放开放活小型国有企业，本文主要内容关键词为：国有企业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
今年以来，随着国有企业改革的不断深化，对不同的企业区别对待，“大的抓好，小的放活”，已经作为企业改革的一条指导原则得到了广泛的认同。江泽民总书记不久前在企业座谈会上的重要讲话中明确指出，要在集中力量抓好一批大型企业的同时，加快国有中小企业的改革。对一般小型国有企业，要进一步放开、放活，有的可以实行兼并、联合或租赁，有的可以改组为股份合作制，也可以出售。关于抓好具有关键意义的国有企业，今年上半年有关部门已经初步选定了1000户国家重点联系的优势企业，并就如何集中力量抓好这些企业制订了初步的规划。当前，如何放开、放活小型国有企业，已经成为企业改革中的一个突出课题。在本文中，我们将首先论述放开放活小型国有企业的意义，然后对小型国有企业改革中的实际问题做进一步的探讨。
一、放开、放活国有小企业势在必行
如何搞好国有企业，一直是我国市场化改革的一个难点。其中，如何扭转国有小企业营运上的困难状况，显得尤为突出。到1993年底，全国共有独立核算国有工业企业8.06万户，其中大型企业只有8316户，中型企业有1.04万户，其余6.64万户都是小型企业。此外，还有51.88 万户乡和乡以上政府所属乡镇企业，它们虽在统计上归为“集体企业”，但其中相当一部分的经营方式与小型国有企业没有多大差别。由政府行政机关代表国家直接经营企业，本来就是成本很高而效率很低的事情。国有小企业数目如此众多而布局又十分分散，政府经营的成本更高，效率也更加低下。为了走出这种困境，过去常用的办法是给企业的管理层放权，或实行承包，由承包人享有剩余索取权。这样做当然比行政机关干预更有利于企业效率的提高。但是，由此形成的“内部人控制失控”的状况，也往往使所有者的利益不能得到切实的保障，与资本增值没有直接利害关系和明确责任的管理层往往表现出明显的短期行为：或者大量举债，用于轻率决定的投资项目，而把偿债责任留给所有者；或者任意挥霍浪费企业资财。即使在公有小企业经营得比较好的地区，这类问题也相当普遍。在“内部人控制失控”的情况下，有的经营者短期行为严重，“有钱分晒（光），缺钱靠贷，还债下届”；还有的企业出现了“厂外设厂、帐外有帐、虚盈实亏、效益暗流”，的现象，“把承包责任制变成了‘厂长所有制’、‘皇亲国戚所有制’。”〔1〕当然， 政府可以采取行政措施来强化监督和管理，但由于国有小企业与非国有企业相比缺乏竞争力，对管理人员的正规报酬又很低下，他们一旦失去非常规收入，就会大量流向非国有企业，使所有者蒙受经营人才流失的损失。在这种情况下，采取多种更加灵活的方式处理政府与小企业的关系，将自己拥有的企业产权部分或全部转让给企业的管理层、职工或其他产权主体，不失为一种明智的选择。
国有企业面临的一系列问题多是在计划经济中长期积累起来的。“冰冻三尺，非一日之寒”。解决这些问题的难度是可想而知的。不过，这并不等于说所有企业解决问题的困难程度都是相同的。国有小企业由于它自身的特点，完全有可能采取一些大中型企业无法采用的更加灵活的方式，较快地从旧体制中解脱出来。在过去十几年改革中，我们曾经采取分割包围，先易后难的策略，在展开城市改革之前先大力推进农村改革，比较顺利地推进了改革。十四届三中全会以后，国有大中型企业以建立现代企业制度为方向的改革，正在逐步深化，但至今尚未取得突破性的进展。在这种情况下，国家在集中力量重点抓好一批大型优势企业的同时，较快地放开、放活一般小型企业，可以从多方面促进大中型企业的改革和提高整个国民经济的效率。正因为如此，1993年11月中共十四届三中全会《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》指出，“一般小型国有企业，有的可以实行承包经营、租赁经营，有的可以改组为股份合作制，也可以出售给集体或个人。出售企业和股权的收入，由国家转投于急需发展的产业。”十四届三中全会以后不少地方按照《决定》的精神，积极推进地、县以下企业的改革，取得了明显的成效。首先，国有资本从小企业退出后，可以集中起来投入大中型优势企业和社会基础设施建设，提高了国民经济增长的质量。其次，小企业的发展为大中型企业中大量富余劳动力的再就业提供余地。再次，小企业改革步伐的加快可以在充分保证社会稳定的前提下，取得更多在大中型企业难以取得的经验。因此，在抓好一批优势企业的同时，放开、放活国有小企业，很有可能为深化国有企业改革，克服市场经济体制形成的这个最大难点找到一条新路。
二、克服阻碍小企业改革的认识障碍
采取多种灵活方式搞好小企业改革，能够对我国经济发展起重要的推动作用，这是有目共睹的。但是，目前对于放开放活国有小企业也有不少的反对意见。一种常见的反对意见认为，放开小企业，将原有小型国有企业的产权或部分股权出让给集体或个人，势必缩小国有经济的阵地，因而是违反社会主义原则的。为了回答这样的责难，首先需要弄清楚到底什么是社会主义的本质。如果按照苏联政治经济学教科书的说法，认为只有国有经济覆盖全社会的经济才是社会主义经济，国有经济覆盖面的扩大就意味着社会主义力量的壮大，那么，放开放活小型国有企业，国有经济的覆盖面小了，的确有违反社会主义原则的嫌疑。问题在于，上述说法来源于对社会主义的不确切认识。经过十多年的改革，多数人对于社会主义的本质已经认识得比较清楚了。邓小平说得好，“社会主义原则，第一是发展生产，第二是共同致富”。根据这种认识，一种政策、一种做法是否符合于社会主义原则，归根结底要看它是否能在发展生产力的基础上促进共同富裕。首先，国有经济不振，是目前部分职工收入低下、国家财政无力执行其促进共同富裕职能的重要原因，而亏损企业的大多数又是小企业。加快小企业的改革步伐，有利于国有经济尽快走出困境，因而也有利于这部分职工收入的增加。其次，小企业尤其是困难小企业多数在小城市、县城和不发达地区，尽快搞活这些企业，有利于这些地区脱贫致富和缩小地区之间的差距。第三，目前我国农村存在数以亿计的剩余劳动力，这是农民生活水平不能得到较大提高的主要原因。随着大中型企业改革的深入，也有相当数量富余职工将流向社会。而发展小企业是吸纳农村剩余劳动力和解决城镇就业问题的一个主要途径。以上诸点都说明，尽快放开放活小企业，对于缩小职工之间的收入差距，保持社会稳定有重要意义。
另一种反对意见认为，在小企业改革中把国有产权出售给集体或个人是无偿瓜分国有财产，这种意见也是没有根据的。转让国有产权和无偿瓜分国有财产是完全不同的。转让国有产权，只意味着国有资产由一种形态变成了另一种形态，国家并没有财产损失。在市场经济条件下，资产的形态是不断变化的。资本所有者经常会为了资本增值的需要，把货币资金投入企业取得对实物资产的产权，或者反过来出售资产收回货币资金，再以金融资产的形式投资。资本的这种流动和重组，使所有者得以规避风险和实现资产增值。同样的道理当然也适用于国有资产。不容讳言，在国有产权的流动、重组过程中，正如其他所有制条件下资产形态变化过程中的情形一样，的确有可能发生产权受损的情况。在我国国有产权界定不清、责任不明和对小型国有企业改革缺乏统一章程的情况下，这类问题就更容易发生。对于国有产权转让的过程中如何防止公共资产流失的问题，必须引起足够的重视并认真地加以解决，本文也将在后面对此加以探讨。但是，不能因为这些问题的存在而认为国有产权的流动和重组必然导致国有资产的流失。
三、关于小企业改制的具体形式
从各地的情况看，迄今为止，国有小企业改制的形式主要有以下几种：
1.按照《公司法》改组为有限责任公司或股份有限公司。改制后的股权结构中，有的仍由公有股占优势，有的以内部职工持股为主，有的属于中外合资公司，有的变成了上市公司，由多种所有者持股。
2.把部分或全部产权转让给内部职工，成为股份合作制企业。在改制后的企业中，有的除内部职工股外，还有国家股、集体股、其他法人股和个人股。
3.整体出售给其他法人或自然人。出售后的企业或者成为其他企业的子企业，或者成为独立的私营企业、合资企业或外资企业。
4.把企业的部分资产出售给新业主，其余的资产，国有土地、厂房等不动产则租赁给新业主经营，后者对国家缴纳租费，其余盈亏自负。
5.通过兼并、联合，使小企业成为以大企业为核心的企业集团的成员企业。
选择改制的具体形式，要从企业的实际出发，不应强求一律。例如，广东顺德市根据各个企业的不同情况，采用向社会出让部分或全部股权组成公司制企业、向职工出让企业产权组成股份合作制企业、“公有民营”（即将国有的土地和厂房等出租给新业主租赁经营）、清产拍卖等方式，对占全市、镇两级896家公有企业实行了转制改革。 山东诸城市则主要采取股份合作制的形式对小型国有企业进行改革。需要强调的是，不论采取哪种形式，目的都在于转换企业的机制，形成真正意义上的企业。这是企业改制的基本指导原则。
在近几年的改革实践中，实行股份合作制是不少地方小型国有企业改制的一种主要形式。例如，山东诸城对274 家企业进行产权制度改革的企业中实行股份合作制的有209家，占76%。另据有关部门对上海、 福建等7个省市的不完全统计，1994 年底这些省市的股份合作制企业已发展到8000多家。有的省市明确提出新组建的中小企业都要实行股份合作制。
股份合作制是这样一种企业制度，它兼具合作制与公司制的特点。它与合作制的区别在于引进了公司制中“一股一票”和“按股分配利润”的原则，而同合作制中“一人一票”和不以盈利为目的的原则并存。它与公司制的最大的区别在于，它的全部或大部分股东是内部职工。对于股份合作制的性质，以及它能否成为我国企业改革的一种目标模式，理论界对此一直存在不同的看法。在我们看来，股份合作制这种特殊的企业制度在资本市场和劳动力市场的发育水平低下的状态下，有它存在的理由。由于劳动力市场发育不良，职工对所在企业具有较强的依赖性。在这种情况下，把股权出售给他们，既可以保证他们的工作岗位的稳定，也有利于强化他们对企业的归属感。由于资本市场发育程度低下，对卖方来说，在市场上公开出售股权有很高的交易成本，再考虑到可能带来的职工安置问题，公开出售的益处往往并不大。随着国有资产管理体制改革和社会保障体制改革基本到位，资本市场和劳动力市场充分发育，股份合作制发生变化的趋势可能有所加强。像在温州地区，前几年建立起来的股份合作制企业有相当一部分已演化为单个业主制或合伙制企业。当然，其中某些企业演化为完全的合作社企业的可能性也是存在的。
目前，实行股份合作制的问题之一是法制不够健全。原来的国有企业有《企业法》等法规来调节，改制后的公司制企业由《公司法》规范，但对股份合作制除1990年2 月农业部发布的《农民股份合作企业暂行条例》外，没有全国性的规范性文件。这种情况造成的后果之一是，各地的具体做法，例如投票权、领导机构的组织安排等，往往有很大的随意性。这种不规范的做法往往招致混乱，甚至使企业变得徒具虚名。我们认为，为了使小企业改革健康地进行，这种情况必须尽快改变。
四、小企业改革中需要慎重处理的若干实际问题
目前在支持企业改革的人们中间有一种流行的看法，就是认为只要放开小企业，把企业产权转让给非政府主体，改革便取得了胜利，而不必在采用什么方法和形式实现这一变革上做过多的考虑。我们认为，既然企业改制的目的是建立有效率的企业制度，就不能不慎重地考虑实现这一变革所采取的方法和形式。否则企业的名称虽变，旧企业的各种体制性弊病仍然存在，或者虽然建立了某种“新”体制，但这种体制并不是一种有效的体制，我们就不能达到改革的目的。同时，企业制度的变革，涉及到各类与企业有重大利害关系的人们之间的利益关系的调整，如果方法不当，也会引起社会矛盾的加剧或其他的后遗症。所以，我们必须慎重对待小企业改革中的各种实际问题。
根据过去几年的实践经验，我们提出以下几个普遍存在的问题来进行讨论：
1.关于国有股、集体股的设置
目前各地出现的公司制企业和股份合作制企业中的股权，可分为内部股权和外部股权两大类。内部股权包括内部职工个人股和内部职工集体股，外部股权包括国家股、集体股、法人股和个人股。在研究改制后企业的股份设置时，需要特别注意国家股和集体股的设置问题。
在新建企业中保留国家股，有两个主要的理由。一是国有产权数额较大，一时难以全部出售给其他股东。二是采取“存量折股，增资扩股”的办法，尽量增加现金流入以便增补企业的营运资金。无论出于什么原因，保留国家股都会面临两个问题，一是国家股往往由政府部门持有，使企业难以实现政企分离，摆脱行政干预；二是国有资本实际上没有从小企业中退出，不能达到国有经济结构调整的目的。因此我们认为，股份合作制企业中应尽可能少保留国家股。为了解决企业的资金困难，也可以采用山东诸城的做法，在一定时期内把出售国有产权所得收入作为企业对政府的债务继续留在企业，政府作为债权人，只收取本息，不参与企业的经营决策。但是，这部分借款如同企业原有的银行借款一样，必须转到新业主的名下，将新业主的还款责任用法律文件的形式确定下来，防止发生赖帐行为。
集体股一般都出现在乡镇企业中，其收入是维持企业所在社区公共开支的一个重要来源。然而集体股的设置容易导致权责不明晰的问题。因此，如果企业处在一个相对独立的社区，如村、乡等，在该社区没有其他公共收入来源的情况下设置有一定的必要性。但在小城市，尤其是工业较为发达的小城市，设立这种集体股就既无必要、也无益处了。至于内部职工集体股，既然能确认这部分产权属于企业内部职工集体，就不妨将它量化到个人，以减少设立同仁持股会的交易成本，并使产权更加明晰。
2.关于产权的转让价格问题
在小企业改制的过程中，一个经常引起争议的问题是出售企业产权时的作价的高低。妥善地处理这个问题，既使受让者乐于接受，又有利于防止公共资产流失和腐败现象的发生，事关小企业改革成败，切不可掉以轻心。
正确决定企业产权的转让价格，按理说并不是一件十分困难的事情。企业的财产不外由资本和负债两部分形成，从企业资产总量中减去负债，就等于该企业的净资产，或者叫作所有者权益。企业产权转让的卖价，就是由所有者权益的多少决定的。问题在于，企业资产的价值取决于该企业未来的盈利能力而由资本市场通过竞争决定，在资本市场尚未形成、又对企业以外的人员进入企业产权交易市场有种种限制的情况下，价值高低就比较难准确地加以确定。目前各地通行的办法，是通过资产评估确定卖方的底价，然后由买卖双方协议定价。问题是资产评估只能逼近实际价值，计算上不可能十分准确。加上某些主持者可能为了私利而人为地压低价格。因此比较常见的偏向，是作价过低；在某些情况下，几乎等于奉送。与此同时，作价过高以致无人愿意承让的情况，个别地方也有所发生。
作价过低不但会造成公共财产对少数人的流失，而且会引起群众的不满和导致企业内部矛盾的激化，因此需要注意防止。不过，考虑到缺乏资本市场确定企业资产的基准价格，以及过去多年实行低工资制，有的企业职工特别是经理人员没有得到应有的报酬等情况的存在，不能对转让价格的准确性提出过高的要求。
为了防止转让价格出现大的偏差，我们建议采取以下的措施； （1）以国有资产的管理机关为主，设立专门机构作为卖方的全权代表处理价格和其他有关产权转让的法律事宜。这类事宜，一律不得由个别官员拍板决定。（2）在买卖双方谈判企业产权转让价格之前， 一律要经有法定资格的评估机构（会计师事务所等）的资产底价评估。（3 ）引入市场竞争机制，是防止转让价格发生大的偏差的最有效的方法。因此，应当尽量避免采取指定转让对象从而限制买方竞争的做法，也不要强求所有的企业都改成由企业全体成员组成的股份合作制企业；即使搞股份合作制，也应尽可能增大公开竞价出售的股权的份额。
在企业转让作价时有一个特殊的产权关系问题要加以处理，这就是如何对老职工的创业利润进行估价。目前有一种相当流行的说法，认为“根据劳动价值论”，企业盈利是由职工创造的，因此由利润再投资形成的资产，应当属于职工所有，而不属于原业主。其实这种说法是对劳动价值论的误用，因为劳动价值论只涉及价值的创造而不涉及价值的分配。按照马克思的分配理论，在生产过程的终点，新生产的总价值是在不同的生产要素的所有者之间按照他们各自参与的份额进行分配的〔1〕。利润属于资本所有者所有，这是一切生产方式下的通例。不过应当说明，在某些近年来创立的地县和地县以下公有企业中，情况有它特殊的复杂性，即有的企业并不是由政府投资或由政府出面向银行借款建立，而是在党政机关的领导下，由一些“能人”几乎是白手起家地创建起来的。我们认为，在这类企业改制时，应当承认他们的这种创业贡献而适当地予以返还。如果受让人正好是做出这种贡献的人，则可以在价款中扣除。
3.关于职工社会保障基金的补偿和费用支付方法。
正如前面所说，企业资产是由资本和负债两个来源形成，由此提出了在企业改制过程中如何对职工过去以企业税利形式缴纳的社会保障税费的补偿问题。我国过去实行低工资制，实际上的工资水平并不是那样低的。由于当时由国家直接或通过企业统包社会保障支出，职工应当缴纳的社会保障税费，已在发放工资前扣除。这样，在现有的企业资产中，有一部分是由老职工的这种缴款或者说是由国家对职工的社会保障义务形成的。在企业改制时将这部分资金从存量资产转让所得中分离出来，用作老职工的社会保障费用，是一件顺理成章的事情。目前绝大多数地县企业在转制时都是这样做的。只不过有的做得不太规范，例如有的地方不分工龄长短和工薪等级高低，按统一数额补偿，有的地方根据每个企业的经济状况决定补偿标准，造成苦乐不均。这些不妥当的做法都需要在今后尽力加以补救。
在老职工的养老、医疗等社会保障费用的资金来源得到解决以后，还有一个如何支付的问题需要加以考虑。目前主要的支付办法有三种：一是在改制后，由新企业继续向离退休职工支付医疗费等费用，所需开支在转让国有产权时在价款中予以扣除。这等于是把一部分国有资产存量交给了企业的新业主，由他们负责支付给职工。上海的一些企业在改制时采取了这种做法。二是从转让国有净资产价款中划出一部分资金，一次性支付给职工。如山东诸城在改制时，一次性支付给离退休职工医药费1500元。三是划出一部分国有产权交给有关的社会保障机构，用所得的红利等支付职工的养老金等费用。如四川重庆市、安徽铜陵市都已尝试过这种办法。以上三种做法中，第一种由新企业承接老企业支付社会保障费用的责任，不需做重大改变，因而简便易行。但它使现行的有较大缺陷的社会保障体制延续下去，终非长久之计。第二种办法看起来像是一次“买断”，简单明了，但不利于防止有的人多次冒领和有的人挥霍掉以后重新找国家的弊病，遗留下来的问题可能比较多。第三种办法虽然比较复杂，但从长远计，可能有更多的优越性。由社会保障机构持有一部分国有产权，是公有制的一种新的实现形式，对资本市场的形成和企业的有效治理结构的形成都有重大意义。养老、医院等费用的社会保障机构逐月逐年发给职工，也是较为规范的做法。
4.关于土地使用权的处置方式问题
目前，国有企业拥有的土地使用权的价值一般都不进入资产负债表，因而有些地方在转让企业产权时没有把这部分财产的价值计入资产净值。这样做是不规范的，导致原业主的财产损失。不过，由于土地使用权一般价值较大，要买主在受让时一次买断往往有实际上的困难。克服困难的一种办法是，土地使用权暂不出售，新企业在使用土地时，交纳使用费。我们认为，这是解决问题的一种现实的途径。土地有偿使用，由于土地资产的“本金”是不易流失的，只要使用费是合理的，就不大会有国有资产流失问题。需要注意的问题是，使用费的数额和其他资产的转让价格应当一揽子敲定。即使买卖双方已经谈妥上述转让价格，甚至买方已经付款，只要双方未就土地使用费达成协议，就应当认为交易尚未达成，买方也尚未取得企业的产权。现在有的地方的做法是：只要买方支付了企业其他财产的价款，就自动承认买方取得了使用土地的排他性权利，在此前提下再对土地使用费的数额进行谈判。这样做是不合适的。
5.关于股权的分配问题。
在职工收购老企业、成立新的公司制或股份合作制企业的情况下，由于卖方在出售产权时已经限定了买方的身份，并且作价一般较低，取得股权的权利本身成为一种利益。于是，股权如何分配也就成为一个敏感的问题。
为了妥善地处理这一问题，首先正确规定内部职工之间的股权分配份额，主要是管理人员和工人之间的股权分配份额。由于一般说来厂长（经理）和其他高级管理人员较之一般职工在企业经营中有更大的作用，让他们持有比一般职工更大的股权份额，有利于企业的正常经营和较快发展，也符合一般职工的利益。但是，高级管理人员的份额太大，也会引起一系列问题。在股权短期持有之后便可转让的情况下，矛盾会更加突出。因此，对高级管理人员的份额，应根据企业的具体情况加以适当限制。其次，要确定是否设外部股东及外部股东的股权份额。设置外部法人股和外部个人股，既有利于企业多渠道筹集资金，也有利于形成内部制衡机制，是应当积极予以鼓励的。换句话说，在可能的条件下，外部股权的份额应当大一些。外部股权的份额确定之后，这些股权究竟卖给哪些法人或自然人，是一个复杂的问题。但有一点是应当明确的，即国有企业上级行政机关的官员、领导和直接参与改制的政府官员、中介机构及其有关职员不能成为改制企业的外部股东，以避免可能的舞弊行为。其他的法人和自然人，也应当尽量通过公开竞价购买企业的股权，而不要采取把股权指定分配给特定的法人和自然人的做法。
6.关于股权转让收入的处置问题。
如前所述，国有小企业产权制度改革的一个重要目的是进行国有经济的结构调整，以便集中资金投入社会基础设施和继续由国家经营的重要部门的企业。从这个意义上看，国有小企业实行股份合作制后转让股权所得的收入如何处置，就具有重要的意义。如果国有资产管理体制改革已有足够的进展，股权转让的收入应由国家授权的国有资产经营机构掌握，用于再投资。但在目前大部分地区的国有资产管理体制改革还没有取得突破的情况下，股权转让收入往往只能根据各地的具体情况加以处置。广东顺德的做法是将它收归地方财政，用于社会基础设施建设和新兴产业的投资。我们认为，在采用这类办法时，全部转让收入都必须进入专门帐户，对基金的保管和使用要严加监管。有的地方把转让国有资产的收入与财政预算的其他收入混在一起，就很容易被挪用或挥霍掉。有的地方由政府机构所属的公司来运作这笔资金，也很容易出现老体制下国有企业的种种弊端，甚至被少数人所侵吞。山东诸城的做法是把转让收入仍然留在企业，作为企业对地方财政的债务，按银行利率付息。我们认为，在新企业的业主的确无力将价款一次付清的情况下，这也许是一种现实的选择。但应当清醒地看到，目前贷款的实际利率仍呈负值，企业占用负利率贷款等于接受政府的财政补贴，显然不是长久之计。根本的出路还在于尽快推进国有资产管理体制改革，建立规范的国有资产经营机构；同时大力推进包括利率逐步市场化在内的金融改革；只有这样，才能把竞争性的资本市场逐步建立起来。
注释：
〔1〕参见于成志：《社会主义改革史上的一大创举——顺德工业混合型产权制度的普遍意义》，《特区与港澳经济》杂志1995年第4期。
〔2〕参见马克思：《资本论》第3卷第51章和《哥达纲领批判》。
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