基于平衡计分卡的审计机构绩效评价指标体系构建_平衡计分卡论文

基于平衡计分卡的审计机关绩效评价指标体系构建，本文主要内容关键词为：指标体系论文,机关论文,绩效评价论文,计分卡论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。

      目前普遍运用的绩效考评方法有平衡计分卡、目标管理法、360度绩效评价法、关键绩效指标法等，各种方法各有其侧重点和优势，并都在实践中得到了检验和应用。结合审计机关绩效管理特点，课题组对现有绩效评价模式进行整合和优化，利用平衡计分卡理论构建审计机关绩效评价的整体框架，确定维度选择，同时在具体的指标设计上，充分借鉴目标管理法、360度绩效评价法、关键绩效指标法等评价工具，旨在构建一个基于审计战略导向和价值实现，且可操作、可复制的审计机关绩效评价体系及其运作体系。

      一、审计战略的设定

      从其诞生以来，平衡计分卡就是基于战略的绩效管理工具，它以组织战略为导向，寻找能够驱动战略成功的关键因素，并建立与关键因素具有密切联系的关键绩效指标体系，通过关键绩效指标的跟踪监测，衡量战略实施过程的状态并采取必要的修正，以实现战略的成功实施及绩效的持续增长。因此，构建基于平衡计分卡的审计机关绩效评价指标体系，首先要明确审计机关的战略目标，根据审计机关的战略目标来确定审计人员的工作目标和工作标准，从而使审计人员能够更好地认识审计机关的战略目标，改善自身的行为，从而不断促进审计机关战略目标的实现。

      1.审计战略与审计价值

      价值和使命是国家审计在国家治理中应承担的角色和责任，是其存在的根本理由。明确国家审计的价值和使命是制定国家审计战略的前提。依据宪法和国家法律规定，不少国外最高审计机关明确了国家审计的价值和使命，并将其作为履行职能的立足点。美国审计署的价值和使命是支持国会履行宪法职责，帮助改进联邦政府绩效和确保其履行应有的责任，从而维护美国人民利益。英国审计署的价值和使命是利用其公共审计的独特视角，帮助国会和政府推进持续改善公共服务能力，以帮助国家更明智的开支。由此可知，构建基于平衡计分卡的审计机关绩效评价体系的首要前提是解决审计价值和使命的问题。

      战略是为了实现组织使命和价值，综合分析组织内外部环境的优劣势之后，对组织未来的发展策略作出的选择。简单来说，就是要确定组织该做什么事，不该做什么事。刘家义审计长曾指出，当前和今后一个时期，审计工作的总体要求是：围绕反腐、改革、发展，着力揭露重大违法违纪问题，促进党风廉政建设和反腐败斗争；深入揭示体制机制制度性问题，推动深化改革和制度创新；及时反映经济社会发展中的突出矛盾和风险，维护国家经济安全和服务可持续发展。因此，根据审计使命和党委政府对审计工作提出的新要求，可以将此总体要求设定为审计战略。

      2.审计战略与评价维度

      平衡计分卡是以达成组织的远景及战略为核心，强调各方面的平衡，能将组织的远景、战略转化为行动的绩效评价指标，结合财务、顾客、内部流程、学习与成长等四大层面，从选取关键评价指标到执行行动方案，让组织内全体人员都了解未来努力的方向。

      审计机关绩效评价的根本目的就是为了促进审计机关发展战略的实现。基于平衡计分卡的审计机关绩效评价指标体系必须以审计机关战略为核心，通过四个维度的搭建，把审计战略和一整套的衡量指标相联系，通过绩效KPI的界定及行动方案的管理，引导审计人员树立正确的审计理念和工作态度，明确审计的工作方向和工作重点，全方位提升审计绩效，实现审计战略和使命。

      

      政府部门和企业在价值理念和服务对象上存在较大差异。就审计机关而言，最重要的不是财务指标而是有多少审计成果，是否达到了审计需求者的要求。因此，对平衡计分卡理论框架做相应调整和优化，审计机关绩效综合评价指标体系调整为审计成果维度、审计需求者维度、审计业务流程维度、审计机关自身建设维度四个方面。具体框架体系如上页图1所示：

      四个评价维度之间具有内在联系，共同形成一个评价体系。审计成果反映审计活动的主要审计产品，是衡量审计业务绩效水平基本的约束性指标；审计需求者反映国家审计对各层次审计需求的满足程度，体现审计价值，是指标体系的核心。这两类指标都属于外部指标，直接表现为国家审计使命与发展战略实现的程度。审计业务流程是从审计机关内部管理运行的角度来评估审计流程，属内部指标；审计机关自身建设是从影响审计机关未来发展的各种潜在因素出发，重视组织内部员工整体的素质与创新能力评价，强调学习与成长。

      二、绩效评价指标的选择

      1.选择原则

      审计机关绩效评价指标的选择应遵循以下原则：

      （1）导向性原则。评价指标要能够体现审计机关的发展战略，通过指标体系对审计机关的各项评价，促进审计质量和审计管理的提升，促进各项审计职能作用的发挥，促进审计发展战略的实现。

      （2）可操作性原则。在设计绩效评价指标体系的过程中要充分考虑到指标数据的可获得性和评价的可操作性。评价指标的定义必须清晰、不模糊，且易于理解，这样相关的信息资料的收集才会有针对性，衡量指标才能有效运用。

      （3）系统性原则。评价指标应充分考虑到审计机关工作及建设的方方面面，体现全面性和整体性，能够全面系统、连续一贯地反映审计机关的绩效水平，确保绩效评价科学合理。评价方法上应将各评价指标的涵义、范围、计算方法等相互衔接，准确反映评价指标各构成要素之间的内在联系。

      2.指标体系设计

      平衡计分卡的核心是指标体系。指标的设计既是对战略的描述，也是对战略目标实施过程的梳理，同时是对战略执行效果进行评价的过程和绩效评价的基础。根据前文所设计的四个评价维度，结合审计机关具体工作情况，将审计机关绩效评价指标体系中的一级指标设定为审计成果、审计需求者满意度、审计业务流程、审计机关自身建设四个方面，并在此基础上将以上四个一级指标继续细化为若干个二级指标和若干个三级指标（见下页表1）。

      平衡计分卡不同维度的重要程度决定着不同维度下的绩效指标的权重大小，指标权重的大小反映指标对目标实现的密切程度，反映对工作成果的贡献率，反映工作行为的价值导向。在平衡计分卡框架下，对相同指标赋予不同的权重，会得到不同的评价结果。因此，应根据审计机关绩效评价的目的，对四个一级指标赋予不同的权重；再根据具体需要，将一级指标的权重分配至二级指标，再分配至三级指标。最后根据总分的高低评价审计机关绩效的总体情况；根据不同层次指标的分值对审计机关某方面的绩效进行评价。

      在评价指标和权重确定以后，最为关键的一个程序就是要确定绩效评价的标准。评价标准的合理性直接决定着评价工作的有效性。在具体开展绩效评价时，一般是对各项指标完成情况进行计分，根据得分多少作为绩效评价结果的依据。假设基本分为100分，按照上述各个维度的权重分配，则审计成果维度为60分，审计需求者满意度维度为15分，审计业务流程维度为15分，审计机关自身建设维度为10分。绩效评价实施中根据评价标准确定每个方面的得分，四个方面的得分加总则为被评价审计机关的绩效得分。

      三、指标说明

      1.审计成果指标

      审计成果是审计工作所产生的效果或发挥的效益，即在审计中查明真实情况，发现存在问题，提出改进工作和完善制度的建议，促进解决问题。国家审计从本质上说是国家治理大系统中内生的具有预防、揭示和抵御功能的“免疫系统”，审计成果就是审计发挥“免疫系统”功能的反映和体现。审计成果指标用以全面、综合地衡量审计活动的最终成果、衡量审计机关创造价值的能力。主要表现为三个方面：

      第一，通过发挥审计揭示功能取得的成果。包括两个方面：一是揭示违法违规、经济犯罪、损失浪费等行为，促进厉行勤俭节约，推动查处重大违法违纪案件；揭示专项资金管理、分配问题，促进各类资金整合优化、规范使用；揭示财政资金闲置、低效运转问题，促进激活财政存量资金，提高财政资金使用绩效。这些直接体现审计的经济效益，主要包括“审计查出违纪违规金额”、“审计查出损失浪费金额”、“审计促进增收节支金额”等指标，“审计查出违纪违规金额”还可以引申出“审计提供线索件数”、“移送案件成案率”等指标；二是揭示体制障碍、制度缺陷和管理漏洞，对不合时宜、制约发展、阻碍政策落实的制度规定，切实予以反映和提出修改完善建议，推动深化改革和制度创新，为经济发展创建良好的制度环境，间接体现审计经济效益和社会效益，主要包括“审计揭示体制机制管理问题个数”等指标。

      第二，通过发挥抵御功能取得的成果。主要指审计围绕中央政策目标，监督检查各项政策措施执行和完成情况，及时查处上有政策、下有对策，有令不行、有禁不止行为，对查出的问题进行处理处罚，同时正确把握改革和发展中出现的新情况新问题，提出有针对性的审计建议，促进问题整改，推进中央重大政策措施贯彻落实，提高经济社会运行质量和绩效，推动经济社会全面协调可持续发展，主要包括“审计建议采纳率”、“审计决定整改率”等指标。

      第三，通过发挥预防作用取得的成果。主要指审计及时揭示经济运行中的风险隐患，密切关注经济问题可能引发社会不稳定的因素，如关注政府性债务风险、金融风险、资源环境风险等，为政府和社会公众提供真实可靠的信息，当好党委政府的决策参谋，主要包括“党委、政府、人大有分量的批示数”、“促进政府部门制定、修订法规规章数量”等指标。

      此外，审计成果指标要考虑到审计成本，即审计机关为行使审计职责而占用或耗用的资源。审计机关应该以最低的成本或最高的效率来为审计需求者提供高质量的服务，以此来达到“节流”的目的。主要衡量指标有“审计投入产出率”、“人均审计成果”等。

      2.审计需求者满意度指标

      内在需求：自审计制度建立以来，“依法审计”就是审计工作必须始终坚持的法理精神。它要求审计人员以宪法有关规定为最高依据，按照法律的授权，法定的程序、权力、义务、职责、依据、标准和手段，依法独立开展审计工作，履行法定责任。《审计法》和《审计法实施条例》等法律法规明确规定了审计机关的法定职责，如《审计法》第三章共十五条专门讲到了审计机关的职责。可见，对国家审计的基本需求，就是要履行审计法定职责。审计数量指标与审计监督职能有密切关系。随着经济社会的发展，党委政府、社会各界对审计工作的要求和期望越来越高，审计职能范围在不断拓展，只有通过开展大量的项目审计才能把服务党委政府决策、提高治理能力、回应社会关切落到实处，审计机关才算履好职、尽好责。因此，审计机关安排年度审计项目计划，要体现对公共资金、国有资产、国有资源审计监督全覆盖的要求。这可以用“审计覆盖率”、“审计计划完成率”等指标来衡量。

      外在需求：审计必须通过外部需求者的反馈信息来了解外部环境的动态因素和发展情况，了解外部环境对审计的要求。从我国国家审计的实际情况来看，审计既要服务好党委、政府和人大，还要让社会公众满意。随着经济社会的发展，外部审计需求者对审计工作的要求和期望越来越高，客观上要求审计在更高层次、更大领域、更深层次发挥建设性作用。这其中，党政、人大要求审计报告及其建议更具可靠性、有用性、时效性、权威性、前瞻性等，社会公众期望审计监督更具全面性、公开性。因此其具体核心是要考虑党委、政府、人大、被审计单位和社会公众等外部需求者对审计工作的总体满意度，具体指标包括“政府直属单位目标责任制考核情况”、“党委人大政协满意率”、“社会公众满意率”。

      3.审计业务流程指标

      审计机关要实现自身价值，提高需求者的满意度，必须优化审计业务流程，以便更好地执行审计战略。在平衡计分卡中，业务流程是提高审计机关绩效水平的重要保障，因为审计服务的质量和效率体现在内部流程的科学性、合理性和合法性上，审计需求者的满意度也体现在业务流程的审计效率、服务质量上。审计业务流程主要是通过对过程的考量，来最终评价审计的质量、效率和创新力，促使审计机关在有限的审计资源条件下，通过有效的资源配置、流程的优化、责任的分解落实、成果的提升应用等，实现审计成果的最大化。审计业务流程要体现科学化、规范化、公开化。具体要从三个方面来评估审计业务流程情况：

      

      一是制度建设。制度建设是审计质量管理的关键一环。加强制度建设是审计机关实现科学化、规范化的内在要求，是推动各项工作任务顺利完成的必要条件。平衡计分卡可以通过“制度健全情况”指标来评估一个审计机关的制度建设是否有成效。

      二是制度执行。制度的生命力在于执行和落实，只有严格贯彻执行制度，制度建设才有实际效果。一方面要看制度有没有得到执行，另一方面要看制度的执行是否达到了预期的效果。前者可以通过正向指标“审计项目执行情况”、“优秀审计项目个数”来评价，后者可以通过负向指标“审计失败次数”来评价。

      三是业务创新。业务创新主要包括实务创新和理论创新两个方面，主要衡量一个审计机关的创新能力。具体包括“实务创新情况”、“理论创新情况”等指标。

      4.审计机关自身建设指标

      一个组织能够保持持久的活力与长足的进步关键在于能否持续地加强自身建设。习近平总书记对审计机关曾经提出“以自身建设立信”的要求。自身建设是审计机关可持续发展的动力。基于平衡计分卡的审计机关绩效评价体系围绕审计机关文化建设、队伍建设、廉政建设，综合评价审计机关的廉洁度、学习力、战略管理能力、员工成长性、人员结构优化程度、满意度、忠诚度、组织协调力、规范度等驱动未来发展因素。

      一是文化建设。文化建设要致力于建立优秀的审计文化，创造良好的审计环境，并与激励措施相结合，以有效运用资金来源，充实专业技能，激发审计人员以积极、主动的心态投入各项审计业务活动中。可通过“审计环境满意率”来评估审计人员对审计环境的满意度，通过“审计宣传情况”来考察审计机关与外界的沟通交流情况。

      二是队伍建设。人力资源是非常重要的资源，越来越多的政府部门认识到人才的重要性，开始重视机关队伍建设。对审计机关而言，由于审计是专业性很强的工作，审计人员必须持续地进行学习，加强业务培训，形成良性循环。平衡计分卡通过“审计人员人均年培训时数”、“拥有中级以上职业资格证书的审计人员比例”等指标来评估审计机关整体的发展潜力，提倡加强教育培训来提高审计人员的绩效，以期为审计机关的长远良性发展打下基础。

      三是廉政建设。廉洁从审是审计质量的政治保证，是审计人员的基本底线，也是最好“护身符”。平衡计分卡可通过“审计人员违法违纪率”指标来评估审计机关的廉政建设情况。

      四、绩效报告

      伴随着改革的深化和公民民主意识的增强，公务支出逐渐成为社会聚焦点之一。审计机关作为综合经济监督部门，公布自身绩效状况既可以使社会公众清楚认识审计机关的工作内容和工作成效，增强审计的权威性和公信力；又能够在很大程度上推动政务信息公开，促进我国的民主政治建设。

      1.绩效报告的基本原则

      撰写审计绩效报告要着重把握以下原则：第一，真实性原则。向社会公布的审计绩效报告应以事实为依据，如实反映审计机关的工作职责、工作任务和工作绩效，确保事实准确、数据真实、成效客观，不受外界和主观因素的影响，不主观臆断，经得起社会公众的推敲。第二，相关性原则。审计绩效报告要和审计工作报告、审计结果报告相区别，主要报告审计机关自身的投入产出情况，在具体分析法定职责履行、审计经费投入、审计工作成果等情况的基础上，全面客观评价审计工作绩效状况。第三，可理解性原则。广大社会公众大多不是专业人士，因此审计绩效报告所提供的信息应该便于阅读和理解，尽可能采用通俗易懂、简洁明晰的语言，少使用专业术语，不使用修饰性语言，不发表议论，切忌内容似是而非，模棱两可。

      2.绩效报告的主要内容

      审计绩效报告面向的主体是社会公众，因此审计绩效报告的主要内容也应取决于社会公众的需求。对于社会公众而言，他们最关注的还是审计机关做了什么事，花了多少钱，怎么花的，取得了哪些效果，钱花得值不值。由此可知，审计绩效报告的主要内容应是审计机关的任务完成情况、预算执行情况和审计绩效情况。在报告任务完成情况时，要说清当年的审计任务、完成的审计项目数、项目的主要情况等；在报告预算执行情况时，要说清当年的支出总体情况、基本支出情况、项目支出情况等；在报告审计绩效情况时，要说清支出产生的经济效益和社会效益。其中，审计绩效情况是重点内容，要详细说清审计查出违纪违规资金金额、审计查出损失浪费金额、审计促进增收节支金额、审计移送案件线索、审计促进政府建立修订法规规章数量等。具体而言，审计绩效报告应重点反映平衡计分卡中的审计成果维度，公布相关关键绩效指标。同时，要进行绩效分析，根据连续年度的绩效情况，把握审计机关发展规律，找到薄弱点，及时加以改进。

      3.绩效报告发布中应把握的几个问题

      明确了审计绩效报告的主要内容和基本原则，在发布时还应把握以下几个问题：第一，把握好专业性和通俗性的关系。在发布审计绩效情况特别是关键绩效指标时，不能简单地把专业的审计机关绩效评价指标搬到向社会公众发布的绩效报告中来，而是要有选择地改造指标，使指标易于理解和接受。第二，把握好公开性和保密性的关系。绩效报告发布要严格执行保密规定，对不应公开或不宜公开的内容一定要慎重处理。凡涉及国家安全、商业秘密、个人隐私或公开后对社会公众利益造成影响的内容都不能公开或不能完全公开。

      五、绩效评价体系运作思路

      审计机关绩效评价体系的良性运作，既能够系统评价机关整体的工作绩效，也能够有效地测量和评估部门和个人的工作行为和结果，分析和界定部门和个人的实际绩效状态，从而帮助决策层发现并纠正工作偏差，作出科学的管理决策，进而达成审计机关的战略目标。

      （本文系2014年审计署重点招标课题节选）

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