是伴随当前经济和社会发展出现的新情况、新问题，而且随着经济的持续发展，这个问题将长期存在。在政策实施和改进、完善的过程中，增加公众参与的制度设计，赋予更多当事各方的知情权、参与权、建议权，必须充分调动社会各界和个人的积极性，鼓励并支持社会力量的参与，建立起沟通渠道，进一步完善政策环境的社会支持机制。
标签：教育论文; 流动人口论文; 国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)论文; 义务教育论文; 家庭教育论文; 教育政策论文; 均衡教育论文; 社会公平论文; 基础教育论文;