1978—1992年中国社会保障事业的恢复和发展，本文主要内容关键词为：年中论文,社会保障论文,事业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］K27 ［文献标识码］A ［文章编号］1003－708（2008）04－0081－10
社会保障是指国家和社会在其社会成员因年老、疾病、失业、伤残、死亡、灾害等原因而失去劳动能力或生活遇到障碍时，对其基本生活给予保障的一种社会安全制度。一般说来，我国的社会保障主要由社会保险、社会救济、社会福利和优抚安置构成。1978～1992年是我国的社会保障事业从恢复到发展的重要阶段，社会福利、社会救助、社会保险等方面都取得了很大的进展，在保障人民基本生活等方面发挥了积极的作用。
一、社会福利
社会福利是指国家依法为所有公民普遍提供旨在保证一定生活水平和尽可能提高生活质量的资金和服务的社会保障制度。社会福利所包括的内容十分广泛，包括生活、教育、医疗、交通、文娱等方面。我国的社会福利事业起步并不算晚。早在20世纪50年代初期，各地民政部门就组织社会福利性生产，帮助残疾人员开展生产自救。但在“文化大革命”期间，林彪、“四人帮”大批所谓“福利主义”、“唯生产力论”，使社会福利生产受到严重的破坏，许多工厂被强迫撤销、合并。十一届三中全会以来，各级党委、政府和有关部门对社会福利十分关心，在安排生产计划、确定生产任务、供应原材料、改善经营管理、解决生产资金和减免税收等方面，给予不少照顾和支持。各地还相继成立了企业性的民政工业公司，对于许多社会福利工厂在经济调整中出现的新问题，采取一些切合实际的措施加以解决。因此，早在1981年，全国各地社会福利工厂就“能生产电子元件、胶木电器、橡胶制品、机械配件、五金电料、棉纺轻工、工艺美术和食品加工等1000多个产品，去年总产值7亿多元，上交税金和利润1亿多元。”① 各地政府在统筹兼顾、全面安排待业人员的工作中，对盲聋哑残人员除了通过劳动部门招工、兴办街道集体企业等渠道进行分散安置外，民政部门还积极发展社会福利生产，集中安置盲聋哑残人员。总之，1978～1992年间，我国的社会福利事业获得了较快的发展，已初步形成了以国家、集体兴办的社会福利机构为主，以社会力量兴办的社会福利机构为辅的社会福利服务体系。
1984年11月，全国城市社会福利事业单位改革整顿工作经验交流会在福建召开。会议总结了改革开放以来城市社会福利事业所取得的成就和经验，也分析了存在的问题，如福利事业单位靠国家单一举办，思想比较保守，民政部门管得过宽，统得过死，吃“大锅饭”的问题很普遍等。会议认为要加快改革步伐，首要的就是端正业务指导思想，要从民政部门单一办转为国家、集体、个人相结合，多渠道、多层次、多种形式举办各种社会福利事业，要从以养为主转为积极开展康复活动，使孤老残幼生活过得幸福愉快。同时，解放思想，大胆改革管理体制：扩大福利事业单位自主权，实行院长负责制，并采取多种承包的办法，把职、权、利结合起来，真正做到奖勤罚懒，体现按劳分配，克服平均主义；在做好城市中无依无靠、无生活来源的孤老残幼收养工作的前提下，积极开展自费收养工作，为退休孤老、伤残儿童家长排忧解难；根据单位的条件，开辟生产门路，搞些投资少收益快的经营项目，改善收养对象的生活和集体福利设施③。会后，社会福利事业有了较快的发展。
社会福利企业单位方面，1985年9月，全国社会福利生产改革工作经验交流会在大连召开。会议认真讨论了社会福利生产改革中的问题，交流了经验，并通过对全国经济体制改革形势的分析，统一了认识，明确了今后的任务。民政部崔乃夫部长在会上分析了全国改革的形势，认为当前福利生产的最大弊端是上面限制太多，管得过死，企业缺乏活力。因此，当务之急是，解放思想，简政放权。崔乃夫认为，福利厂是具有特殊性的企业，国家对福利企业要继续实行扶持保护的政策。对乡镇街道的工厂政策上更要放宽。要鼓励街道办各种形式的福利生产小组，支持有一技之长的残疾人个体开业。要使全国城乡自下而上形成一个福利生产的网络，尽可能让我国有劳动能力的残疾人都能获得与普通人平等的劳动权利⑤。会后，我国的社会福利企业单位也获得了较为快速的发展。
1978～1992年期间我国社会福利事业的发展，总的来说还是以国家、集体兴办的各类社会福利机构为主的，这与其说是我国发展社会福利事业的基本方针，倒不如说是国家经济、政治、社会等各种因素制约并决定的结果。改革开放初期，国家财力有限，对社会福利事业的认识也没有今天这么深刻，出现上述的格局绝非偶然，但这并不意味着政府不培育、扶持社会办福利事业的或广泛利用社会资源发展社会福利事业的发展。
二、社会救助
社会救助是指国家和社会对因各种原因无法维持最低生活水平的公民给予无偿救助的一项社会保障制度。救助的对象一般分为三类：一是无依无靠、没有劳动能力、又没有生活来源的人，如孤儿、残疾人等；二是有收入来源，但生活水平低于法定最低标准的人；三是有劳动能力、有收入来源，但由于意外的自然灾害或社会灾害而使生活一时无法维持的人。社会救济是基础的、最低层次的社会保障，其目的是保障公民享有最低生活水平。1978～1992年间，我国的社会救助事业有了很大的恢复和发展，在社会救济、扶贫、救灾等方面都取得了很大成绩。
（一）社会救济
社会救济是中央和地方政府通过财政拨款，依法对特定的社会救助对象按规定向他们提供社会援助的救助制度。社会救济一般分为定期定量救济和临时救济。1978～1992年间，国家对社会救济工作十分重视。早在1979年12月，民政部就召开全国城市社会救济福利工作会议，研究了城市社会救济福利工作如何为社会主义现代化服务的问题，进一步明确了今后的方针政策。首先要立足于办好现有的福利生产和福利事业，充分挖掘现有潜力；要根据各地不同的情况和特点，采取不同的步骤和方法，因地制宜地巩固和发展福利生产和福利事业；同时要调动各方面的积极性，兴办集体所有制的福利生产和福利事业，充分发挥集体的力量；还要依靠基层，在街道党政领导下抓好工作⑦。会后，国家加大了社会救济的相关投入，主要表现在两个方面：在基本设施的建设方面，国家在城镇建立了福利院、托老所、精神病院等福利机构，在农村主要是建立了敬老院；在救济标准方面，国家多次调整了城市社会救济对象的救济标准，由1979年的平均每人75元增加到1989年的平均每人273元。
农村社会救济是指国家和集体对农村中无法定抚养义务人、无劳动能力、无生活来源的老年人、残疾人、未成年人和因病、灾、缺少劳动能力等造成生活困难的贫困对象，对他们“保吃、保穿、保住、保医、保葬（保教）”，以保障他们的基本生活，也称“五保”。在做好城市社会救济工作的同时，政府对农村社会救济工作也十分重视。1983年11月，民政部在河南省沈丘县主持召开19个省、市、自治区的农村社会救济工作座谈会。会议要求全国各地进一步贯彻执行中央领导同志关于做好五保工作的批示，大力推广沈丘县五保工作的经验，在搞好普查工作的基础上，积极举办敬老院和其他形式的养老事业，使五保工作走上制度化、群众化、经常化的轨道。河南省沈丘县针对五保户的不同情况，分别采取了乡村兴办敬老院、集中居住、集中赡养；统一供应、分散赡养等几种不同的办法照料五保户的生活。会议提出把关心五保老人，落实供给政策，作为社会主义精神文明建设的内容之一，深入地进行宣传教育，树立人人尊老爱老的社会主义新风尚，使全国农村所有五保老人都能幸福地度过晚年。会后，在加大对农村社会救济投入的同时，民政部门及时采取措施，主要是对五保供养所需经费以乡镇为单位进行统筹，并大力发展农村敬老院，政府给予必要的支持⑨。
可见，国家在社会救济方面支付了相当的财力。但是，与国民经济的发展相比，社会救助的经费并没有同步增长，救助的标准也比较低。而且，随着产业结构的调整和企业经营机制的转换，城市中出现了一些破产、停产企业，随之而来的是出现了一批失业、下岗人员。这些失业、下岗人员改变了中国城镇的贫困人口结构，使原有的社会救济制度越来越难以适应新形势的需要，改革势在必行。但实事求是地讲，这一时期的社会救济工作为后来的改革奠定了重要的基础。
（二）扶贫
扶贫是指对农村中有一定的生产经营能力的贫困户，从政策、思想、资金、物资、技术、信息等方面给予扶持，使其通过生产经营活动摆脱贫困的社会援助。在农村开展扶贫工作，是中国政府根据国情提出的一项具有重要战略意义的举措，也是1978～1992年间社会救济事业成效颇大的方面之一。14年来，扶贫工作经历了在思路上由单纯救济向经济开发和科技扶贫并重、在资金管理使用上由分散使用向适当集中使用和克服随意挪用并重的重大转变。
改革开放以前，扶贫工作长期以救济贫困户和补贴贫困县为主，其基本思路就是单纯的救济，哪里“贫”就“扶”哪里。结果是代价很大，但效果差强人意。改革开放以后，扶贫工作逐渐由“救济型”转向“开发型”。1982年12月15日，国家经委、民政部等9部委联合下发《关于认真做好扶助农村贫困户工作的通知》，指出扶贫工作是农村救济工作的发展，帮助贫困户摆脱贫困，要从各地的实际情况出发，采取多方面的措施，着重“扶志”和“扶本”。之后，扶贫工作在我国农村全面展开。1984年，党中央、国务院联合发出《关于帮助贫困地区尽快改变面貌的通知》，对我国贫困地区的经济建设提出指导意见。1985年5月，国务院批转民政部等部门关于扶持农村贫困户发展生产治穷致富的请示，指出扶持农村贫困户要贯彻自力更生的原则，并辅之以国家和社会的积极帮助。要克服干部的单纯恩赐救济观点和群众中的依赖思想、悲观情绪，充分调动他们奋发向上的积极性。要动员和组织社会各方面的力量，帮助他们发展生产，增强其自身的经济活力，这是贫困户治穷致富的根本出路(11)。1987年11月，国务院《关于加强贫困地区经济开发工作的通知》指出以改革精神做好扶贫工作，要把单纯搞生活救济变为重点帮助发展商品生产，改变单纯依靠行政系统扶贫的传统办法，大胆启用农村能人，让他们领头兴办各种类型的扶贫经济实体；把竞争机制列入贫困地区经济开发，确定开发项目，实行公开招标承包，引导和促进贫困地区的开发与发达地区的发展相结合；尽量采用按使用效益分配资金的新办法(12)。1988年9月，国家科委和国务院贫困地区经济开发领导小组决定进一步加强科技扶贫工作，把发展以科技为支柱的商品经济摆上贫困地区经济社会发展的突出地位(13)。1988年底，经过3年努力，全国农村人均收入200元以下的贫困人口已经从1亿人减少到7000多万人，下降30.7％，其中人均收入150元以下的贫困人口由4000多万人减少到3000多万人，下降27.4％。国家重点扶持的贫困县中，已有77个县人均收入超过300元(14)。这样，基本实现了“七五”扶贫开发解决温饱问题的目标。
在资金管理使用上，以往分散使用和随意挪用的现象比较严重，扶贫效果不佳。为了克服这些弊端，1986年8月，国务院贫困地区经济开发领导小组决定改革资金管理使用办法，即要把现有的用于贫困地区的各项资金有选择地捆起来，集中用于连片的最困难的地区搞经济开发，使贫困地区逐步形成依靠自力更生发展商品经济的能力，逐步走上致富之路(15)。从1988年起，中国人民银行和中国工商银行新增扶持贫困县县办企业贷款7亿元，这笔资金不再由贫困地区单方面使用，而是集中用于发达地区和贫困地区联合开发的项目，即将充分利用发达地区的技术、人才、经验和信息等资源，集中用于发达地区与贫困地区合办的项目，把贫困地区开发和发达地区发展结合起来(16)。这不仅标志着我国扶贫投资结构和投资方式正在发生重大变化，也是国家扶贫总格局和国民经济协调发展的一项战略性措施。1988年12月，国务院贫困地区经济开发领导小组等7单位发出联合通知要求各地加强和整顿扶贫资金、物资管理工作；全面检查扶贫资金、物资的使用情况；对违法乱纪事件要严肃处理；加强对扶贫资金、物资的检查监督工作，尽快形成制度，逐步纳入法制轨道；所有扶贫资金、物资的分配、管理、使用部门和单位，都要根据国家和主管部门有关规定，建立和完善各类扶贫资金、物资管理责任制(17)。
这一时期的扶贫工作也存在一些不足，主要是扶贫资金挤占挪用严重。1987年，各级审计机关对全国近千个县1985年和1986年的扶贫、支农资金情况进行了审计，共查出违反财经纪律金额1.78亿元，占审计金额的5.9％；还查出损失浪费金额2200多万元，占审计金额的0.7％。其中被一些地方挤占挪用的资金达1.33亿元，主要用于机关盖办公楼、建宿舍、买汽车、经商办企业、行政经费开支，或转为预算外据为单位自有(18)。这种现象不仅延缓了群众温饱问题的解决，也败坏了党风和社会风气。此外，扶贫资金使用效益与预期目标亦有较大差距。
（三）救灾
我国幅员辽阔，地理、地质条件复杂，自然灾害种类多，强度大，发生频繁，危害面广。因灾造成的直接经济损失，在20世纪80年代平均每年在700亿元左右，90年代初每年超过1000亿元。
由于灾情主要发生在农村，因而灾民主要集中在农村。救灾一直以来是民政部门的重要工作。民政部门主要是在灾害发生时抢救生命财产，在灾后向灾民提供必要的救济和扶持，组织生产自救和以工代赈，以及倡导群众中的互助互济。1983年，全国第八次民政工作会议召开。会议提出“依靠群众，依靠集体，生产自救，互助互济，辅之以国家必要的救济和扶持”的救灾方针。以后，逐渐形成了政府统一领导；上下分级管理；部门分工负责的救灾体制。同时，强调社会互助，在农村普遍建立了以救灾为目的的互助储金会、储粮会。到90年代，未受灾地区对灾区的援助已经蔚然成风。
三、社会保险
社会保险是国家通过立法的形式，由社会集中建立基金，以使劳动者在年老、患病、工伤、失业、生育等丧失劳动能力的情况下能够获得国家和社会补偿和帮助的一种社会保障制度。一般来说，社会保险是社会保障的重点，但在1978～1992年间，社会保险还处于初步建立的阶段，主要包括养老保险和基本医疗保险。
（一）养老保险
针对养老保险制度存在的一些弊端，改革开放以后，国家对养老保险制度进行了一系列的改革。1978～1992年期间，养老保险制度改革主要集中在两大方面：
一是实行国有企业职工退休费用的社会统筹，使企业职工养老保险费用由“企业保险”向“社会保险”转变。20世纪80年代初期，一些地方进行了国有企业职工退休费用的社会统筹试点工作。1984年起，在广东、江苏和辽宁等地的一些地方，进行了国有企业职工退休费用的社会统筹试点，取得了比较显著的效果。1986年，养老保险的社会统筹开始在全国各地推行。其做法是省、市、县的劳动部门根据当年养老金的支出，确定社会统筹的缴纳比例，统一向企业征收。然后再根据需要返还，由企业负责发放。
二是实行城镇企业职工个人缴纳养老保险费用的制度，使养老金由企业完全负担向多方负担转变。1986年，国务院颁布的《国有企业实行劳动合同制暂行规定》指出，企业在国家劳动工资计划指标内招用常年性工作岗位上的工人，除国家另有特别规定者外，统一实行劳动合同制。关于退休养老期间的待遇，《国有企业实行劳动合同制暂行规定》第二十六条规定，国家对劳动合同制工人退休养老实行社会保险制度。退休养老基金的来源，由企业和劳动合同制工人缴纳。企业缴纳的退休养老基金，在缴纳所得税前列支，缴纳的数额为劳动合同制工人工资总额定额15％左右。劳动合同制工人缴纳的退休养老基金数额为不超过本人标准工资的3％，由企业按月在工资中扣除，向当地劳动行政主管部门所属的社会保险专门机构缴纳。《规定》第二十八条则规定，劳动合同制工人退休养老工作，由劳动行政主管部门所属的社会保险专门机构管理，其主要职责是筹集退休养老基金，支付退休养老费用和组织管理退休工人(20)。1992年5月，国务院对《国营企业实行劳动合同制暂行规定》第二十六条进行了小幅修改。但是，企业仍然是缴纳退休养老基金的主体，承担着大部分的养老保险责任。而且，由于工资制度改革不配套，大部分企业实际上没有执行。另外，社会保险专门机构作为具体的经办机构，与企业及其主管部门之间的沟通协调机制一直没有很好地建立起来。
20世纪90年代以来，政府开始推行“社会统筹与个人账户相结合”的新的养老保险方案。1991年，国务院在总结部分省市试点经验的基础上，颁发了《国务院城镇企业职工养老保险制度改革的决定》，提出了企业职工养老保险制度改革的基本原则和基本要求。一是针对各地区和企业的情况不同，各省、自治区、直辖市人民政府可以根据国家的统一政策，对职工养老保险做出具体规定，允许不同地区、企业之间存在一定的差距。二是逐步建立起基本养老保险与企业补充养老保险和职工个人储蓄性养老保险相结合的制度。三是基本养老保险基金由政府根据支付费用的实际需要和企业、职工的承受能力，按照以支定收、略有结余、留有部分积累的原则统一筹集。四是企业和职工个人缴纳的基本养老保险费分别记入《职工养老保险手册》。五是企业和职工个人缴纳的基本养老保险费转入社会保险管理机构在银行开设的“养老保险基金专户”，实行专项储存，专款专用，任何单位和个人均不得擅自动用。六是职工退休后的基本养老金计发办法目前不作变动，今后可结合工资制度改革，通过增加标准工资在工资总额中的比重，逐步提高养老金的数额。七是尚未实行基本养老保险基金省级统筹的地区，要积极创造条件，由目前的市、县统筹逐步过渡到省级统筹。八是企业补充养老保险由企业根据自身经济能力，为本企业职工建立，所需费用从企业自有资金中的奖励、福利基金内提取。九是劳动部和地方各级劳动部门负责管理城镇企业（包括不在城镇的全民所有制企业）职工的养老保险工作。十是社会保险管理机构可从养老保险基金中提取一定的管理服务费(21)。到1992年底，全国2300个县市（约占县市总数的95％）实行了企业养老保险统筹。1993年，国务院又批准了交通、民航等6个部门实行养老保险行业统筹，使实行养老保险行业统筹的部门增加到11个。至此，全国城镇基本上实现了企业基本养老保险的社会统筹目标。
（二）基本医疗保险
1978～1992年期间，基本医疗保险制度改革基本上是局部意义上的改革。
1978年8月，财政部、卫生部《关于整顿和加强公费医疗管理工作的通知》针对公费医疗经费普遍超支的情况，提出一些解决办法：一是适当提高公费医疗预算定额。为了有利于加强管理，扭转超支，将公费医疗预算定额由每人每年20.5元提高到30元，随后根据各地情况再做调整。二是为了便于考核公费医疗实际开支情况，和明确资金渠道，确定公费医疗经费作为一项专款管理。并准备从1979年起，公费医疗在国家预算科目中单列一款；指标专项分配下达。今后凡属公费医疗的开支，都应在公费医疗经费中列报，不要挤占卫生事业费和各部门的经费。公费医疗经费年终结余，可以结转下年继续使用。倘有超支，应查明原因，先从公费医疗经费上年结余中弥补，不足时报请同级革命委员会处理。三是认真整顿和切实加强公费医疗管理工作。各地应当健全公费医疗管理机构并切实加强工作，纠正公费医疗开支的浪费现象。要认真清理核实享受公费医疗的人数，至少每年清理一次，堵塞漏洞。凡是有条件的地区都应实行定点医疗的办法。要坚决执行自费药品规定，凡按规定应属由个人负担的自费药品，任何人均无权批准由公费医疗经费报销。转诊转院要严格执行国务院批转卫生部、财政部的有关规定，凡未经批准而转诊转院的，一切费用由个人自理，不得报销。要坚决纠正特殊化、“走后门”等不正之风。各级领导干部要以身作则，自觉遵守公费医疗的有关规定。医务人员要规范地遵守制度，坚持因病施治、合理用药的原则。
1988年，国务院建立公费医疗制度改革领导小组，选择四平、株洲、黄石、丹东4个中等城市进行医疗制度改革试点，取得了一定经验。从1982年开始，一些地区实行了公费医疗支出与个人适当挂钩的办法，并逐步推广医院管理公费医疗经费的经验。
1989年，为加强公费医疗管理，进一步健全和完善公费医疗管理制度，卫生部、财政部印发了《公费医疗管理办法》，对享受公费医疗待遇的范围、公费医疗经费开支范围、公费医疗管理、公费医疗管理机构和职责、公费医疗经费预算的管理、公费医疗工作的监督与检查、公费医疗工作的考核奖惩等问题做出规定。
通过这些改革，建立了社会统筹医疗基金与个人医疗帐户相结合的社会保险制度，初步实现了职工医疗保险制度改革的目标。
总的说来，由于1978～1992年间的社会保障工作尚处于恢复和发展阶段，决定了社会保障的水平与实际需求还有一定的差距。比如，尽管社会福利事业初步形成了以国家、集体兴办的社会福利机构为主，以社会力量兴办的社会福利机构为辅的社会福利服务体系，但其保障的人数相当有限。又如，社会救济作为社会保障的基础，在救济、扶贫、救灾等方面都取得了很大的成绩，但在救助经费和救助标准上还不容乐观。再如，社会保险制度虽然初步建立了以企业为主体的体系，但在视野、力度和具体举措上都有待进一步改进。尽管这一时期的社会保障工作还存在一些不足之处，但实事求是地说，这一时期中国社会保障事业的恢复和发展，为以后的社会保障事业奠定了重要的基础。
注释：
① 《人民日报》1981年9月2日。
②④⑥⑧⑩ 《中国统计年鉴》1993，中国统计出版社1993年版，第807、807、810、808、808页。
③ 《人民日报》1984年11月28日。
⑤ 《人民日报》1985年9月15日。
⑦ 《人民日报》1979年12月29日。
⑨ 《人民日报》1983年11月12日。
(11) 《人民日报》1985年5月9日。
(12) 《人民日报》1987年11月14日。
(13) 《人民日报》1988年9月18日。
(14) 《人民日报》1988年12月24日。
(15) 《人民日报》1986年8月27日。
(16) 《人民日报》1988年5月19日。
(17) 《人民日报》1988年12月24日。
(18) 《人民日报》1988年3月30日。
(19) 《中国灾情报告：1949—1995》，中国统计出版社1995年版，第325～339页。
(20) 《人民日报》1986年9月10日。
(21) 《人民日报》1991年10月10日。
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