英国高等教育治理范式变革的诠释，本文主要内容关键词为：范式论文,英国论文,高等教育论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G647.561 文献标识码：A 文章编号：1003-7667(2010)08-0030-05
在英国高等教育从精英型向大众化的转变过程中，其治理范式发生了深刻变革。英国大学拨款委员会(University Grants Committee)(UGC)治理范式被体现新公共管理治理范式的基金委员会模式所取代。20世纪70年代中期的经济与政治危机是新型公共政策范式形成的驱动力，基金委员会治理范式就是新公共管理治理范式的直接体现。本文以高等教育大众化、UGC的废除、基金委员会治理范式的创建、英国高等教育政策责任的分裂和市场因素的引入为时代背景，借用克里斯多佛·胡德(C.Hood)的图式理论，将英国高等教育政策置于新多元政治斗争的背景中，诠释英国高等教育治理范式的变革。
一、英国大学拨款委员会的终结
1987年4月，白皮书《高等教育：迎接挑战》(Higher Education：Meeting the Challenge)宣布了UGC的终结。[1]1988年，《教育改革法》创建了基金委员会(University Funding Council)(UFC)治理范式，明确了国家对高等教育的责任，这一点对基金委员会治理范式的诠释至关重要。从UGC到UFC的变革意义重大，因为它标志着与过去的决裂：“考虑到教育经济意识形态的力量，学术价值不可能再次支配大学与国家的关系……国家创建新的UFC组织，旨在让大学感受到国家的力量。”[2]UGC在此次变革中遭受重创。[3]塔珀(Tapper，T.)将UGC的管理风格划分为两个阶段：一是从1919年成立到撒切尔政府上台；二是1979年至1989年的终结。[4]
1945年后，英国大学从财政上对国家相对依赖转变为几乎完全依赖，要继续维持大学独立的神话更加困难。这种财政依赖性通常被视为大学自治的保证而非威胁。[5]1946年UGC扩大了职责范围：“……与大学和有关团体协商，协助制定和执行大学发展计划，确保完全满足国家需要。”[6]1964年，UGC由财政部移交到教育与科学部(DES)。UGC扩大的职责所倡导的规划模式并未因此形成一个为满足国家需要而管理大学的全新UGC，UGC对此缺乏明确认识，指望UGC向大学施加压力是不可能的。[7]UGC是致力于为指导提供良好判断的治理范式，它依赖于思想和信息的交流；依赖于对大学的定期视察；依赖于大人物与优秀人士问的社交接触。因此，UGC的被动角色总是遭受到议会和政府周期性的困扰。两大事件彻底破坏了UGC的地位：一是20世纪70年代的财政削减及撒切尔政府削减公共开支和强化大学责任的政治决定；二是20世纪80年代初的拨款削减成为UGC命运戏剧性的转折点。[8]1981年UGC遭到最强烈的批评，[9]UGC承担起明确的规划职责，做出了大学分摊痛苦的决定。[10]随后，UGC又做出了学系合理化决定，日益成为规划的组织者。UGC的理念不再是高等教育共同的意识形态，“一旦精英主义的意识形态发生分裂，UGC最终必将屈从于政府”。[11]UGC的终结是长期破坏其地位的外部和内部因素共同造成的结果：“死亡早已预示……并不是撒切尔主义谋杀的后果。”[12]
UGC终结的时机选择是个值得分析的问题。根据一些著名评论家的观点，20世纪80年代前半期UGC在政府心目中的地位增强，增加了继续生存的可能性。[13]但为何撒切尔政府最终要用一个基于不同原则的治理范式来取代UGC呢？UGC在20世纪70年代的危机中暴露出缺乏引领大学的能力，在20世纪80年代UGC陷入困境，尤其是UGC在“卡迪夫危机”中的表现，致使UGC遭受到了广泛的批评。公共账目委员会这样评价：“UGC应及早采取积极行动，识别、评判和应对卡迪夫的财政困境。”[14]并声明：“我们欢迎建立新的大学基金委员会，它的作用扩大了，能够更加积极地考虑提交的事件，具有更大的权力与职责。”[15]20世纪80年代，政府对UGC职能的评价决定着UGC的生死存亡，但是，UGC丧失了机会。1979至1988年间，政府迫切希望UGC能够有效地行动起来，发挥其应有的作用，但UGC却始终无法避免其与生俱来的缺陷。虽然UGC在20世纪80年代采取了一系列行动，并在某些领域出现了对其生存前景乐观的评价，但都无法掩盖UGC缺乏有效干涉大学事务的能力和实行有效干预的事实。正如UGC主席斯温纳顿·戴尔所声称的，UGC缺乏干涉的权力。在接受整块拨款之后，资源分配由大学决定的惯例直接抑制了UGC的行动。[16]即便是UGC能够证明其有效的规划能力，然而，关键是它能否被当时的政府所接受。决心对大学实施有效控制的撒切尔政府不会屈服于由少数权威人士组成的机构，并接受UGC基于专业知识做出的决定。
至此，我们可得出结论，与其说UGC的终结是自身的失败，不如说是强大政治力量所支持的新思想的牺牲品。英国高等教育治理的根本原则发生了转变。“新公共管理”原则是驱动20世纪80年代、20世纪90年代撒切尔和梅杰政府实施公共服务改革的核心法则。可以说，英国高等教育治理的重建就是国家改革的一部分，改革的重点聚焦在国家如何能有效地卸下对公共物品生产的责任。
1988年的《教育改革法》和1992年的《高等教育法》赋予基金委员会明确的法定地位，这一点意义重大。UGC由财政部创建，只是国家的外围机构，而UFC的法定地位使其成为国家治理机器的一部分。立法框架明确了政策制定过程控制者和院校参与者的责任。在UGC时代，大学的职权和与中央政府交往中的职权边界没有明确界定，而是过多地依据惯例。在一个精英型、小规模的高等教育系统中，UGC范式不会引起什么问题。但是，随着英国高等教育系统的不断扩大、结构日益复杂和成本的不断增加，政府驾驭高等教育的发展的意图明显，因而，UGC范式便凸显出诸多问题。
二、国家与高等教育治理变革的关系
萨尔特(Salter，B.)和塔珀认为，国家是导致UGC终结和基金委员会治理范式创立的政治中心，[17]理由是基于哈尔西(Halsay，A.H.)和特罗(Trow，M.)的假设：国家作为“经济增长的管理者”和“个人参与机会的分配者”，对高等教育持有主要的兴趣，高等教育“提供经济增长所需的科学人力和技术创新及扩大日益增长的入学机会”。[18]在国家看来，大学在UGC的领导下没有以足够的活力刺激经济增长和扩大社会入学机会。[19]在20世纪60年代中期，克劳斯兰德批准创建高等教育公共部门，作为对大学的制衡。多科技术学院成为“人民的大学”对社会需求做出反应，推动了高等教育的发展。[20]但是，多科技术学院没有免于大学的召唤，暗地里走上了“学术漂移”的道路，甚至抵制社会需求的压力。[21]在英国精英界出现了泾渭分明的不同观点。能否信任大学对国家需求做出适当反应？是否需要一种新型治理范式，迫使大学对政府压力更加敏感，做出积极的应对？当有着不同信念的政府面对相同的问题时，这种批评超越了政治边界，导致英国大学的地位更加不稳定。政治问题逐渐发生转变，不再是是否应当进行变革，而是究竟用什么原则来巩固新的治理结构。
在新型结构产生前，国家与大学间已确立的价值基础必将遭受挑战。[22]新思想成为新型结构的先驱。尽管UGC具有重要的技术职能，但其主要作用是维护大学的自由主义理想。大学的核心职能是确定何谓高深学问、如何传承和扩大这种知识、怎样代表国家和社会检验高等教育的质量。可见，大学肩负着生产和确立高深学问质量的双重职责。大学自治和UGC的政治独立性都是确保大学实现其职能的手段。
萨尔特(B.Salter)和塔珀认为，高等教育的经济意识形态恰是与此相对立的意识形态，它占领了中央教育机器，随着经济和政治条件的改变，逐步赢得了跨越党派的广泛支持。在这两条相关阵线上，其支持者向大学对高深知识定义的垄断权以及大学的主要使命提出了挑战，最终这两方面的挑战都获得了成功。高等教育的核心使命应是服务于经济需要，扩大社会入学机会，并成为主流学术思维。
与意识形态斗争同等重要的是治理范式的政治斗争。当大学自治的传统价值理念不再使政治动摇，甚至在学术界也日益备受攻击时，大学自治的理念便显得不堪一击。既然不再具有存在的理由，为什么还要继续维持这种治理范式？这场斗争既是政治斗争，又是经济斗争。
正如1988年的《教育改革法案》和1992年的《高等教育法案》所表明的，在传统大学理念被逐步侵蚀之后，紧接着是新型治理范式的诞生，UGC让位于UFC。值得注意的是，新型模式基于三个重要的原则：(1)政策控制和指导高等教育发展是国家的正式责任；(2)基金委员会主要是确定公共拨款中分配给大学的份额，制定政治上最佳履行既定政策目标的战略；(3)大学必须尽可能地在国家和基金委员会确定的政策下有效运作。因此，不同于中央规划，高效的院校管理将决定大学的未来，只是偶尔会受到一些政治干预。
三、对英国高等教育治理范式变革的政治学诠释
在分析国家与高等教育的关系变化时，塔珀避开了描述性的“沼泽”，指出国家与高等教育轴线变化的理解关键在于分析中央教育机器的疆域。1919年的教育署和1945年后的教育部，官僚政治需求将大学置于部的指导之下，[23]教育部“顺理成章”地承担协调各层次教育系统的职责。将高等教育是经济资源的理念在教育部内生根发芽，逐步成熟，奠定了与高等教育自由主义理念相对立的意识形态基础。因此，单靠官僚政治，无法将正在萌生的意识形态提升至支配性地位，从而推动高等教育治理范式的变革。事实上，治理范式的变革源于政治环境的变化，政府要对高等教育施加控制，因此，必须进行结构上的变革。
除此之外，塔珀认为，在分析治理结构的变革时，还应强调官僚政治(部)与政治压力(主要是政府)的相互作用。[24]对治理范式变革进行合理诠释，首先要分析是什么力量激发这些复杂机构行动起来。克里斯多佛·胡德(Hood.C.)提出了阐释经济政策逆转的理论框架，用以分析原有经济战略为何随着时间的推移不再可信，甚至最终分裂，被不同经济前提的政策所取代。[25]胡德的图式结构为我们的剖析提供了更宽泛的理论背景，英国高等教育治理范式的变革关键在于国家机器内部的变化。
胡德指出，高等教育政策变化依赖于这几个关键因素：(1)经济和政治危机；(2)新思想的产生(睡眠状态的思想新生)；(3)政策部门内利益集团的重新组合；(4)不同政策目标新政策的形成。[26]他借用凯恩斯的话强调思想在变革中的重大作用：“……经济学家和政治哲学家思想的作用……比通常所认为的更加强大，的确，世界受思想所支配。”[27]胡德称思想为摧毁“政策的恐龙”，“改变气候的陨星”。然而，高等教育经济意识形态的发展却不能被称为“陨星”，因为它早已在国家的彼岸扎根，经过了长期的发展才渗透到国家机器，随着政治支持的不断增加，最终形成自己特有的思想，孕育出动摇原有价值体系和高等教育治理结构的关键性力量。
1975年至1985年这10年间英国高等教育陷入混乱之中，英国经济的逐步下滑导致了20世纪70年代末工业与财政环境的混乱无序。随之而来的是公众对国家治理能力的严重质疑。可见，这既是一场经济危机，又是一场政治危机。因此，已形成一段时间的思想(1958年成立的经济事务研究所自由市场智囊团)开始被认真思考，随着撒切尔夫人成为国家领导人，这种思想渗透到保守党。缩减公共开支、明确国家政策责任的范围，政府如何行使经济和社会政策传递的责任、如何提供对私人财富有利的环境等古老思想开始浮出表面。
20世纪70年代的危机导致了通过国家重构来适应环境变化思想的产生。这种新意识形态本质是：小而强的国家；有效实施政策目标的国家；政策目标的制定与政策实施的行政责任相分离的国家；监控和管理院校绩效以确保国家政策目标的国家。基金委员会治理范式正是基于这些思想。这些思想对社会政策传递的变革产生了全面冲击，将教育视为经济资源的思想不断获得力量，为新模式提供了关键性的政策目标：高等教育在对具有竞争活力的劳动力的培养、科学研究、与工业伙伴关系的形成、位于社会和经济重建最前沿和服务于经济基础等方面都应发挥其重要作用。
其次，“政策栖息地的变化”[28]刺激了治理新思想的出现。虽然属于英国高等教育的外部因素，但当政府忙于应对国家危机时，这些新思想对英国高等教育也产生极大冲击。胡德指出，另一个外部原因是“新竞争者和掠夺者的出现”，利益集团重新联合，同时出现了支持新政权的体制。[29]在英国高等教育的政策舞台上，出现了新的利益集团——企业利益、区域发展局及学生家长。更重要的是，英国高等教育公共部门原有利益集团分裂。1988到1992年治理的转变始终围绕着缓解中央与地方政府间冲突的需要、平衡大学和多科技术学院的关系、控制大学官员和学术人员的职责及院校内部责任的结构这三个方面。变革的主要目的是重建英国高等教育传统利益集团的权利分布。
治理风格的变革严重冲击了原有的权威和地位模式。因此，那些寻求地位和权力的各种利益集团开始支持新型治理模式的运作。例如，多科技术学院董事们期望摆脱地方教育当局的限制，表现出明显的变革愿望。政府则期望新模式能迫使院校行动起来，能够更有效地管理和引领英国大学。
此外，胡德提出“制度硬化症”的理念，即一个组织到了生命的末期，便开始自我破坏。[30]迫于政府压力，20世纪80年代UGC再次振作。但是，UGC是为驾驭精英型高等教育而设计的组织，在英国高等教育大众化时代，已不再是合适的治理机构。尽管UGC后期的行为与其生存并不相关，但是“卡迪夫事件”是UGC自我角色否定的再次肯定。政治界普遍认为，这是UGC不能适应变化的真实体现。UGC已经“硬化”，改变其法定地位的本质在于创建具备危机干预权力的治理机构。基金委员会治理范式的创建是英国社会政策控制思想的产物，代表着治理范式的转移：人们怀疑建立在福利国家积极扩张政治共识基础上的战后中央引领的规划模式，怀疑中央政府有效传递社会政策的能力，认为公共部门规模的不断扩大危害了国家的总体经济福利。因此，新型治理范式的出现可以说是应对经济和政治危机做出的积极反应。
英国高等教育基金委员会治理范式变革涉及到以下相关变量：(1)20世纪70年代经济和政治危机迫使国家在结构与行为上发生变化，出现了新的政策栖息地；(2)对国家应从事的社会政策目标和最佳传递政策目标指导原则的探索和明确；(3)高等教育内部支持新型治理模式利益集团的大力推动；(4)反对变革的高等教育利益集团抵制运动的失败。[31]
因此，对英国高等教育治理范式变革的诠释必须放置于更广泛的背景中，必须置于相应的特别政策背景中。在长期发展进程中，国家扩大了其社会责任，不同历史与政治背景塑造了国家责任的产生和政策传递的方式。UGC就是一个典型的实例，英国大学的财政困境决定了年度拨款的基本原则，而大学自治的精英共识说服了当时政府，建立了国家与大学间的“缓冲器”——UGC。新型治理范式是政府行动的后果，也是官员们期望的模式：政府成为高等教育政策制定的主要参与者，但不承担高等教育日常管理的责任。
UGC范式的终结是英国20世纪70年代政治和经济危机导致的治理思维范式转变的结果，基金委员会治理模式应运而生。治理范式的变革通过两个路径——国家权力的扩张和市场的日益入侵实现。基金委员会治理范式体现了国家控制日益增强型的体制。虽然UGC履行了规划职能，但是，它属于高等教育世界，不属于国家官僚政治结构。国家不仅拥有权力，而且具有重构高等教育治理结构的决心。UGC被基金委员会治理模式所取代正是国家权力和意志的体现。国家坚定不移地把高等教育纳入国家的轨道，将高等教育置于中央教育机构的直接管理之下。
基金委员会是对高等教育施加政策控制的解决途径，是新公共治理模式原则的体现。它不再是国家与大学之间的“缓冲器”，其职责是实施政策，而不是制定政策。对国家而言，基金委员会治理范式的魅力在于它能使政府摆脱政策实施的日常责任，但仍有权控制政策指挥的制高点。
英国大学与政府关系实质性的转变不是英国大学领导人的软弱无能或政治家的敢作敢为，而是结构因素造就的结果。[32]英国大学系统规模的扩张及成本的增加迫使英国大学与其他教育部门对稀缺公共资源的竞争日益加剧。从前，英国大学系统只是由少数且同质性的大学构成，政府乐意信任UGC分配拨款而不干涉其行为，因为这种分配不会造成重大的政治纷争。但是，随着大学数量和学生数量的不断增长，英国高等教育系统更加异质和多样化，大学发展规划的必要性日益凸显。UGC模式无法管理规模庞大且分化的英国大学系统，政策制定不可能像过去那样把政治领导人排除在外，通过学术机构间非正式、秘密协商来决定。在扩张的大学系统中，政策抉择只能在政治过程中决定，而学术判断只起到辅助作用。
UGC的实践证明，随着英国高等教育规模不断扩大，结构日益复杂，亟需更为透明、更加专业化的治理范式，实现大学的良好治理。因此，UGC被基金委员会治理模式所取代成为必然。