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民间资本的“银行梦”
6月19日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，研究部署金融支持经济结构调整和转型升级的政策措施。会议中提出的“推动民间资本进入金融业。鼓励民间资本参与金融机构重组改造，探索设立民间资本发起的自担风险的民营银行和金融租赁公司，消费金融公司等。进一步发挥民间资本在村镇银行改革发展中的作用”成为众人关注的焦点。
这些政策措施释放了民间资本直接设立民营银行成为可能的信号，民间资本进入金融业有望提速，民间资本多年来的“银行梦”有望加快实现。
从不缺尝试者
6月21日，人民日报发表了马云的署名文章《金融行业需要搅局者》，在文章中马云指出，未来的金融有两大机会，一个是金融互联网，金融行业走向互联网；第二个是互联网金融，纯粹的外行领导，其实很多行业的创新都是外行进来才引发的。金融行业也需要大量的搅局者，更需要那些外行的人进来进行变革。
其实，这几年以来，马云一直不断尝试互联网和金融的结合。虽然支付宝此前表示“永远不会成为一家银行”，但马云在相关业务领域的试水一直未停止。从提供支付功能到小额贷款，再到如今的余额宝理财服务，马云不断吞食着传统的银行业务。而来自阿里巴巴的数据显示，今年一季度，阿里巴巴金融单季完成贷款笔数超过110万笔，同比增幅超过50%；新增的120亿元贷款，平均单笔贷款约11000元。截至一季度末，其累计服务小微企业已经超过25万家。
马云的金融梦或许迎来了最好的时机。而像马云这样有着金融梦的还有另一位浙江民营企业老板——娃哈哈集团董事长宗庆后。在去年两会上，宗庆后就建议“发展民营银行”，让民营银行专门服务小企业；6月初，万科董事会主席王石表示：“如果金融市场能充分开放，保证国有资本，境外资本、民营资本公平竞争，会给金融行业以及整个经济带来持久旺盛的活力。”
迎来破冰之旅
事实上，我国民间资本很早就已经进入了银行业，但真正由民营控股的金融机构并不多，民间资本进入金融业的“玻璃门”始终没有打破。近些年来，民间资本设立民营银行虽然一直有诸多鼓励政策的支持，但一直是“云里雾里”的状态，各种被称之为“玻璃门”、“弹簧门”的障碍让民间资本的“银行梦”始终无法实现。
2010年，国务院发布了《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》，即“新36条”，明确指出鼓励和引导民间资本进入金融领域，鼓励金融机构探索股权激励。为落实“新36条”，2012年中国银监会发布的《关于鼓励和引导民间资本进入银行业的实施意见》提出，支持民营企业参与村镇银行发起设立或增资扩股，村镇银行主发起行的最低持股比例由20%降低为15%。
这是很大的一个突破，不过在我国，民间资本设立民营银行实际上仍绕不开主发起行的限制，门槛依然存在。依据银监会和央行相关规定，村镇银行的第一股东必须是银行业金融机构，也就是只有银行金融机构才可以作为第一股东发起设立村镇银行。也正是这一门槛，成为无数小额贷款公司转制为村镇银行的“拦路虎”。
有数据显示，截至2012年年末，我国包括城商行、农商行、农合行、村镇银行在内的中小银行合计法人机构数有1400多家，资产规模占比仅为15%。在民间资本没有取得银行话语权的背后，是诸多政策上的准入限制。在政策放开之后，小贷公司在全国遍地开花，小贷公司可以由民营企业控股，但由小贷公司升级为村镇银行，民间资本就会丧失了控制权。
根据银监会新规，村镇银行发起银行的持股比例限制为15%。但在发起人、控股权、监管方等制度“天花板”长期无法突破后，一些经营良好的小贷公司因此放弃了升级为村镇银行的想法。这就是被诸多学者和民营企业家称之为民间资本进入金融领域的“玻璃门”。
国务院此次首提“探索设立自担风险的民营银行”是一个非常大的突破，意味着政府将进一步降低金融机构的准入门槛，民营银行可以不由银行金融机构发起设立，而是由民间资本来主导设立。这有可能是未来金融改革的主要突破口，这一政策意义重大，民资的“银行梦”有望加快实现。
激发经济活力
事实上，目前民间资本已成为我国银行业资本金的重要组成部分。中国银监会统计数据显示，截至2012年年底，中国股份制商业银行总股本中民间资本占比达到45%，而城市商业银行总股本中民间资本占比达到54%，超过半数。农村中小金融机构股本中，民间资本占比超过90%，其中，村镇银行股本中，民间资本占比为73.3%。全国262家非银行机构中，民间资本控股的非银行金融机构共33家，包括10家信托公司、19家财务公司、3家金融租赁公司和1家汽车金融公司。设立民营银行的积极意义不在于或不主要在于增加金融机构的数量，而在于增加金融机构的特色与差异性，这是质的变化。
推动民间资本进入银行等金融领域，能够活跃金融服务，参与金融竞争，这对于提升金融业整体的竞争实力是有帮助的。如果大规模民间资本以参股等市场运作的方式进入金融领域，会提升股市的信心，对股市是一种利好。另外，随着股权的多元化，将加大对机构的监管和治理，有利于改进现有机构的管理现状。
引导民间资本进入金融业最主要的是要解决金融体系存在的缺陷。中国目前的银行体系基本上是国有主导的。国有大银行对服务中小微企业天然没有兴趣，而健康的银行体系应该是有层次的，不能只搞大银行，也需要小银行、民营银行。这样实体经济大量未被满足的融资需求，才能够得到很好的满足。
诸多信号表明，未来民资进入金融业的步伐有望加快，“民营银行”的提出具有重要意义。改革开放以来，我国银行业金融机构得到快速发展，多层次金融机构体系初步形成，但中小银行特别是民营银行发展仍相对不足。而中小银行对经济发展的贡献度不言而喻。国际上大型经济体普遍拥有众多小银行，这些小银行立足于基层，容易与当地的小微企业形成长期稳定的关系，在信息收集与交易成本上存在优势。在当前经济运行总体平稳，但也面临不少困难和挑战的背景下，中小银行尤其是民营银行的发展，对改善金融生态环境，增加金融服务供给，缓解民营经济，小微企业和“三农”面临的融资约束，提高全社会的投融资效率具有重要意义。
根据我国实际，成为民营银行应至少具备以下三个特征：首先，由民间资本控股。民间资本必须持股50%以上，具有这种股权结构的银行才是民营银行。民间资本发起的民营银行与“最大股东或唯一股东必须是银行业金融机构”的村镇银行的区别，正在于股权设置。其次，民营银行应该主要或完全为民营企业服务，民营银行的主要股东为民营企业，其服务民营企业有天生优势。最后，建立起良好的法人治理结构，并严格按照市场化原则经营的银行才是民营银行。
民间资本进入金融业的风险在于，民间资本发起设立的银行由于规模小，抗风险能力比较弱，在风险控制、专业人才队伍、经营管理等方面还有差距。因此，做好立法立规，加大监管，相信一些风险是能够有效规避的。
长期制约因素
温州金融改革试点已经过去一年多的时间，但其最大的遗憾是并未涉及到金融改革的核心，即允许设立纯民间资本形式的民营银行，使得这项改革并未取得实质性的突破。而“金改”的要义，就在于盘活民间资本，让民间资本进入金融领域，否则，仍然还是在政府控制和国有垄断的“龟壳里残喘余生”，又何谈什么改革？要知道，中国从来都不缺少组建民营银行的冲动。早在1996年，由全国工商联组建中国第一家也是目前唯一的一家大股东由民营企业构成的民营银行——民生银行。民生银行成功之后，进入银行业俨然成为了许多民营企业期盼的梦想。
其实，民营银行的控股比例一直难以突破。何为民营银行？民营银行首先是产权明晰，它应主要由民间资本入股组成，其中也可以包括一些国有资本，但绝不能占控股地位。现代企业制度所有权与经营权的分离是建立在委托一代理关系的基础上的，这种关系，必须以产权明晰为条件。由此，我们可以说民营银行首先是产权明晰的银行，是落实了产权监护人的银行。据报道，我国现阶段大型国有银行与政府控股的商业银行占商业银行资产总规模的95%，民营银行仅占商业银行资产总规模的5%，其中“工农中建交”五大行，占比更在60%以上。由此不难看出我国商业银行整体上仍属于国有控股体制，“一股独大”的局面很难改变。
存款担保制度不完善是制约民营银行发展的重要因素。由于我国各式各样的银行业金融机构的市场布局已经趋于饱和，部分银行甚至还存在过度扩张问题，因此，民营银行进入市场后不得不面临在夹缝中求生存的困境。与国有银行相比，民营银行的破产会给社会带来更多的不稳定因素。因此，缺少为民营银行存款担保的机构（如存款保险公司）是一个重要问题。
国有银行有国家信用作为担保，可以保证存款的安全性；外资银行有其母国的总行作为支撑，随时可以拆借流动性；而民营银行以什么机构作为担保，这是亟须解决的难题。如果采用国家信用担保会侵蚀其民营的属性，影响其市场化运营；而民营经济机构的信用等级普遍较低，担保资源有限，难以满足如此之多的民营银行担保需求。总之，民营银行存款担保问题得不到解决，储户资金的安全使得不到保证，进而更多的普通客户会对民营银行的安全性缺乏信任，这一点势必会影响民营银行的发展空间。
发展民营银行
无论是致力于创造公平竞争环境，还是着眼于改善中小企业金融服务和促进实体经济转型这一大局，民营银行试点都有必要尽快启动。
市场上有人担心如果完全放开民营银行的组建，可能导致“一哄而上”的逐利局面和关联交易等风险。建议可以采取渐进有序的方式，初期可以先试点，再对相关监管管理作出调整。要对民间资本的股东资质设立一定的准人标准，如对自有资本金的要求，高管要有多少年的金融从业经验，主要的资本出资方要有从事多少年以上的金融相关行业的经历等等。
应该说，设立民营银行的大方向是对的，但具体操作过程中还需要一些细则来规范引导。如银监会制定民间资本设立民营银行的门槛和资质标准，但标准又不能太高，不能“无门而入”，要有一个具体的可操作性的指标，先迈出一些实质性的步伐。通过对国际经验和中国历史、现状的比较可以判断，当前已基本具备开展民营资本发起设立中小银行试点的条件，宜按照“开放准入、严格监管、试点先行、有序推进”的总体思路，选择民间资本发达地区启动民营银行试点。
我们应借鉴国外的做法，结合地方实际，采用多元化的发展模式。东南沿海地区经济发达，市场化程度较高，中小企业发展较快，资金需求较大，宜采用社区银行模式。东北、西北和西南地区经济欠发达，市场化程度也不高，农牧业发达，但农业现代化程度低、养殖技术落后，为振兴地方经济，宜采用地方银行模式。中部地区经济发展水平、市场发育程度介于发达与不发达之间，为确保民营银行的健康发展，以合作集团银行模式为宜。
中国民营银行正式开闸
继6月20日国务院常务会议首提“探索设立民营银行”之后，7月5日，国务院办公厅再次发布《关于金融支持经济结构调整和转型升级的指导意见》（下称《意见》），明确提出“扩大民间资本进入金融业”。
尝试由民间资本设立民营银行
《意见》明确，“尝试由民间资本发起设立自担风险的民营银行、金融租赁公司和消费金融公司等金融机构”；“允许发展成熟、经营稳健的村镇银行在最低股比要求内，调整主发起行与其他股东持股比例”。
同时，“探索优化银行业分类监管机制，对不同类型银行业金融机构在经营地域和业务范围上实行差异化准入管理，建立相应的考核和评估体系，为实体经济发展提供广覆盖、差异化、高效率的金融服务”。
即日，银监会就《意见》发布了解读文件，其中提出，“民间资本进入金融业，对于动员社会资金进入实体经济，促进金融机构股权结构多元化，激发金融机构市场活力具有重要意义”。
村镇银行持股比例可调整
据了解，此前，一些地区已允许民间资本进入金融领域。例如国家级金融改革试验区温州，允许民间资本设立小额贷款公司；符合条件的小额贷款公司，可改制为村镇银行。由此，民间资本获得了进入金融领域的机会。
但是，按照银监会的规定，村镇银行发起银行的持股比例限制为15%。因此，民间资本虽然进入了金融领域，但小额贷款公司“升格”为村镇银行后，民间资本就失去了控制权。
梁小民说，《意见》提出，“允许发展成熟、经营稳健的村镇银行在最低股比要求内，调整主发起行与其他股东持股比例”。这相当于解决了上述控制权问题。
“自担风险”防止风险外溢
《意见》明确，由民间资本发起设立的民营银行需自担风险。对此，银监会解读文件中说，之所以强调民营银行要自担风险，主要是为了防范道德风险，防止金融机构经营失败的风险外溢。“这既符合投资收益和风险承担相一致的市场原则，也避免在金融机构市场退出机制还不健全的情况下，出现风险处置真空，或者演化成依赖国家信用提供隐性担保”。
民营银行究竟如何落地？解读文件说，“关于具体的探索方向，可以考虑通过有关制度安排，确保主发起人拥有承担金融机构经营失败风险的能力，同时对此类金融机构的负债业务进行分类管理，有效地控制风险敞口”。
民营银行政策细则地方版
8月，一份地方版试点民营银行监督管理办法（讨论稿）悄然出炉，上报至相关部门。
记者独家获得的这一讨论稿，对民营银行的机构设立、股东资格、经营管理以及监管等各方面，都做了详细规定。
有银监会人士对记者表示，这一地方版讨论稿堪称全国范本，眼下有关民营银行的政策细则，很大程度上就可能出自其中。
“总体雏形已经具备，正式版本的讨论稿也已成行，到接近意见征求阶段了。”该银监会人士说。
有受访的知情人士称，今年10月以前，各地方征集发起人并签署发起协议的工作将基本完成。敲定募股方案的同时，民营银行的工商注册登记名预核准工作也将进行。2013年11月至2014年1月间，很可能在温州、北京和深圳三地选择性地批准一到三家民营银行，将完成股东资格审核和验资工作，顺利的话，还可能召开首次董事会和首次监事会。
“最晚明年3月，全国第一家民营银行应该会核准开业。”该知情人士说。
国务院7月份出台政策，允许民营资本发起设立自担风险的民营银行后，各地民企行动迅速，目前申报参与筹建的民企已有数百家。
北京、温州、深圳、泉州等地早已建立有开办意向的企业储备库。温州金融办副主任余谦表示，温州目前已是“万事俱备，只欠东风”，只待银监会“一声令下”，将立即进入正式申报阶段。
与此同时，还有许多民企另辟蹊径，积极参与当地商业银行的增资工作。
8月19日，温州银行增资扩股7.8亿股，在浙江股权交易所竞卖成功，吸收资本29.64亿元。在8家入围的新股东中，仅一家为目企。其中，新湖中宝（600208.SH）豪掷13.3亿元参股。
余谦表示，包括新湖中宝在内的民企进驻，将极大增加温州银行股权中的民营成分。
温州银监局人士称，当地政府有意将温州银行打造成首个民营银行，此次已经是第六次增资扩股，温州银行的国有资本实际占比低于20%，一定意义上已经属于“准民营银行”。
通过此次增资扩股，新湖中宝晋身为董事会成员，能够涉足公司治理层面。
“但作用很有限。”中国中小企业协会副会长周德文称，民资入股，改变银行运营机制的力量不大。
目前而言，民企参与设立民营银行的途径主要有两种，一是现有地方商业银行国有资本逐渐退出，民资进入；二是由民营企业主动申请、全新设立。
对于前者，银行的民营化之路一直较为艰辛。
温州银行从1998年成立至今，始终未停止增资扩股的步伐。前述温州银监局人士透露，数年前温州银行就曾引入战略投资者，但因各种因素一直未果。此人表示，增资会一直持续下去，一方面是资本充足率要求，一方面则源于“去国有化”的意愿。
日前，温州银行又在杭州股权交易所挂牌转让31.2万股股份。
随着国务院鼓励民资设立民营银行政策的出台，民资发起设立将成为其参与民营银行的主渠道。
日前，北京、上海、广州、温州、泉州、深圳以及鄂尔多斯等地，正在酝酿民资发起设立民营银行的初步方案，全国共计数百家民企正等待监管层关于民营银行细则的出台。
据了解，注册资本规模、股权设置和风险责任的限定，是研议中的民营银行细则的几个重要讨论点。
前述受到银监会人士认可的地方版试点民营银行监督管理办法（讨论稿）规定，民营银行需一次性注资不低于5亿元、不高于10亿元人民币作为注册资本，设立后视发展情况逐步增资。
“各地企业的资本实力、风险管控等各异，需要银监会进行调研和统筹。”前述银监会人士称，银监会可能因地制宜，对不同地区采取差异化的要求。
目前的监管思路包括，民营银行必须由一家具备实力、诚信经营的民企作为主发起人，可以不受任何单位和个人的干涉，并严格依照经营范围开展运营。
并且，民营银行应该以信贷业务为主，以服务“三农”和社区的形式经营，原则上不在行政区辖外设立分支机构。
但对于能否自担风险，讨论时有一些分歧。该地方版讨论稿参与者介绍，关于企业资本退出后存款人的利益问题，长期未有定论。存款保险制度迄今还未出台，就使得民营银行风险究竟是股东自担，还是保险公司抑或国有、私有的担保机构负责，争议了很久。
现行讨论稿中对此规定，民营银行股东应承诺对银行持续补充资本，在发生流动性风险时进行救助；并应承诺风险兜底，在银行用资本承担风险之后，对剩余风险承担连带责任，对存款人进行赔付。
“这就必须对持股比例、股东资质有更高的要求。”前述银监会人士称，股东尽量本土化，具备本地户籍，以便监管层容易掌控风险信息。
另外在股东数量上，该讨论稿指出，民营银行股东原则上不超过20个，最大股东及其关联方持股比例不得超过股本总额的20%，其他单个企业法人股东及关联方持股比例不得超过股本总额的10%，单个自然人持股比例不得超过股本总额的2%，所有自然人持股比例不得超过股本总额的20%。
其中，主发起人要求最近3个会计年度连续盈利，且这三年内年终分配后的净资产占比全部资产的30%。其他发起人则要求最近2个会计年度连续盈利。且所有发起人的入股资金来源必须真实合法，不得以借贷资金入股，不得以他人委托资金入股。
此外，核心主业不突出且经营行业过多，资产负债率、财务杠杆率高于行业平均水平，以及现金流量波动受经济景气影响较大的企业，拟被排除在发起人之外。
同时，“自然人股东必须有所限制。”泉州市政府一位负责民营银行推进工作的人士称，已经入股小贷公司、担保公司和典当行的自然人，应该限制其再入股民营银行的额度甚至权限。
银监会人士透露，民营银行将采用“三会一层”的管理模式，即股东大会、董事会、监事会和经营管理层模式。
前述地方版讨论稿规定，董事会将下设办公室和发展战略规划委员会、风险管理和关联交易委员会、提名和薪酬管理委员会、审计委员会等机构。关联企业众多、股权关系复杂且不透明、关联交易频繁且异常的企业，将不具备发起人资格。
“这与民生银行日前的高层架构相类似。”一位受访专家表示，尽管规定了股东不得向本民营银行贷款，但防范关联交易的力度还不到位。因而监事会的成立是必然，高管层一方面对董事会负责，一方面接受监事会监督。
据介绍，银监会可能依据前述地方版讨论稿中鼓励民营银行聘请独立董事的建议，要求独立董事与银行及其主要股东之间，不存在影响独立判断的关系。对董事和高管人员的任职资格，则要求其个人或配偶不得有数额较大的到期未偿还的负债，或不得从事高风险投资明显超过其家庭财产承受能力的规定。
监管方面，银监会或参照对城商行的各项监管指标，并根据《商业银行监管内部评级指引》进行监管评级。
同时，“银监会将增加民营银行服务小微企业和社区居民的考核体系与办法，并将考核结果作为综合评价、行政许可和高管履职评价的关键内容。”前述银监会人士称。
此外，前述地方版讨论稿还对处于不同区域的民营银行，在资本充足率、不良资产率和存贷比数据上采取不同的监管要求，对于尚处银行业监管红线临界点的，银监会将督促其股东补充资本充足率，适时采取限制资产增长速度、固定资产购置、分配红利和其他收入、开办新业务等措施。
对于问题稍重的民营银行，监管部门可责令调整董事或高级管理人员、停办部分或所有业务、限期重组等进行纠正。对规定期限内无法实现有效重组，主要监管指标严重不合规甚至可能引发信用危机的，则将撤销该银行，或督促股东依章程解散并承担相应责任。
民营银行踌躇起步
民营银行新政定调几个月来，地方企业和组织近几十家表达了发起设立民营银行的意向，而地方政府的支持之意溢于言表。
9月13日，市场再度爆出？消息，首份地方版《试点民营银行监督管理办法（讨论稿）》报至银监会。该《办法》对民营银行的设立门槛、股东资质、公司治理以及风险控制等方面做出了全面的规定。其中最为关键的部分是关于“自担风险”的一系列制度安排。
有业界人士认为，上述地方版《办法》有可能被银监会列为范本，但据接近监管层的人士透露，实际上并没有所谓的“范本”一说，目前并不排斥其他可行性方案。“不论何种版本，要解决的关键问题是，发生风险后怎么‘自担’。”
事实上，相对于地方投资者的高涨热情，监管层正面临棘手局面，且态度审慎。一方面是国务院已明确提出民营资本进入金融业，特别是银行业的大方向，并指明由银监会牵头制定相关的实施方案。但另一方面是，目前关于银行一旦经营失败的金融制度安排，如存款保险制度和银行破产条例尚未推出。
银监会研究局副局长龚明华表示：“我们一直鼓励民间资本进入银行业，这对银行和投资者双方都是有好处的。目前的背景是，在利率市场化加快的背景下，如何控制风险？这个平衡点的寻找，是我们正在做的工作。”
“如果是由银监会制定统一的准入标准，满足条件的获得银行牌照，这自然是一种制度的突破，但是监管上要么管死，要么大批新银行设立，对银行业的冲击是不可控的。”一位监管层人士说，试点是较好的可控方式，但难点是试点给谁？
“年底之前肯定要出方案，”另一位接近监管层的人士说，“否则没有办法交代。”而试点最终决定权还需要请示更高级别的决策层。
银监会主席尚福林在银监会2013年年中工作会议上透露了民营银行相关工作的思路：发起人自愿提出自担风险的具体模式，在获得银监会认可后，可以开始试办。试办一段时间后，再研究经验形成规则办法，加以推广。
自国务院明确鼓励民营银行设立后，各地方企业闻风而动。进入8月，又有三家公司表态将筹建民营银行。
8月26日，上市公司凯乐科技发布公告称，拟发起筹建“荆州银行”，初步拟定注册资本为20亿元。
8月23日，苏宁云商发布公告称，已向相关部门递交设立银行的初步意向方案，并定名为“苏宁银行”。
8月9日，北京中关村管委会表示，将支持企业发起设立中关村银行。
近期各省市密集出台国务院“金十条”的地方版本，均表示将积极尝试由民间资本发起设立自担风险的民营银行、金融租赁公司和消费金融公司等金融机构。
政策春风下，多家民营企业和机构热情高涨，包括北京、广东、上海、温州等地的近20家企业或组织对外表示了发起民营银行的意愿。
各方跃跃欲试，监管层则相当审慎，颇费思量。一位接近监管层的人士说，中央已经敲定方向，“方案制定是一方面，最难的是平衡各地区诉求”。
8月26日，温州在十一届四次全体会议上正式决定全力申报设立首家民营银行，以支持当地中小企业发展。目前温州已有当地私企华峰集团，以及温州温商联合投资中心为发起人递交申请。
据接近决策层的人士分析，近年来温州当地实体经济发展遇到诸多问题，产业空心化趋势明显，考虑到金融和实体经济本是“皮与毛”的关系，因此作为民营银行试点并不太合适。
此前，北京和深圳筹建民营银行的呼声较高。
据了解，北京当地筹划的中关村银行，最有可能由电商京东商城作为发起人，意图借助京东的数据和平台，面向中小企业客户，发展小微融资。因此银行将定位于“民营银行、科技银行及互联网银行”。目前相关工作还处在前期筹备阶段，具体方案和思路还未确定。京东已成立专门的金融事业部负责此事。
以深圳为代表的珠三角地区民营经济发达，在近年的经济波动中未大起大落，表现出了较强的稳定性。早在2003年，深圳中科智担保投资公司就提出筹建民华银行的方案，后未能成行。此番再试时，深圳前海已是三个全国金融改革试验区之一，有先试先行的优势。
山东是后起的热门地区。证监会前主席郭树清转任山东省省长后，推动金融整体改革，8月7日发布《山东省人民政府关于加快全省金融改革发展的若干意见》，明确要“探索由民间资本发起设立自担风险的民营银行和金融租赁公司、消费金融公司等”。文件还鼓励民间资本参与金融机构重组改造，推动村镇银行引入民营资本，优化股权结构，争取“村镇银行三年内实现县域全覆盖”。
陕西西安市政府8月26日也发文，明确鼓励民间资本发起或参与设立村镇银行、贷款公司、农村资金互助社等新型农村金融机构，尝试由民间资本发起设立自担风险的民营银行、金融租赁公司和消费金融公司等金融机构，支持民间资本发起设立小额贷款公司和融资性担保公司，并列出详细的分工表格。
在提出设立银行的意向后，多家相关上市公司的股票大幅上涨，A股市场俨然已出现一个民营银行概念股板块。
湖北凯乐公司8月26日宣布银行计划当天，股票上涨4.86%，第二天则封在涨停板；苏宁云商则在消息传出后，一周之内股价上涨21%。
打破银行准入制度、允许民资发起设立银行的新政，敲定于7月25日。
在当天的政治局会议上，中共中央总书记习近平作当前经济形势和经济工作的讲话，列出近期四项金融改革任务：一是推进利率市场化改革；二为降低金融行业进入门槛，即尝试民营银行的设立；三是发展资本市场，扩宽城乡居民投资渠道；四为规范政府融资渠道。而设立民营银行的初衷则是解决小微企业融资难的问题。
准入制度改革方向虽定，但执行细则如何制定和实施仍有很大悬念。
部分人士认为，应该先出统一方案，后接受申请，一位接近监管层的人士说，这区别于此前搞试点的方法，是真正意义上放低准入门槛。
但更获支持的意见则是，由各地区商定具体组建方案，上报银监会获通过后试行，成功后向其他地区推广。
接近监管层的人士称，考虑到国内大中型银行并不缺，相关竞争也较为激烈，新发放民营银行牌照，还是会在地域和业务上给予限制，但是动态调整的过程，如果具备相应的经营能力，“就按照规矩放开”。
方案是否能获得上层肯定，关键还取决于经营风险能否有效控制，出了问题自己能否承担。
“重点是风险如何防控，”一位参与某地方案制定的人士称，“这也是上报方案说服决策层的关键点。”出资人实力一定要雄厚，另外就如何防控关联交易也有详细的讨论，如何证明对金融机构特别是银行经营有足够的驾驭能力也是重点。“总体来说，就是证明自己是要搞事业，而不是投机者。”
但现实是，近年来银行业的高利润，不可避免地成为社会资本逐利的热点。
此次有意申报的上市公司凯乐科技，主业是塑料管材及其他新材料的生产销售。截至今年上半年，其净资产约18亿元人民币，但其公告，发起设立的银行注册资本将高达20亿元。
该公司上半年净利润约1亿元，且同比大降46%，利润压力较大。据此前媒体报道，接近该集团的人士分析，凯乐不会是银行的实际控制人。“银行不是凯乐科技未来的主业，只是其赚取收益的一个投资。”
一位银行业资深人士提醒，此番对于银行牌照的追逐，除了防止企业过分谋求短期利润，还要谨防股东希望通过设立银行而获得资金便利的苗头。他表示，经历过上世纪90年代金融业乱象，其中关联交易为祸甚深。
实际上，看好银行业前景的资金早在几年前就另寻路径。
“想进入银行业的早几年就布局了，”浙江杉杉集团相关人士介绍说，“大多数已经达到了监管层关于参股控股数量规定的上限。”对于不能控制银行日常经营的民间资金来说，另起炉灶设立银行和通过二级市场持股，在获利上并无区别。目前该集团旗下共参股三家银行，控股一家。
风险能否自担
“此次政策最亮眼的是要求新机构‘自担风险’。”一位接近监管层的人士分析，这就意味着给银行业树立一个坐标，待存款保险、银行破产条例出台后，其他银行无论股东是谁都向这个坐标看齐。
7月31日，在银监会召开的2013年上半年全国银行业监督管理工作会议上，银监会主席尚福林首次解释“试办自担风险的民营金融机构”，称此番设立民营金融机构的一个基本要求是：发起人承诺风险兜底，避免经营失败损害存款人、债权人和纳税人利益。
此前7月5日，国务院发布《关于金融支持经济结构调整和转型升级的指导意见》，明确“扩大民间资本进入金融业”，尝试设立民营银行，但新政特别强调此类机构需“自担风险”，这有别于其他金融机构，特别是国有银行享受国家“隐形担保”的待遇，意味着一旦出现经营风险，民营银行需自力更生承担损失。
据报道，上述地方版民营银行监督管理办法中即规定，“民营银行股东应承诺对银行持续补充资本，在发生流动性风险时进行救助，并应承诺风险兜底。在银行用资本承担风险之后，股东对剩余风险承担连带责任，对存款人进行赔付。”
“风险自担”的要求与民营银行的资本属性相关，引发讨论。反对意见认为，公平起见应该统一“自担风险”的最基本原则，一视同仁不搞歧视性政策。
接近监管层的人士剖析，在门槛设置上会尽量做到公平，考虑到民营银行的风险，会在日后的外部监管等方面做更高的要求以便平衡，在不良率等一些监管指标的容忍度上会低一些。
但“自担风险”的要求，是否能落到实处尚存疑问。
“目前无论政府还是市场以及普通百姓，其实都没有银行破产的心理准备。”一位国有大行人士说，“事实上在过去的几十年里没有人见证过这样的事发生。”
被称为新中国成立后银行破产第一案的海南发展银行，自1996年宣布破产重组以来，相关工作一直未完成，至今部分资产仍在工行挂账。而最新消息是该银行将重整后开业，改名南海银行。
而接近监管层的人士认为，目前按照国务院文件精神，较有代表性的意见还是维护银行业稳定，在适当时候，该救还要救。
“如果风险方面由国家兜底，那么还是会走老路。”一位银行业资深人士说。
银行业风险暴露的延后性，以及一旦爆发产生较强的外部性，决定其所受监管和保护有别于普通工商企业。
目前，包括存款保险和银行破产条例的公布指日可待，相关信息透露今明两年即可正式执行。
“配套措施落实之后，‘自担风险’希望能逐步落实。”上述人士说。
民营银行新意
“设立民营银行”此前曾几番热议，此次再提，国内金融业格局、市场环境已发生重大变化。
上世纪90年代中期，民营银行话题进入公众视野，并在决策层的首肯下获得重大突破，1995年国内第一家民营银行民生银行成立。并于15年后成长为中国第七大银行，除了工农中建交五大国有银行之外，仅排在招商银行之后。
几乎与民生银行同期成长起来的地区性民营股份制银行则集中在金融较为发达的江浙一带，以泰隆银行和台州银行为代表。它们在治理结构、业务结构方面表现出与其他银行一定的差异化。
社科院金融所银行研究室主任曾刚认为，上世纪90年代中期热议这个话题，是认为银行经营不够商业化，大量坏账产生的原因是由于国有银行所有权缺位，由此认为改制势在必行。
“当时把民营银行当做国有银行的对立面提出，认为如果民营资本做这件事情，结果就会不同。”曾刚说。
随着本世纪初银行进入清理坏账、股份制改造后，在宏观经济稳定向上的大环境下，国有银行也焕发生机，无论规模、利润都迅速扩张，这与国际同行的境遇形成鲜明对比。在公司治理、风险控制方面国内银行业也进步颇多。与此同时，民间资本参股控股的银行在竞争中也未表现出太大的差异化优势。
“人们认识到，商业化运作机制和所有权结构并不完全对应。”曾刚认为，从目前大中型银行来看，无论国资、民资还是混资，其股权结构的差异并没有表现出经营业绩和模式的太大不同。这也是为什么此后民营银行未再提起的原因。
进入2010年，在宏观经济降速、实体经济下行的大背景下，银行业利润却持续创新高。其面临的压力突然转向。市场关于银行业暴利的讨论此起彼伏，并间接影响到决策层对于金融业垄断问题的思考。
据了解，决策层重提民间资本进入金融业，特别是银行业，主要从两点考虑，一是淡化目前关于银行业暴利垄断的问题，第二则是希望通过民资进入成立中小型区域机构，进而为实体经济提供“广覆盖、差异化、高效率”的金融服务。
民营资本在经营效率、业务创新方面的潜力被寄予厚望。
目前，国内中小型银行已有相当部分有民营资本参股，个别还是控股。但是在业绩、业务结构方面，民营优势仿佛并未完全显现。
股份制银行中，被业内公认发展态势良好的有招商银行、民生银行、兴业银行等。这些银行无论发展速度还是业务特色上都为市场认可。其中招商银行以零售见长，规模居股份制银行之首；民生银行经过二次转型，主打小微企业金融服务已有所斩获，ROE和ROA都高于行业平均水平；兴业银行以同业业务见长，其ROE和ROA一直以来领先同业。但三家银行的股权结构分别为国有、民营和混合型。
类似情况也表现在数目众多的城商行和农商行中。这可能与银行股权结构所决定的公司治理并未真实对应有关。
杉杉资本目前参股三家地区性银行，对此类银行有近距离观察和参与经验。尽管杉杉控股一家城商行，但是仍然没有资格派执行董事，参与深度最多限于个别董事人选。这也是众多民营资本面临的问题。
在最典型的民生银行股权结构中，未有绝对控股的民营股东，目前最大民营股东刘永好的新希望集团所占股份只有不足5%，其话语权可想而知。
在人事关系、高管任命以及经营战略、业务发展方面，虽然民营股东多有参与，但是决定权却并不在手中。
杉杉创业总经理宫毅说，目前散布于各个地区的小型城商行，其经营管理和公司治理实际上有很大的改善空间。“创新的业务大家不愿意尝试，因为没必要赚这个冒险和辛苦钱。”
除了民营资本参股控股是否能对应真正权利的落实，民营资本表现“不亮眼”还有其他原因。
曾刚认为，银行经营业绩与多方面的原因有关，这其中包括宏观经济、外部治理、市场环境等，其中股权结构只是一方面。所以应该客观看待股权结构的优劣。且评价标准可能随着时间和周期的不同也会不一样。单纯地提高民营资本参股持股比例，或许并不能完全释放其潜力。
看到天然血脉联络，寄望民营金融机构为民营经济、小微企业服务的愿景虽好，但并不符合实际。
“民营资本的逐利性是最强的。”曾刚说，“小微企业金融服务如果收益和成本都不具有吸引力，民营资本是跑得最远的。而如果这项业务诱人，现在的金融企业早就去抢了。这是个悖论。”
“解决小微企业金融服务不足，金融脱离实体经济等问题，落脚点还是要从经济总体制度改革上着手。”一位银行业资深人士说，“实体经济好了，金融业才能顺势有所作为。”
如何坐实“自担风险”成关键
目前，我国实际执行的是隐形全额的存款保险（放心保）制度。相关人士曾表示，现行制度“市场退出效率不高，国家负担重”。同时，金融机构破产制度尚未得到立法确认。由于上述两项制度尚未落地，使得新生的民营银行如何“自担风险”，显得晦暗不明。
对于民营银行应该采取何种体制来自担风险，业内也有过相关讨论。曾经一个比较大众的观点是采取无限责任制。
中央财经大学银行业研究中心主任郭田勇认为，采取这种体制会有两个问题：第一，为什么国有银行、股份制银行不是无限责任？他担心，这会让市场理解为这是一种歧视民营资本的行为。第二，无限责任制未来如何增资是个问题。
另一位业内人士在谈到体制选择问题时也指出，如果在一个大的无限责任制之下，股东是有限责任公司，那等于这种体制最初想达到的目的形同虚设。
因此，郭田勇认为，解决民营银行经营失败的风险有一个很简单的办法，那就是尽快设立存款保险（放心保）制度。
银监会主席助理杨家才指出，要实现民间资本“自担风险”，有三个主要途径：一是通过有关制度安排，让发起人承担可能出现的风险，其中重点是考量发起人的资质和实力；二是要加强民间资本参与设立的金融机构的整体风险管控能力；三是要加强其公司治理能力。
“最终，要使民间资本进入金融行业后，具备三种能力：一是较强的风险管控能力，二是较强的风险化解能力，三是有风险承担的资本实力。”杨家才说。
消息人士透露，银监会已就如何形成一批“自担风险”的民营银行召开座谈会，“民营银行能否采用无限责任制”作为可选方案之一，被摆上了桌面。
不过，该人士表示，如果仅仅对新设立的民营银行采用无限责任制，则有歧视民资之嫌，在财务上也不好操作。他表示，要坐实“风险自担”，建立显性存款保险制度显得更为迫切。小银行如果经营不善，做好风险隔离，“自行关闭就是了”。
另一位知情人士也表示，假如股东为有限责任公司，那么民营银行采用无限责任制就没有意义，“除非股东都是自然人”。
关于“持股比例”的问题，企业家之间的共识是，反对银行业金融机构一家独大。上海小贷公司协会会长、大众交通董事长杨国平表示：“关于村镇银行的现行制度规定，一定要让商业银行作为大股东、控制人。对于这一点，上海109家小贷公司，没有一家同意的。因为如果这样的话，又变成了银行的地方支行，被消灭掉了。”
不过，究竟是持股越多越好，还是不宜太多，则成了各方争议的话题。均瑶集团副总裁王均豪明确表示：“我的想法就是给第一大股东的股权越多越好。为什么？越多，大股东越会用心去做，会全身心地去做。”金浦产业投资基金管理有限公司总裁吕厚军认为，民营资本不一定要谋求大股东地位。因为，民间资本对金融业不一定有太多经验。
无论是谋求控股，还是仅有参股意愿，民营企业家的共同诉求是，在董事会中有相应的话语权。曾创办首家股份制城市信用社的杨嘉兴表示：“我不是非得追求绝对控股权，也欢迎金融机构来参股。但前提是，每个股东都能说得上话，有发言权和投票权。”
民营银行成长道路可能很坎坷
国务院发布“金融国十条”正式提出尝试设立民营银行后，被誉为“中国第一家民营银行”的民生银行顿时引起人们的高度关注。民生银行从1996年成立时的138亿元资本金，发展到如今资产规模超32万亿元，从2000年以前年净利润不足0.4亿元到2012年的37563亿元，走过了令人刮目相看的17年。所以，人们寄希望于民生银行的发展模式能对未来获批的民营银行有所借鉴。
然而，有民生银行内部人士却认为，民营银行成长道路可能很坎坷，几乎没有范本可言。因为民生银行是特殊时期的产物，目前的金融环境下已经不可能再造一个民生。
特殊的“民生”
民生银行的成立要追溯至1993年，经叔平在任全国工商联主席的年代。
当年11月召开的第七届全国工商联代表大会上，一些民营企业向经叔平建议，能否由他们发起设立一家银行以缓解当时融资难、贷款难的燃眉之急。随后，经叔平以全国工商联名义向国务院提交申请，在1995年获得批准后，由经叔平负责筹备，开启了民营金融的一段冒险之旅。
一直以来，银行业对民资入驻普遍心存疑虑，唯恐其以关联交易、资产挪用来掏空银行、造成风险。因而按照当年央行规定，参股资金须为企业自有资金，杜绝用借款和贷款充当股本金。
1996年1月，民生银行以59家单位作为发起人募集股本，总股本金138亿元中85%源于民营企业，从此被定义为民营银行性质。
有专家认为，当下已很难再复制这一发起模式，以民营企业出资入股来全新组建一家银行的可能性不大。更多的应由村镇银行或城市商业银行、股份制银行等，通过股权调整转为民营银行。
民生银行董事长董文标在今年全国两会提案中，就建议以多种渠道设立民营银行。
他说，针对全国144家城商行和212家农商行，地方政府和政府平台的投资应全面退出，以相应的股权和控制权对当地最优秀的民营企业委以重任，切断地方政府对地方性银行的行政干预，从而将其改造成民营银行。
在董文标看来，现有的10家全国性国有控股股份制中型银行，也应推进民营化方案。并且，争取以五年时间实现民营银行在中国商业银行体系中三分天下有其一，挑起推进经济发展的大梁。
“尽管我们也建议全国工商联牵头实行名单制，支持优秀民营企业发起建立区域性、特色性银行，但实施起来并不简单。”一位民生银行人士称。让实体企业家跨界做金融并非易事，风险极易累积，特别是在目前中国金融系统所面临的风险下更非首选。
民生银行就走过一段风险丛生的弯路。
成立之初，鉴于自己的出身，服务民营、中小、高科技企业成为其战略定位，但问题也随之而来。在亚洲金融危机突袭的上世纪90年代，民营企业风控能力普遍较差，中小企业更是生存艰难，而高科技企业则属于初生阶段。在民生银行还未具备足够资本实力时，很快便遭遇发展减速、资产质量下降的窘境。
截至1999年末，民生银行资产规模不足400亿元，不良率却高达8.72%，为了提取足够的贷款损失准备金，资本金从成立之初的13.8亿元骤减至8亿元。
“不但没有发挥民营银行的优势，还陷入了生死存亡的大战中。”前述民生人士回忆。
早年，民生银行董事会就以经营不力为由，四年内罢黜了两任行长。直到2000年4月第二届董事会聘任董文标为行长，经营颓势得到一定扭转，其高管“走马灯”才有所平息。
艰难的内部治理
另一需要谨慎之处，在于公司治理结构的建立。
有学者表示，民营银行概念主要取决于治理型结构，看其能否真正发挥民营企业作为股东尤其是董事会成员的治理权，是衡量“民营”与否的关键。
“从这点上说，民生银行不能算真正意义的民营银行。”专家表示，“股东实际上处于弱势地位，董事会内讧不断。但决定者，眼下是几乎掌权13年的董文标，‘内部人控制’的痕迹比较明显。而且民生银行高层人士的任免不在股东大会，而在于政府。”实际上“民生董事会连推翻选举的权利都没有”。
民生银行实质上已受制于管理团队。且关键在于，眼下董事长一职仅享有职业经理人的待遇而不持有股份，仅以几百万元年薪来为各大股东每年谋得数千万元、数亿元资产增值，其个人价值很难真正与民生银行的长远利益切实捆绑。专家指出，民生银行现有的风险点一部分就源自于此。因而，未来民营银行管理团队的激励机制应优先得到考虑，尽量参考国际银行业职业经理人的薪酬水平，首先防止“内部人控制”。
对此，民营银行可以从国内各大股份制银行的分行入手，以相对较高的激励机制来获得优秀管理人才。
前述民生人士谏言，管理团队尤其关键决策团队中，必定需要一位来自政府的退休高官，作为独立第三方来调节和制衡各方力量。通常，董事会各决策部门的负责人均为民营企业家，各自难以服众，但却往往会对德高望重的老领导充满敬意。
除此以外，董事会内部最难防范的潜在风险之一，还包括关联交易。
早年，民生银行的一些董事会企业总有“我投资的银行就该给我贷款”的想法，甚至要求经叔平把某个分行“拿给我做”，对行规知之甚少。因而，在民生银行2006年关联贷款最严重时期，主要股东的关联贷款总额达4238亿元。董事会成员之一的泛海集团及其下属企业，关联贷款总额多达33.86亿元，约为民生银行净资本的20%。
经历数次教训后，民生银行开始对持有贷款的股东采取股权质押方式，以同等价值的股权来保证贷款出现风险时能够及时补位。目前，民生银行的关联交易管理委员会需要对每一笔关联交易进行再次审核，委员会主席最终确认签字。金额稍大的关联贷款，则必须在董事会发布公告。
“例如，复星集团作为股东之一，旗下700多家企业的每笔贷款都须经过这一流程。”前述人士称。这对于新生的民营银行，无论管理效率抑或风控能力，均是巨大的挑战。
“做大不”是常态
对扩张的把控，亦是民营银行未来发展的关键。
由于成立之初错误地估计自己的实力，曾以支持民营经济和民营企业为己任的民生银行，不得不在2001年暂时放弃原有定位，转向大企业和支柱产业，走上一段低成本、快增长且高收益的超常规扩张之路，直到2006年才重新调整战略，回归初衷。
但在六年高速扩张中，风险逐步累积，尤其在统筹管理和信贷审批能力欠缺之下，总分行的传统管理模式不断暴露各种问题。全国性商业银行网络的快速铺开，也让管理架构的弊病愈发显现。
“随后的事业部改革，成为我们全国化、规模化过程中的一剂良药。”前述民生人士称。
相比之下，未来更可能源自于村镇银行和城商行的民营银行，却无力支撑原始阶段的粗放式成长。否则其原本得益于区域内“熟人社会”的优势，很可能就此消失殆尽。
事实证明，小银行的潜在风险远高于大中型银行。美国次贷危机期间，有数百家小银行相继倒闭。
“谁都有做大的主观愿望，但做大并不等于做强。”专家称，绝大多数区域银行、社区银行之所以生存无忧，一部分源于能够相对灵活地掌控贷款利率浮动空间，一部分也源于对当地客户、行业、经济和文化充分了解与适应。“凡是盲目‘摊大饼’的，90%以上都会面临深层次风险”。所以，对“做不大”抱以常态心理，是未来民营银行良性发展的关键。
面对中国数百家各色银行，竞争力明显不足的小银行，应该在已有的大型国有银行、中型股份制银行等多层次同类群体中，找准自己能够实施差异化策略、能够查漏补缺的位置。而这个位置对于民营银行来说，很可能位于中国银行系统的中下端。
“很难再制造一个民生银行了，民生是特殊时代的特殊产物。尽管它经历了长期挫折与徘徊，但身后毕竟有全国工商联等国家机构鼎力相助。”专家指出，民生银行在初期阶段，高管层从央行和其他商业银行调任的比例不小，现在成立民营银行，不太可能有如此待遇。
并且，一旦跨区域经营，民营银行必然会面对地方保护主义和地方政府偏见，很难得到支持。只有落地扎根，在小区域内深度发展才是明智之举。加之其管理半径较短，有利于总行管控风险。
事实上，“金融国十条”本意是让民营银行来丰富中国银行业结构，而非中国金融体系真正急需民营银行来调结构、稳发展。
“中国不缺银行，更不缺小银行，且民营银行也不一定能真正提高资本进入实体经济的效率。”专家表示，银行系统需要高、中、低层次的不同金融机构，就像有人在五星级酒店消费，也有人消费“农家乐”，金融服务必然要满足不同层次的需求。
北京大学经济学院教授王曙光表示，中国对中小银行的差别准备金率等支持政策、强化对中小金融机构的差异化监管以及增强地方政府维护金融稳定的激励等相关配套政策亟需陆续出台。同时，引导民间金融机构走上正规发展的道路，还需建立有效的监测制度，通过地方监管组织或统计局，定期采集民间金融活动的有关数据，重点监测民间资金规模、性质、利率、资金流向和风险状况等情况，相应地将民间金融活动纳入宏观调控体系。
资料来源：
《资本市场》2013.9朱小群
《经营管理者》2013.10.中文天 金生民
《财经国家周刊》2013.19聂欧
《财经》2013.27董欲晓
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