论“分级所有”的地方国有资产经营，本文主要内容关键词为：地方论文,国有资产经营论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
党的十六大报告提出，要建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益、权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制，表明国有资产将从“中央所有、分级管理”的体制，转向“分级所有、分级管理”体制。在新的体制下，地方国有资产的经营将发生变化，各地如何依据国家赋予的所有者权力统筹考虑国有资产的经营，成为下一阶段需要探索的重要课题。
一、从“统一所有”到“分级所有”对国有资产经营的影响
按照目前的国有资产经营管理体制，国家对经营性国有资产的管理实行国家统一所有、政府分级监管、企业自主经营的体制。十五届四中全会进一步明确：国家统一所有的具体方式，就是所有国有资产都由国务院统一行使所有权；分级监管，就是具体的监督管理由各级政府实施，并对其监督管理的资产享有资产收益权、处分权和选派管理者等项权力，也就是地方只有管理权没有所有权，无权行使资产处置。关于这种体制的优点，陈佳贵认为主要有两点：一是中央对国有资产有较大的权力，二是减少界定产权的工作量（注：陈佳贵：《国企改革要走出六大认识误区》，《光明日报》1999年3月19日。）。
“统一所有、分级监管”的提法，表述的是政府对国有资产的行政管理关系，如果从国有资产经营角度分析，则应表述为“统一所有、分级经营”。地方现有国有资产经营管理体制，实际上是一种典型的多层次“两权分离”模式。资产的所有权高度集中在中央，而经营权交由地方行使，地方按照中央的统一要求并结合本地实际，探索建立国有资产经营管理体制。
根据地方国有资产目前经营的一般范式，可以概括为“三个主体、两级委托”，三个主体即地方国资委、国资经营公司和国有企业（含国有独资、控股、参股三类）。在地方国资委也只是受托管理的条件下，再加上中央对地方的委托关系，从最终的所有者代表到直接从事经营的国有企业，实际上构成了“四个主体、三级委托”关系。在这个多层次委托代理体系中，既存在行政性的委托代理关系，也存在经营性的委托代理关系（注：魏杰在《国有投资公司治理结构的特点研究》一文中就认为，国务院与具体管理国有资产的政府之间，以及管理国有资产的各级政府之间，就是一种行政委托代理制。）。
改革以来，许多专家学者对这种委托代理链条很长的经营管理体制，有过深入的研究并对其弊端提出了尖锐的批评。认为这种多层的委托代理关系，不仅因为所有者是虚拟的，很难真正到位，而且存在运行效率低，委托代理层次太多和成本太高，第一层代理人（地方）与最高委托人（中央）利益不一致，委托人追求资本盈利的动机不足，等等。更为严重的是，地方在国有企业改革中，可能将所属企业的债务或其它矛盾，向当地非所属国有企业转移，造成许多新的遗留问题。这种体制，严重抑制着地方作用的发挥，特别是对地方自筹资金创办的企业，地方也不能履行出资人权力（注：在这里一般指国有大中型企业，县属国有小企业尽管没有明确地方政府决定资产处置的权力，但在产权改革中，企业的整体出售或部分股权转让、破产和拍卖等，均由当地政府决定。），影响了地方管理资产的主动性和积极性。
“分级所有”的国有资产管理体制，按照党的十六大报告提出的设想，将是一种“中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益、权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制”。分级所有虽然并非是让地方拥有国有资产的所有权，即法律意义上的终极所有权。但是，我们从所有权的定义出发进行分析可以发现，经济学意义上的所有权，实际上是指经济主体对资产依法享有的占有、使用、收益和处分的权利，是一种绝对的物权。报告中提出地方政府“代表国家履行出资人职责，享有所有者权益”，也就是让地方拥有了所有权所规定的四项最基本权力，只要这一规定不变，地方就是所属资产的出资者和实际所有者。当然，对所有权的定义，还有其他不同的观点，如阿尔钦和德姆赛茨将所有权定义为剩余索取权，而格鲁斯曼和哈特用剩余控制权定义所有权。无论何种定义，都隐含了所有权的行使主体可以充分地行使对资产的完整的支配权，而不是必须经过他人容许才能使用和获取一定收益的权力。
建立“分级所有”的国有资产管理体制，尽管不能完全解决上述问题，如地方具体采取什么样的方式行使出资者权力（党的十六大报告提到中央和省、市（地）两级地方政府设立国有资产管理机构），是否按照现行的行政体制，地方国有资产可以分解为省（自治区、直辖市）、市、县三级所有并分别由同级政府来行使所有权，省、市、县之间的权力如何规范和协调，现有企业的产权如何确认到不同级政府，等等。但是，这种新的经营管理体制，“国家要制定法律法规”，明确地方作为出资人的身份，有利于减少委托代理层次和降低代理费用，有利于加强各级政府对所属财产的管理，充分发挥地方的积极性并解决所有者缺位问题，有利于资本运作和产业调整名正言顺地展开，有利于企业的公司化改组和投资主体的多元化，与原有体制相比，无疑更进了一步。
二、分级所有使国有资产经营进一步具体化
在“分级所有”体制下，地方政府的身份由原来的监管者转变为出资者，对国有资产的支配权限明显扩大，除中央和地方之间的行政性委托代理关系消失而缩短了代理链条外，已经建立的国有资产三层经营体制的责权利内容也有变化。这种变化将主要表现在地方对国有资产经营企业授权的权限上。截止目前，经营性国有资产管理体制的改革和战略性调整，最佳的途径是通过恰当的经营实现。而国有资产要进入经营，就需要变国有资产的行政管理为企业经营，这就必然要涉及到由政府部门管理的国有资产转变为企业法人资产的问题。目前，处理这一问题的具体办法，是通过地方国资委向国有资产经营企业出资并授权经营实现的。在这个经营管理体系中，除国有资产管理委员会和国有企业组织形式相对简单外，承担国有资产专门经营职能的中间机构即国有资产经营企业，组织形式相对多样化，常见形式有资产经营公司、行业控股公司、资产管理公司、企业集团的母公司和投资公司等形式。
“分级所有”的体制，同样可以采取授权经营方式，它与“统一所有”的区别在哪里呢？我们通过分析授权经营的具体内容就能清楚。对国有资产授权经营权限一般表述为：国有资产经营企业代表政府对授权范围内的国有资产行使资产受益、重大决策、选择经营者等权利，主要从事国有资产的产权经营和资本运作，担负国有资产保值、增值的任务。其主要职能是：（1）代表政府持有企业的国有资产产权或股权； （2）对授权范围的企业国有资本的收益进行管理， 运用国有资本收益进行再投资；（3）为所投资企业提供贷款担保和合法的融资；（4）通过向企业委派产权代表，参与企业重大决策，监管国有资产的运营； （5）通过对所持的国有产权、股权的运作，实现企业资本结构、组织结构、产业结构的优化组合。享有授权经营职能的国有资本运营主体，通过产权和股权的授权和实际运作，分别形成自己的全资公司、控股公司和参股公司。由于各地的国有资产存量分布不同，经济发展的目标和重点不同，对国有经济的战略性调整要求也不完全一样。这种差别，关键是通过地方确定的国有资产战略性调整要求去体现，而具体的承担者就是国有资产经营企业这一主体。
分级所有的另一个重要变化是，它将促进国有投资主体进一步多元化，有利于改善国有公司的法人治理结构。过去，尽管不同的国有投资主体客观上存在，地方对投资形成的资产也享有权限，但这种权限一般限于经营和监管，如果不经中央批准，没有最终处置权。因此，企业中名义上的中央和地方多个投资主体，变成了实际上的中央一个投资主体，一些大型国有企业或者资源类、垄断类企业，投资主体的多元化体制一直难以形成。至于关系到国家和地方需要共同投资的项目，在投资比例分摊、资产监管等诸方面，经常出现配合不协调的问题。如果能够以明确的出资者关系来规范各主体的权力，有利于调动各方面投资的积极性和实现按出资多少建立公司法人治理结构。
三、分级所有的地方国有资产经营思路
按照统一所有体制建立的经营体系，主要任务是国有资产的监管和按“两权分离”原则进行的资产经营。地方根据授权经营资产的规模和领域，形成了不同的经营模式。如果按经营范围划分，国有资产经营企业一般可分为综合性的运营主体、专业性的运营主体和介于二者之间的其他运营主体三种类型。综合性的营运主体主要是国有资产经营公司，此类公司一般经地方政府授意组建，以承担地方国有资产经营为任务，其资产运营的范围较广，既有生产性企业，也有流通性企业；既有制造企业，也有基础设施和公用事业企业。越是在大中城市，国有资产经营公司的行业覆盖范围越宽，综合性越强。专业性的国有资产经营主体主要是行业控股公司，此类公司很多由行业管理部门改革形成，其经营的国有资产也相对集中在某行业内，常见的形式有机电控股公司、化工控股公司、商贸控股公司等。其它类型的国有资本经营主体属于资本经营和产品经营兼备的企业集团，多数由大型国有独资企业改制或转型设立。此类企业除受政府委托经营改制前已经形成的国有资产外，也授权经营地方政府投资形成的其它国有企业资产，还直接经营部分原有的产品或服务，所属的全资生产或服务企业具有相当规模。
地方政府成为出资人以后，尽管基本的经营架构可以不产生大的改变，但由于地方对资产的支配和最终处置权限扩大，因而有利于地方根据自己的实际情况全面考虑资产的调整。相应地，国有资产经营的目的和内容将发生变化，经营思路也需要进行适当调整。
首先，经营的指导思想将发生变化。按党的十六大报告提出的设想，“关系国民经济命脉和国家安全的大型国有企业、基础设施和重要自然资源等，由中央政府代表国家履行出资人职责。其它国有资产由地方政府代表国家履行出资人职责。”这一设想表明，地方作为出资者的能够支配的资产，更多地分布在一般领域。因此，地方国有资产经营面临的任务主要有两个：一是存量资本的全面调整和从部分企业退出；二是通过国有资产经营支持政府的宏观调控。地方将根据当地经济发展和产业结构调整需要，确定退出和调整的领域和企业，把优化资本结构与相关配套改革结合，使优化资本结构能有力地促进地方产业结构、产品结构和企业组织结构的优化。具体的实施则授权国有资产经营企业执行。上海国有资产经营有限公司提出，未来的任务是将运用收购、转让、退融资、承债减债、包装转让等各种资本运作手段，引导国有资本实现有序进退。在国有资本退出的同时，化解历史债务和职工安置等遗留问题是地方政府面临的最大难题，为此，需要借助国有资产经营企业在资本统筹方面的优势，筹集改制资金，寻求参与改制的投资主体，使债务得以落实和职工妥善安置。林毅夫就认为，在消除国有企业的政策性负担方面，国有投资公司可以作为一个很好的中介。
鉴于许多资产经营公司授权经营的资产质量差，短期要退出有相当难度，因此，充分调动公司积极性，创造性地运用各种有效办法实现国有资本结构优化，将是国有资本经营的主要策略。基于这一特殊的现实和历史使命，国有资产经营可能在许多方面与一般意义上的资本经营存在较大区别。相应地，政府近期对国有资产经营企业的考核重点，应放在资产变现或资产证券化的数量上，鼓励现金的回收和资产转股权或债权，回收投资多少或者是将资产转为债券数量多少，将作为经营绩效考核的重要指标。
其次，国有资产经营的内容将转到资本经营上。国有资产经营的内容是一个存在争议的问题。有人认为应以资本经营为主，如樊纲就主张退到现金和基础设施范围，从价值形态上促进国有资本的增值。有人认为应将资本经营与产品经营结合，以确保对关键企业和重要产品的控制。应当肯定，作为专门的国有资产经营主体，与一般产品经营企业的最大区别是他所经营的内容是产权、股权和债权，即以货币化的资产为主要对象的购买、出售、转让、兼并、接管、重组等经营活动。但资本经营依附于产品和服务并以其为基础的特点，决定了资本经营必然要触及到产品或服务，触及到具体的生产经营内容。与此同时，在市场竞争条件下，生产和服务企业的产品经营也离不开资本经营，因为产品经营中也有产权、股权和债权经营内容。尤其是大中型生产或服务企业，没有资本经营很难推进企业扩张。资本经营和产品经营之间的相互依存关系，决定了二者在某种程度上难以明确划分。因此，一些国有资产经营主体特别是产品经营比较成功而转型的集团公司的母公司，比较看重产品经营，认为资本经营必须与产品经营结合，经营业务应当两者并行。从实际经营看，许多大中型生产企业转型为资本经营主体后，充分利用原有的产品经营基础和渠道，成功地进行了资产重组和购并，效果明显，在一定程度上证明这种模式是可行的。
是不是由此可以认为资产经营公司可以两者兼备呢？我们认为以下两方面的分析，可以确定国有资本经营原则上应限制在现金或垄断性企业的股权、债权上（注：张维迎认为对国有资产经营公司资产结构也应规定，必须有一部分作为债权经营，从而加大外部其它股东的作用。）。
1.国有资产经营公司的职能决定着经营内容。国有资产经营公司的职能与产品经营企业的差别至少有四点：一是国有资产经营公司经营的是国有资本，需要研究的是资本运作规律，经营的视野主要集中于资本市场，经营的内容是股权和产权，经营的客体主要是企业，经营的结果是企业产权的转移或重新划分及由此而引起的企业资产控制权和剩余索取权的转移或重新划分。而生产企业关注的是具体的产品市场，经营的重点是产品开发、市场拓展和销售。二是资本经营虽然要关注行业、关心具体的产品市场前景，但目的是能否使股权实现最大增值，能否使股权“卖好价钱”，而生产企业重点考虑的是产品如何推向市场，生产规模如何扩大，生产如何组织，后续产品如何开发等问题；三是资产经营公司不直接投资产品生产或服务项目，而是投资股权和产权，并且随时都要考虑将持有的股权出让以实现资产增值，投资时间不固定，既可能是长期的，更可能是短期的。产品经营企业则直接投资具体的生产或服务项目，经营对象相对固定。四是资产经营公司的投资对象多元化，投入什么领域完全取决于资本进出的方便和预期股权的增值潜力，资本退出只改变投资主体，原则上不影响投资对象的经营方向。产品经营企业投资内容相对单一，一般集中在某一类别的产品或服务上，最多形成一个系列，放弃经营的内容意味着经营方向的彻底改变。显然，资本经营在内容、方法和侧重点上，与产品经营有比较明显的区别。
2.国有资产经营方向决定着经营内容。在改革之前，国有经济广泛分布在物质生产部门中，是物质生产部门的主导力量。由于国有资产在竞争性领域中表现不佳，近二十年的国有企业改革，国有经济在物质生产部门中的比重已经大大下降。近两年，中央确定对国有经济实行战略性调整，国有资本从一般竞争性领域的退出速度加快。十五届四中全会明确了国家控制的范围为关系国家安全的领域，自然垄断领域，提供重要公司产品和服务的领域，支柱产业和高科技产业中的重要骨干企业，一般竞争性领域要逐渐退出，表明在多数物质生产领域，国有资本不再介入，它意味着竞争性产品经营将不是国有资本经营的重点。当然，由于国有资本的营运在国民经济发展中还起着特殊的作用，所以某些行业、项目和企业，国家应保持其控股地位。如（1）自然垄断行业。如铁路、邮电、通讯、电力、供水等行业，适宜于国家垄断或控股。（2 ）外部性项目。如水利设施、桥梁工程、公路修建、环境治理，其社会效益大于项目本身的收益，如果实行股份制，国家应积极控股。（3 ）关键性企业。如大型油田、矿山、石化公司、钢铁公司。（4 ）国家要求地方必须控制的其它领域。
第三，综合性控股公司和行业控股公司哪一种更适合国有资本经营的实际。可以从三个方面考虑：
1.从国有资本经营产生的起点分析，行业控股公司是经济管理体制改革的产物，其授权经营的资本也限于本行业，参与资本经营管理的人员大多来自行业的专业人员。行业控股公司产生的特点和优势，决定了这类公司在行业的资产进行重组和资本经营中，做的是熟悉的行当，有人才优势和业务优势，有利于开展经营活动并取得成效。
2.行业控股公司授权经营的资产基本上局限于行业，控股和参股企业是与行业相关的企业，资产集中在流动性较差的股权或产权，要使行业控股公司跨行业进行资本经营，公司自身没有能力，所以设立行业控股公司可以利用其优势盘活资产，在此基础上向综合性资产经营公司发展。
3.用发展的眼光看，一部分具有行业特征的控股公司可能今后依然存在，如国家保持一定控制能力的基础设施产业，具有自然垄断和政策垄断的公用事业等。在这类领域，保留专业的资产经营公司，有利于政府根据行业发展特点通过增加和减少投资实施直接影响。还有一部分竞争性行业的控股公司，可能是过渡性产物，这些公司将通过对授权的资产进行重组、转让等多种方式，逐步退出原有经营领域，进入符合国有资本控制方面的行业，成为综合性的资产经营公司。
四、国有资产经营企业也需要股权多元化
有学者认为，国有资产经营企业采取单一的国有产权，即使建立了公司制，不可避免地带有行政化因素，表现为政府与企业之间的经济基础关系的弱化而代之以行政契约关系。将一元投资主体的国有企业进行多元化改革后，政府利用行政手段贯彻其社会目标不再有合法与充分的理由，在一定程度上会遇到其它投资主体的抵制（注：张屹山 王广亮：《论国有企业改革的根本问题是解决委托代理关系》，《中国工业经济》2001年第11期。）。为使国有资产经营企业实现股权多元化，尽量减少国有独资和“一股独大”造成的政府实际控制，国有资产经营企业可以通过吸纳分级所有出现的多种国有投资主体的资金，或者通过国有资产经营企业之间相互置换股权的方式，将国有独资公司改组为股份公司。鉴于独资的国有资产经营公司基于对行业和公司的控制需要，不一定自愿将独资转为控股或参股，国家可以考虑制定专门的法规予以规定，促使国有资产经营企业的股权多元化和分散化，从体制上克服国有独资存在的老问题。
当然，在同一企业中有多个国有投资主体，尽管每一个投资主体都是符合法规出资者，但可能仍然不能从制度上解决国有企业存在的“所有者虚置”问题。这种“所有者虚置”正如刘世锦指出的，企业不是说没有法律上和形式上的所有者，而是这样的“所有者”不能切实负起应有的责任。解决所有者虚置问题，有关学者提出要在公司中引入非公有投资者，通过这类投资主体的参与，促进所有者到位和切实履行应有职责。这种办法，在以盈利为目的的竞争性公有制企业和国有资产经营企业中，操作虽然存在一定困难，但从理论上分析是完全可行的。对于多数国有资产经营企业，我们已经将其定位于要承担部分社会的和宏观调控的职能，企业经营将不会完全以盈利为目标，在这类国有资产经营企业中引入非公有成份的可能性很小。笔者认为，国有资产经营企业中国有投资主体的多元化，只要利益机制设计得好，有可能形成比独资更有效的内部权力制衡机制和监督机制，形成一定的经营动力和压力。
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