从对抗到合作：美国矿山安全卫生执法模式沿革与启示，本文主要内容关键词为：沿革论文,美国论文,矿山论文,安全卫生论文,启示论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：DF479.2 文献标识码：A 文章编号：1002-3933(2014)03-0127-14 2011年中国原煤产量35.2亿吨，因煤矿事故死亡1973人[1]；同年美国原煤产量10.9亿吨，是仅次于中国的世界第二大产煤国，但当年煤矿事故仅死亡21人[2]，两国煤矿安全水平差距很大。其实历史上美国也曾经历过煤矿事故高发期。在20世纪前30年，美国每年因煤矿事故死亡2000多人，1907年更是创纪录的3242人。但从20世纪初开始，美国陆续制定、更新了其煤矿安全法律法规与标准，并不断调整政府执法模式，最终成功地降低了其煤矿事故伤亡率。美国经验表明，法律治理对于煤矿安全的好转至关重要，而法律治理的关键之一则是矿山安全行政执法模式的选择问题。 具体选择什么样的行政执法模式，既取决于执法实践的需求，也深受当时社会治理理念的影响。从20世纪初开始实施矿山安全法律治理起，美国矿山安全卫生行政执法大致经历了信息服务、强制服从以及合作服务三种执法模式，分析各模式的转变表征、改革动因及模式实效，对于我国矿山安全治理模式的确立，乃至其他领域行政执法模式的选择，都很有借鉴意义。 一、19世纪末至1969年以前：信息服务执法模式(Informational Approach) (一)信息服务执法模式的起源 美国近代煤炭工业始于19世纪60年代。1872年，美国颁布了第一部《矿业法》，煤炭工业开始稳定发展。1891年，美国国会通过了《联邦矿山安全管理条例》，这是美国历史上第一部专门调整矿山安全的法规，但该法规调整力度较弱，实际上只制定了矿井通风标准和童工问题。1910年，美国国会批准成立了联邦矿业局，隶属于内政部。至1969年《联邦煤矿安全与健康法》颁布实施前，美国联邦矿业局一直主导着信息服务型矿山安全执法模式。 在联邦矿业局建立之初，该机构仅被定位为“信息服务机构”，不享有对矿山企业的监督检查权，只能负责组织研究如何减少安全事故，并通过向矿主与矿工提供和安全相关的科技与安全信息来提高煤矿安全水平。通过长期的工作积累，矿业局能够较好地促使矿主接受他们研发出来的新的矿业技术，尤其是其后来获得国会授权允许其对矿山企业进行监督检查之后，其服务职能有了更大的提高。 (二)信息服务执法模式的理论基础 信息服务执法模式的确立不是偶然的，而是根源于当时的社会治理理念。20世纪中期以前，美国仍处于自由资本主义时期，在对政府作用的认识上，以亚当·斯密、李嘉图及密尔为代表的古典学派理论占据主导地位，人们普遍相信应当由市场机制这只“看不见的手”去引导经济活动，政府仅扮演“守夜人”角色。在矿山安全治理领域，这种理论则具体体现为对政府作用的怀疑以及对矿山安全市场机制的充分信任。 根据经济学家的观点，矿山安全也自有其独特的市场调节机制。具体而言，矿主的安全投入激励主要源自于以下四个市场因素：(1)风险补偿金(Risk Premium)，这是最重要的激励因素。在劳动力自由市场中，工人总是倾向于选择职业安全卫生条件更好的企业。所以安全条件较差的企业必须支付更高的工资报酬作为额外的风险补偿金，才能在劳动力市场上招聘到同行素质的劳动力。如果支出的风险补偿金总额超过把安全生产提高到平均水平的安全投入，理性的企业主就会选择增加安全投入。(2)事故赔偿成本。在美国，工伤事故的成本很高，包括事故调查与报告、事故救援、产量下降损失、培训替代工人、支付加班费等。据美国联邦矿山安全卫生局官员估计，“平均每起矿业工作日损失事故的成本可达10，000到30，000美元”[3]。如此高的事故成本损失强烈地刺激着矿主增加安全投入。(3)保险费费率调节机制。美国的矿山安全保险均实行浮动费率制，保险公司还会主动进入企业监督检查安全卫生状况，参与事故调查处理，对于不执行其安全卫生检查建议的企业可以拒绝支付保险赔偿，对于发生过伤亡事故的企业则会提高保险费费率。保险业的介入及浮动保险费费率，形成了矿主安全投入的另一重要激励。(4)生产设备损失。矿山企业的火灾、爆炸、塌陷等事故经常会造成很大的设备损失，尽管会有保险补偿，但因为保险实行浮动费率，所以矿主仍然高度关注自己的设备安全，而增加设备安全的保护措施通常也都会有利于矿工安全与健康保护。 但是，以上市场因素发挥作用有一个共同的基本前提，那就是市场参与方的信息对称。矿工预期的风险补偿金依赖于他对矿山安全状况信息的了解程度，而保险费的费率变化也建立在企业安全卫生数据基础之上，即使是矿主本人，也需要对哪些因素可能有助于企业安全状况的提升有足够的了解。信息服务执法模式则成功地迎合了市场的信息需求。例如，针对安全状况较差的矿企不愿意公开安全信息的情况，矿业局曾于1912年印发了35.2万份煤矿安全信息单[4]。 (三)信息服务执法模式的效果简评 1910年美国联邦矿业局成立时，当年煤矿事故死亡2821人，而1968年是311人，50多年间，死亡人数下降了89%。这固然与采煤科技的发展与运用有关，但同时也与矿业局的信息服务模式的贡献密不可分。信息服务模式尊重市场主体需求，较好地完成了其时代任务。最重要的是，它为日后的矿山安全卫生治理培育了扎实的市场基础。 20世纪30年代开始，美国开始逐步向垄断经济转型，政府的“守夜人”角色也日益受到质疑与挑战。二战后，凯恩斯主义成为西方经济学的主导学派，包括美国在内的西方国家普遍采取了干预主义政策，政府对社会各领域的行政管理功能日益加强。这一时期，国会也多次通过特别授权扩大矿业局的执法权①，从而为向强制服从执法模式的转变埋下了伏笔。 二、1969年至20世纪末：强制服从执法模式(Forced Compliance Approach) (一)强制服从执法模式的确立 二战以后，随着凯恩斯干预主义思想影响越来越大，美国政府对社会、经济等领域的介入也越来越深入。20世纪40年代已经初露端倪的强制执法路径，在1969年以后终于借势于全新的矿山安全立法迅速确立为新的执法模式。 1968年11月20日，西弗吉尼亚州法明顿市康苏尔煤矿发生瓦斯爆炸，死亡78人，社会舆论纷纷指责政府对煤矿安全管制太弱。在此压力下，美国国会颁布了《1969联邦煤矿安全卫生法》，明确规定矿主有义务保证矿工安全与健康，并赋予矿工劳动场所安全权，由联邦矿业局负责监督执行，从而创设了一个与以往尊重市场自由选择完全不同的执法图景：规则、标准、检查、处罚，几乎构成了执法活动的全部。 然而，新的执法模式初期，重大矿山事故依然频发②，推动美国持续强化其强制服从执法进路。1973年，内政部下成立了联邦矿山安全执法局。1977年颁布了《1977联邦矿山安全卫生法》，把非煤矿山也统一纳入管辖范围。1978年，联邦矿山安全执法局被划归主导劳动者权利保护的劳工部，并更名为联邦矿山安全卫生局(Mine Safety and Health Administration，以下简称MSHA)，专门负责全国矿山安全卫生执法工作。至此，强制服从执法模式正式形成。 强制服从模式的突出特征是MSHA在矿山安全治理中的主导性作用：(1)MSHA负责制定矿山安全卫生强制性标准；(2)对于露天矿，MSHA每年至少检查两次，对于井工矿，MSHA每年至少检查四次，而且进入检查无须事先征得法院许可，也无须事先通知被检查矿场；(3)MSHA有权对任何违反矿山安全卫生法的行为处以罚款，情节严重的还可以移送司法部提起刑事控诉。 (二)强制服从执法模式的理论与社会基础 在资本主义向垄断经济转变的时代，市场失灵现象随处可见，凯恩斯的国家干预主义思想为强制服从执法模式提供了理论基础，而罗斯福新政的成功则为政府对包括矿山安全在内社会领域的积极干预积累了实践基础。同时，这一时期的国家规制理论已经在传统的经济性规制研究的基础上向社会性规制发展，即为了保护公众、劳动者、消费者等社会主体免受工商业活动的侵害而通过立法与执法行为进行的必要管制，著名的理论流派包括Bernstein的“生命周期理论”(Life Cycle Theory)[5]、Stigler的“捕获理论”(Capture Theory)[6]、Mitnick的“策略性利用理论”(Strategic Use Theory)[7]等。受社会性管理理论的影响，加之选民的政治性推动，这一时期美国设立了环境保护署(Environmental Protection Agency，简称EPA)、消费产品安全委员会(Consumer Product Safety Commission，简称CPSC)，以及OSHA(联邦职业安全与健康局，Occupational Safety and Health Administration)、MSHA等一系列联邦社会性管制机构。 值得注意的是，强制服从执法模式的确立也与二战后大量律师出身的政客涌入美国国会及政府部门有关。无论是1969年国会还是1977年国会，律师出身的政客比例都超过经济学家出身的政客[8]。与经济学家普遍认为一切都可以用数字加以量化衡量不同，律师与法学家大都坚持有一些价值，例如人的生命，是不应当、也无法用数字量化的，高昂的经济成本不应当成为拒绝保护生命的正当理由。所以，通过支付额外的“风险补偿金”而拒不改变危险的工作场所，在经济学家看来可能是一种理性选择，但在律师与法学家看来则可能是无法容忍的。 此外，强制服从模式也获得了较广泛的利益集团的幕后支持。矿工及工会自不必说，即使是民主党亦被认为是这一模式的间接受益集团。众所周知，劳工是民主党的重要群众基础之一，强制服从模式对劳工更有利，也更符合民主党的政治色彩。在20世纪90年代中期，偏向于企业家利益的共和党就曾多次抨击并要求改革强制服从执法模式，但最后都无疾而终③。 (三)强制服从执法模式的实践效果与争议 强制服从执法模式的实践效果到底如何？这是一个有争议的话题。 1969年美国煤矿事故死亡203人，1999年煤矿事故死亡34人，30年间煤矿事故死亡人数下降了83%。1998年，美国采矿业20万工时伤亡率是5.0，已成为最安全的行业之一，明显好于林木采伐、钢铁冶炼、运输制造及工程建筑等行业，甚至比农田作业、食品加工和仓储业都要好[9]。据MSHA估计，自70年代以来在其努力下已经使煤矿矽肺病下降了近70%[10]。数据显示，在实行强制服从执法模式时期，美国矿山安全卫生状况改善明显。但是，当我们综合考虑以下因素时，强制服从执法模式的实践效果就颇值推敲了。 首先，矿山事故伤亡人数减少的原因是多方面的，新科技的广泛运用可以大幅提升安全，并且从业人员总量的减少也会减少伤亡绝对值④，而强制服从执法模式只是众多原因之一，并且这一原因的贡献比例，就是MSHA自身也难以述清。对照信息服务模式时代，50多年时间里煤矿事故死亡人数也下降了89%，这就给“即使没有强制服从执法矿山安全状况一样会好转”的质疑留下了足够的空间。 其次，强制服从执法模式的经济代价过高，这一直是经济学家们批评的焦点。以2000年为例，当年国会对MSHA财政拨款2.46亿美元，而整个矿山行业为强制服从执法所付出的代价更是一个天文数字，Johnson教授估计每年可能高达74亿美元[11]。然而，如此巨大的成本，其收益却难以衡量。在公共政策制定上，很多法学家拒绝成本/收益分析法，因为他们认为那是对生命的不尊重。但问题在于社会总资源是有限的，在一些人身上资源配置过多则可能是对另一些人的不尊重，这就转化为法学家所关注的公平问题了。例如，2006年美国煤矿10万人死亡率为49.5，低于捕鱼业和伐木业[12]，但国家却单独为矿山安全设立了一套强硬的高成本执法机制，这可能形成对其他行业的歧视。还有人质疑，1998年共有5848个儿童死于意外伤害，上述纳税人支付的2.46亿美元及消费者支付的74亿美元是用于保护有自我保护能力的成年矿工更公平，还是用于保护无自我保护能力的未成年儿童更公平[9]？ 再次，强制服从执法模式也带来了诸多负面社会效应。主要表现为：(1)这种模式用规则考核取代了结果考核。但规则未必一定导致好的结果，并且这种模式会打击矿主的科技创新积极性，因为创新的技术可能与现有规则不符；(2)这种模式过度重视监察员作用。实际上监察员很难比矿工更了解一线情况，而且，把矿工生命健康完全寄托于国家监察员的职责之上，实际上是置矿工生命于一种不合理的道德风险之上；(3)这种模式重处罚轻合作。一方面，处罚的实际效果并不明显⑤；另一方面，检查与处罚使得矿业相关主体间人际关系逐步走向对抗而非合作。以至于前MSHA局长自己都承认，这种强制服从执法模式“不会真正赢得朋友或改变他人”[13]。 最后，强制服从执法模式与新公共治理理念及不符。从20世纪70年代末开始，一场质疑官僚行政有效性的运动在西方蔓延开来，各国开始重新调整国家与社会、政府与市场的边界，关注国家的竞争力、政府的合法性和公共部门对公众的回应能力，“更少的政府，更多的治理”成为西方政府改革的共同特征[14]。从20世纪末开始，新公共治理理论对西方行政管理实践的影响日益深入，这种渐趋主流的治理理论从理念上质疑强制服从执法模式的实践效果，并推动MSHA开始了创新尝试。 三、20世纪末期开始：尝试合作服务执法模式(Cooperation & Service Approach) (一)合作服务执法模式创新 伴随着对强制服从执法模式的种种质疑以及不断高涨的改革呼声，从20世纪90年代开始，MSHA陆续采取了一系列改革措施，在强制执法的基础上，加强矿山安全卫生教育培训，重视科技扶持，推行协助守法、联盟计划等新型执法手段，开始进行合作服务执法模式尝试。 1.尝试合作服务型执法活动 上世纪90年代，OSHA陆续开展了多种合作服务型执法项目(Cooperative Programs)，包括联盟计划、现场咨询、安全与健康绩效认证、自愿保护计划、战略伙伴关系等，而MSHA则在矿山行业重点开展了联盟计划(Alliances)合作执法活动。根据该项活动规则，各种对矿山安全有兴趣的商业团体、劳工组织、专业学会以及政府机构都可以与MSHA建立联盟关系，通过各种组织与活动，共同推动矿山安全水平的提高。虽然MSHA的联盟计划无论是在组织架构上还是在实施程序上都还比较松散，但充分体现了对社会力量的重视与吸收，并形成了对行政执法的有益补充，从而成为MSHA合作执法模式的重要体现之一。 2.推行协助守法(Compliance Assistance)行动 进入21世纪后，社会生活呈爆发式发展，调整社会生活的法律也面临着各种新的挑战。在某些领域，法律规则更新迅速，数量庞杂，且技术性规范日益增多，使得当事人自觉遵守法律十分困难；尤为重要的是，在这些领域中，一旦当事人违反了法律规范，所造成的损害后果极可能是灾难性的，事后的行政处罚，根本无法挽回已造成的损失。而且受制于守法难度，这种处罚对违法行为也很难生产一般或个别预防作用。此时帮助当事人理解并自觉遵守法律规则，其意义远远超过行政重罚。在此背景下，美国政府率先在劳动和环保两个专业部门推行了协助守法行动。 美国劳工部视协助守法行动为保护美国劳工权利的基石，并专设了“协助守法政策办公室”，统一领导下属各部门的相关行动。根据其要求，MSHA建立了自己的协助守法行动方案，通过电话热线咨询、公开出版物、电子书、网站等途径开展了自己的协助守法行动。以内容最全面的网站服务为例，MSHA设立了协助守法专栏，内容包括：(1)MSHA简介电子书；(2)协助守法指南，以主题为分类列出了一系列Q&A，包括法律意见电子反馈栏；(3)协助守法信息，包括矿山安全卫生相关法律法规以及政策、议程中的法规、执法信息⑥、守法软件工具等内容；(4)法律法规在线检索系统；(5)获得许可的矿山安全卫生装备信息；(6)矿山安全装备维修与重建服务等。 3.以执法为基础的“矿山安全三角成功模式”
图1 MSHA矿山安全三角成功模式图 根据安全管理“3E对策”，应当从技术(Engineering)、教育(Education)、管理(Enforcement)三方面着手，均衡合理地采取措施，才能做好安全工作[15]。MSHA把这一原理运用到矿山安全治理实践，创设了“矿山安全三角成功模式”，即执法确定基调(Enforcement Sets the Pace)，教育培训体现协助守法的核心(The Heart of Compliance Assistance)，技术支撑作为突破口(Breakthroughs in Technical Assistance)，三者同等重要，共同保障着矿山安全卫生治理的成功，详见图1[16]。 在此三角模式中，首先，MSHA 一直在扩展与工业界和劳工组织的伙伴关系，并致力于寻找、发展和完善各种有利于矿山安全的新技术；其次，MSHA下设教育政策与发展司，主要职能是贯彻各种矿山安全卫生教育及培训方案。1971年设立的国家矿山健康与安全学院，作为美国仅有的九所联邦政府常设学院之一⑦，专门负责为MSHA矿山安全监察员及有关人员的培训服务；最后，执法在“三角成功模式”中起着基础性作用。如今监察员的工作不再是简单地查处违法行为，而是更多地与矿工和矿企管理层交流，注重共同挖掘违法行为的原因。 (二)合作服务执法模式的理论与社会基础 1.放松规制运动的影响 伴随着“政府失灵”现象，从上世纪60年代开始，一批西方学者开始集中质疑政府规制的有效性，并以具体的行业调研数据来论证放松管制的可能性与必要性⑧。作为对理论的呼应，从70年代开始，西方国家兴起了大规模的放松规制活动[17]。这场运动以英国撒切尔政府为代表，对于部分公用事业直接尝试私有化，而对于传统的政府管制领域，则开始尝试放松政府监管，推进行业自律。职业安全卫生问题具有较强的公共性，因而自然成为这场改革的重要内容之一。 1970年5月，英国成立了以罗本斯勋爵为首的职业安全卫生独立委员会，专职调查研究英国职业安全卫生监管体制改革问题，并于1972年公布了罗本斯报告(1972 British Robens Report)。该报告系统地分析了现行的强制规制模式的弊端，指出职业安全卫生的首要责任并不在于外部监管者，而是风险制造者，即管理者和从业人员。其最终结论是，减少规制、给予企业更多自主权的自律(Self-regulation)模式将更有效率[18]。罗本斯报告在一定程度上颠覆了人们对政府权力的传统认识与盲信，并对其后的立法产生了直接影响[19]。两年后通过的1974年英国职业安全卫生法明确规定实行目标导向的自律治理体制，其后，澳大利亚、南非等前英属殖民地国家的职业安全卫生立法也确立了类似的自律模式。 美国的强制服从执法模式肇始于其1969年的《联邦煤矿安全与健康法》，3年后英国公布了罗本斯报告。但70年代前期的数起严重矿难让美国立法者认为其矿山安全形势还没到可以放松规制的地步，所以1977年的《联邦矿山安全卫生法》仍然坚持了强制服从路线。直到90年代后期，随着美国矿山年均死亡人数稳定在100人以内，美国的矿山安全治理实践才开始考虑服务与合作问题。但即便如此，与普通行业的职业安全卫生监管相比，美国矿山行业职业安全卫生的合作服务执法改革仍是十分谨慎与保守的。 2.对市场作用的再认识 美国早期的信息服务模式已经向人们展示了市场对推动矿山安全的深层次巨大影响，尤其是风险补偿金的核心激励作用。但是随着国家主义的加强，其后的强制服从执法模式一度忽视甚至否认市场的作用，政府导向一度取代了市场导向，矿工的权利保护与企业的安全投入只是被动地遵从法律规则的机械指示，其代价就是MSHA的警察角色所带来的极其庞大的行政成本、矿业市场的不公平竞争⑨、社会的强烈质疑、以及随后的合作服务模式的改革。 合作服务模式广泛吸收各种有利于矿山安全治理的社会力量，以协助守法行动为矿主的安全投入扫清规则理解障碍；另外，MSHA的教育培训机制提高了矿工的安全知识与职业技能，尤其是其矿山安全卫生信息收集系统(Data Retrieval System简称DRS)，为矿工提供准确的安全信息，提高了矿工与矿主就风险补偿金进行博弈谈判的地位与能力。据《MSHA成功的25年》(2003)自评，对市场机制的尊重，是MSHA工作卓有成效的重要原因之一。 3.合作网络治理理论的影响 合作网络治理是20世纪80年代后兴起于美国的一种新型公共治理理论，并对实践产生了巨大的影响。总体看来，合作网络治理更少地依赖于政府，更多地依靠由合作伙伴、承包商、联盟组成的网络来提供公共服务，能够更友好地处理政府和各类组织的关系，有效降低纳税人的负担，因而其治理服务适应性强、富有创新、更专业化、更快速高效率[20]。这一理念进入行政法领域则体现为公私合作行政理念。公私合作行政具体包括行政委托、公私合营、公共建设参与以及公私合作规制四种类型[21]。公私合作规制要求政府广泛吸收包括规制对象在内的所有利益相关方参与社会性规制的过程[22]。MSHA的联盟计划、协助守法行动、“三角成功模式”无不是这种理念的实践写照。网络治理理念所强调的合作、协助、服务等精神内在地契合解决矿山安全问题的综合需求。 4.“软行政”理念 美国20世纪70年代的经济“滞胀”促使人们开始深刻反思凯恩斯主义对市场强硬干预的负面影响，破坏市场机制的立法与强制执法行为也受到了强烈批评。这一时期，美国公共行政理论界掀起了新公共行政运动，原先占统治地位的行政理性规范遭到怀疑和责难，行政人本主义规范越来越受到年轻学者们的欢迎，行政参与和对话被提到了空前的高度[23]。相应地，在行政法学界，非强制性执法开始成为讨论研究的热点。这种更柔软、更灵活的非强制性执法行为方式常被称为非正式行政行为、任意协力行为或软行政行为，开始逐渐成为美国现代行政法学发展理念之一[24]。在该理论的指引下，美国的许多行政机构纷纷开始了软行政改革尝试。MSHA的合作服务执法模式也体现了非强制性行政特征。其联盟计划、协助守法行为、教育与培训服务、科技支持活动、现场咨询活动等等，在本质上都是非强制行政行为，符合现代“软行政”的合作、参与、信任、对话等理念，因而也颇得法学理论界的支持。 (三)合作服务执法模式效果简评 从90年代中后期开始，美国矿山事故年均死亡人数在80人左右，数学观测意义不大，研究人员大都将目光转向了非致命伤害事故率指标。以美国井工煤矿的非致命伤害事故(Non Fatal Days Lost Injuries，简称NFDLs)及非致命伤害事故率(Non Fatal Days Lost Incidence Rates，简称NFDL IR)的统计变化为例。(见图2)
图2 1978-2006美国井工矿非致命伤害事故/NFDLs与非致命伤害事故率/NFDL IR统计 数据来源：美国MSHA网站http://www.msha.gov/STATS/PART50/WQ/1978/wq78cl06.asp 与矿山事故死亡人数绝对值平缓下降的趋势不同，从1978年到90年代初期，美国井工煤矿的NFDLs及NFDL IR存在较大波动。这可能与当时强制服从执法模式与市场机制间内在的张力冲突与调整适应有一定关系。但从90年代中后期的合作服务模式改革起，美国井工煤矿的NFDLs及NFDL IR开始了明显的稳定下降趋势。事实上，如何具体量化与模型化政府规制与社会变化之间的关系至今仍是理论界与实践界无法完全解决的问题，但鉴于安全执法与安全生产水平的正相关原理，事故与事故率下降企稳的趋势至少在一定程度上可以说明，这一时期的合作服务执法模式创新在实践上是可行的。 四、新近发展 由于立法者和社会公众对于矿难有一种天然的恐惧，与OSHA相比，MSHA的合作服务执法模式探索进展缓慢。但本世纪初发生的两起重大矿难，把MSHA逐步推进到了执法模式改革的抉择点。 (一)萨格矿难的法律回应 2006年1月2日，萨格(Sago)矿难，12名矿工死亡，成为西弗吉尼亚州继1968年法明顿矿难(死亡78人)后最严重的一次矿难。其直接后果之一就是推动西弗吉尼亚州及联邦在极短的时间内通过了一系列强化立法。 在州立法层面，2006年1月23日，Joe Manchin提出一项议案(SB247)，要求建立新的矿难应急救援制度，并要求矿主必须为矿工配备新的应急呼吸器以及通讯和定位装置，议案当天即获通过，4天后州政府即予以签发，立法行动十分迅速。在联邦立法层面，2006年6月15日国会通过了《矿山改进与新应急法》(Mine Improvement and New Emergency Response Act of 2006，简称MINER Act)，该法案充分吸取了萨格矿难的事故教训，对已经实施了30年的《联邦矿山安全卫生法》进行了重大修改。 然而在一些激进者看来，MINER Act做得并不够，他们仍不断呼吁应当出台更加严格的矿山安全法。其中影响最大的是2007年6月19日的“矿山改进与新应急法补充案”(Supplemental Mine Improvement and New Emergency Response Act，简称S-MINER Act，H.R.2768)。该议案通篇都要求加重矿主的安全责任、细化强制标准并加大MSHA的执法权力，可谓是对强制服从模式的极端表达，但该议案最终未获通过⑩。议案反对者纷纷表达了对执法权过度强化的担忧，而这种担忧实际上正源自于20世纪末以来对强制服从执法模式大批判的理论继承。 (二)梅西矿难与执法体制改革倡议 2010年4月5日，西弗吉尼亚州梅西能源公司上大煤矿煤尘爆炸，29人遇难，成为美国自1970年以来最大的矿难。萨格矿难后仅4年，再度发生如此重大的矿难，美国的媒体与公众在指责梅西公司的同时也不断质疑MSHA的执法有效性。数据显示，梅西公司在事故发生前5年内因安全违法共被处罚了1342次[25]；2009年被MSHA处罚了38.2万美元，就在事发前一天还被开了两张罚单[26]。但这样高密度的处罚都没能阻止事故发生，到底是执法不力呢，还是监管模式出了问题？ 鉴于事故调查报告难以平息公众对MSHA执法效率的质疑，美国劳工部针对此次事故特别成立了专家小组以审核MSHA的内审报告。2012年3月22日专家小组公布了其对MSHA内审报告的独立审核报告。独立审核报告基本上认可了MSHA内审报告中对执法工作存在的问题的分析，但对于其提出的相关完善措施的有效性则提出了质疑(11)。报告最后，专家小组还提出了建立矿山安全长效机制的构想，其第一条建议就指向了执法模式变革问题(12)。 在专家小组看来，现行的强制服从执法模式问题重重，最突出的有三点：(1)MSHA及其监察员在承担着无法实现的监管任务。以现场检查为例，现行制度给监察员设置了过于宽泛复杂的检查责任，一次现场检查往往要检查几百个项目，但在现实中几乎没有监察员能够真正完成全部工作。(2)MSHA正面临着严重的人力资源缺乏问题(13)。老一代矿山安全人才的退休潮正在来临，矿业学院和研究机构的师生人数在减少，矿山安全工程师与管理者，包括矿工人数，都在下降且后继无人。(3)矿山安全方案(预案/计划)审批不严。方案审批是重要的执法工作之一，但MSHA没有足够的人力去详尽审查，因而批准了很多有问题的方案。这不仅让MSHA蒙羞，也削弱了矿山企业自行审核与辨识风险的动机与能力。 为了从根本上解决执法模式转向问题，专家小组也给出了相关建议，主要包括重新评估MSHA的执法权威与执法效果、制定更灵活可靠的检查策略、以目标考核标准替代部分强制技术标准、促进矿山安全卫生风险预测与监控的网络化、自动化、信息化等(14)。 (三)前瞻与总结 与英国罗本斯报告后轰轰烈烈开展的职业安全卫生自律模式改革相比，美国MSHA的合作服务执法模式从上世纪末开始至今仍停留在探索与尝试阶段。2006年萨格矿难后，全面强制执法的魅影更是甚嚣尘上。但社会发展的客观需求不是任何个人或集团能够长期左右的，MINER Act的通过与S-MINER Act的夭折，成为了两种势力角力的分水岭：合作服务执法模式并非全面排除强制执法，而是以必要的、高效的强制执法为基础的，MINER Act的通过正是对这一基础的有益补充；而S-MINER Act被拒，则标志着强制服从执法模式的途穷。 梅西矿难，进一步暴露了强制服从执法路径的无为与无奈，矿山安全治理急需一套更现实、更合理的新方案。为此，梅西矿难内审报告的独立专家小组呼吁，“必须尽快组成独立委员会，重新审视MSHA的角色定位，专门调研MSHA执法模式改革问题，并为以后立法提供建议。”这一点，竟与40年前英国罗本斯独立调查委员会的设立宗旨惊人相似！尤其是专家小组报告的建议内容，更是可以直接从罗本斯报告中找到诸多相似表述，指明了以合作服务执法为基础的“去规制化”大方向。我们有理由相信，梅西矿难及其专家报告，标志着强制执法除魅的开始，美国矿山安全执法模式的未来，将是一个以必要的强制执法为基础的、开放的、凸显合作服务的执法新场景。 回顾美国矿山安全卫生执法模式变革过程，我们可以总结出以下几个明显特点： 1.美国的矿山安全卫生执法模式深受其社会治理理念的同步影响 矿山安全卫生执法活动本质上是行政权对社会活动的治理行为，因而不可避免地会受到同时代社会治理理念的影响。在自由资本主义时代，美国矿山安全卫生选择了信息服务模式，后来在凯恩斯主义的影响下，又选择了强制服从模式，而在新公共管理运动之后，则又开始了合作服务模式的改革尝试。这一系列变革，无不带有明显的时代烙印。 2.重大矿难事件往往是美国矿山安全卫生执法模式变革的导火索 1968年的法明顿矿难促生了《1969联邦煤矿安全卫生法》，标志着强制服从执法模式的开始；1976年以斯格的亚矿难为代表的系列矿难促生了《1977联邦矿山安全卫生法》并强化了强制服从执法地位；而2010年的梅西矿难，则是美国向合作服务执法模式转型的里程碑事件。 3.矿山安全卫生执法模式变革以行政监管的有效性与有限性分析为前提 行政执法的有效性，要求矿山安全卫生治理应当以必要的行政强制为前提，即使合作服务执法模式也不例外；而行政执法的有限性，说明仅靠行政执法一方面因素，无法真正实现矿山安全卫生的长治久安，必须充分利用“政府——矿工——矿主”以及“执法——科技——教育培训”这两个三角机制，吸收市场及其他社会力量共同参与治理。2010年梅西矿难后，MSHA首次公开承认了矿山安全行政监管的有限性，从而打开了合作服务执法模式变革的逻辑之门。 五、对我国矿山安全卫生执法模式改革的启示 (一)我国矿山安全卫生执法模式变革的必要性 作为世界第一煤炭大国，中国煤矿安全形势异常严峻。2002年，中国产煤13.8亿吨，发生死亡事故4496起，死亡6995人，百万吨死亡率高达5.07[27]。经过10年强力治理，至2011年，产煤35.2亿吨，发生死亡事故1201起，死亡1973人，百万吨死亡率降至0.56[28]。情况虽有所好转，但与其他矿业大国相比，我国的矿山安全水平仍然较低下，尤其是重特大矿山安全事故仍时有发生，矿山安全治理之路仍很漫长。 回顾我国的矿山安全治理进程，其实质就是一个不断强化行政执法的过程，尤其是2005年国家安全生产监督管理局(国家煤矿安全监察局)升格为总局后，我国成为世界上唯一专门就矿山安全设置了部级监管单位的国家，加之工会孱弱，市场机制缺乏，我国的矿山安全治理呈现一种典型的“政府一元治理模式”[29]，或者说是中国式的“强制服从执法模式”。不可否认，这一模式短期内已经展现了较好的社会效果，但它不应当成为我国矿山安全卫生执法的长久模式。因为它是以极大的行政资源投入为代价的，根据安全收益边际递减原理，这种行政投入将会愈发的不经济。况且，西方强制服从执法模式的种种弊端已经开始在我国的矿山安全执法实践中逐步暴露出来，包括安监人员不足(15)，多头监管、政令多门让企业无所适从，企业缺乏矿山安全创新动机等。此外，由于特殊国情，我国的强制服从执法还额外产生了许多其他负面效应，包括行政权依赖与行政权滥用等。例如，一旦某地发生重大矿难，往往整个地区的矿企都会被强制停产检查，这种行政权滥用实际上已经侵犯了其他安全达标企业的生产经营权，但这一现象至今仍然普遍存在。长远看来，现行的强制执法模式必须要有所变革。 (二)我国矿山安全卫生执法模式变革的方向 美国矿山安全卫生从最初的市场调整，到政府强制服从执法，再到最终选择合作服务执法模式，既是对市场作用的否定之再否定，也是对政府作用的否定之再否定，并最终实现了二者有机结合。但我国在改革开放以前，长期实行计划经济，缺乏生产安全的市场推动机制。即使在改革开放以后，时至今日，我国的煤炭工业仍然以国有煤矿为主，不仅国有煤矿改制进程进展缓慢，在山西等地甚至还一度出现了以安全为由的强制兼并民营小煤矿的现象。另一方面，自十一届三中全会以来，我国政治体制改革一直滞后于市场经济体制改革，在整个社会治理结构体系中，政府长期占据着绝对的主导地位，缺乏与其他社会主体平等对话和行政服务的经验与意愿。仅就这两方面历史因素而言，短期内，矿山安全合作服务执法模式在我国是缺乏市场与理念基础的。 然而，我们也要看到各种有利因素正在生成。随着“加强和创新社会管理”被确定为党和政府的工作重点，“政府放权”、“合作治理”、“社会参与”已经成为主要的创新方向之一。中共十八大明确提出要建设“人民满意的服务型政府”，“合作”与“服务”这两个改革目标，能够为矿山安全合作服务型执法模式提供理念与制度支撑。此外，我国将继续深化煤炭经济体制改革，稳步提高其市场化程度与经济运行质量，煤矿安全的市场推动机制正在形成[30]。还需要特别注意的是，目前我国人口结构正在发生重大变化，劳动力市场中劳资关系也在悄然发生变化。在未来的劳资谈判中，矿工群体的职业安全与职业卫生要求将会成为政府监管之外最主要、最直接的安全推动力。在这些政治、经济、社会、人口等因素变化的大背景下，合作服务型执法模式理将会成为我国未来矿山安全卫生执法模式改革的合理选择。 (三)我国矿山安全卫生执法模式变革的时机 美国MSHA设立于上个世纪70年代，正是西方社会中“去规制化”呼声最高的时代，但直到近40年之后，才基本上确立合作服务执法模式的改革方向，可见在高风险的矿山行业，执法模式改革的时机选择必须十分慎重。首先，MSHA强调合作服务执法不是放弃强制执法，而是以必要且完善的强制执法为前提。所以在萨格矿难后，美国继续反思其矿山安全卫生立法与执法的不足，并迅速采取了完善措施。其次，MSHA进行了多年合作服务执法尝试，为全面模式改革积累了丰富经验。最后，从20世纪末期开始，美国矿山事故率降幅明显减小，安全收益边际递减效应开始明显，已经具备了执法模式改革的理论条件。以美国煤矿事故1969-2011年死亡人数统计变化为例(图3)，20世纪60至80年代，是美国强制服从执法模式初期，煤矿事故死亡人数快速下降；90年代以后，下降趋势开始平缓；在2005年以后，连续两起重大矿难，数据波动明显，从侧面表达了强制执法模式后期的变革必要性。就此而言，MSHA的改革呼吁，实际上是一个时代的呼声。
图3 1969-2011美国煤矿事故死亡人数数据来源：美国MSHA官网 我国立强制服从执法模式仅10年左右，当前矿山事故率正处于快速下降期，因而目前并不是执法模式改革的恰当时机。以近20年我国煤矿事故死亡人数统计变化为例(见图4)，上世纪90年代，我国煤矿安全处于波动期，年均死亡6000人左右；从2005年开始进入快速下降期。2005-2011短短的6年间，年死亡人数从5938下降至1973，降幅高达66.8%(16)，显示了强制服从执法模式的高效性。在无其他重大条件变化的前提下，按当前下降趋势判断，可能要再经过10到20年的时间，我国煤矿事故年死亡人数连续多年稳定在300人以下，才是较合适的合作服务执法模式确立时机。
图4 1990-2011中国煤矿事故死亡人数 注：1990-2001年的数据，引自赵铁锤主编《中国煤矿安全监察实务》，中国劳动社会保障出版社2003年版，2002-2011年的数据，摘自国家煤矿安全监察局官方网站公布的数据。 (四)当前改革措施建议 任何改革都不是一蹴而就的，大都需要大量的探索与尝试。虽然我国矿山安全合作服务执法模式的正式确立可能要在多年之后，但现在就应当围绕目标提前开展基础性和探索性的改革措施。立足于合作服务执法模式理论基础，结合我国矿山安全执法工作现状，借鉴美国改革的经验教训，我国有必要在继续弥补现行强制执法体系不足的基础上，深入探索以下前期性的、基础性的改革措施： 1.完善矿山安全信息收集与公开制度 信息是市场机制的核心要素之一。就矿山安全而言，安全信息包括矿山企业安全信息、矿山行业安全信息、矿山安全执法信息、矿山安全科技信息、矿山安全人才信息等几大类，是所有矿山安全利益相关方借以科学决策并采取实际行动的重要依据。但在实践中，矿山安全信息由于其内容专业性、主体多样性等特殊因素，信息不对称问题十分严重，严重制约着矿山安全的市场推动机制。2006年，国家信息化领导小组正式启动了国家安全生产信息系统建设项目，即“金安”工程，标志着我国安全生产信息化工作步入了一个新台阶。但根据“金安”工程一期建设及当前运行情况，其矿山安全信息采集面较窄，公众所能查询到的矿山安全卫生信息十分有限，其实施与完善需要更加严格的法律制度保障。 2.完善矿工劳动合同网络备案制度 目前我国矿工及工会在矿山安全治理体系中的作用是非常微弱的，这固然与我们的政府一元治理模式选择有关，但矿工劳动合同缺失也是实践中重要的原因之一。用工但不签订合同、签订合同但并不给矿工持有、给矿工持有但合同条款不公等劳动合同违法现象比较普遍。没有合同保障，矿工的职业安全卫生权以及安全参与权都难以实现。为了解决劳动合同签订违法问题，有些地方尝试了劳动合同网络备案制度并收到了一些积极效果。基于矿山行业生产安全与职业病防治的特殊性，可以考虑在矿山行业实行劳动合同强制网络备案与审查制度，落实矿工劳动合同权利，逐步把矿工及其工会培育成为矿山安全治理体系中的重要一元，以适用未来的矿山安全治理模式改革的需求。 3.完善矿山安全中介服务制度 把安全咨询、评价、评审、培训、考核、认证、检验、检测及注册等职能从政府职能中剥离出来，交由独立的安全生产中介社会服务机构去承担并市场化运作，是我国安全生产治理体制改革的重要措施之一。安全中介服务市场化，不仅有助于减轻政府负担，提高政府安全监管的专业性和高效率，减少权力寻租与权力腐败，也可以通过市场化的竞争，降低企业安全提升的成本，是安全生产合作服务型执法模式的基础性保障制度之一。我国矿山安全中介服务制度改革也取得了一定成果，但也暴露出了许多问题，主要包括不平等交易、责任追究失范、竞争过度等。针对这些问题，必须尽快建立与完善安全中介服务人员责任追溯制、矿山安全中介服务保证金制、矿山安全中介服务质量监控等制度，培育与推进矿山安全中介服务机构成为我国未来矿山安全治理体系的强力参与方。 4.创新体现合作与服务理念的新型执法手段 矿山安全执法模式的转型，既需要理念转变，更需要经验积累。目前我国部分煤矿安全非强制性执法活动已经初步具备了合作服务执法方式的特征。例如国家煤矿安全监察局近年来持续进行的“煤矿安全质量标准化建设”活动，即旨在政府的指导与帮助下，通过标准化建设，提升煤矿企业自身的安全管理能力，改变过度依靠政府监察与处罚的不良局面；再如“安全生产千日煤矿奖评”活动，旨在通过激励机制鼓励企业主动提升安全管理能力。随着我国矿山企业安全生产水平的逐步提高，我们应当借鉴OSHA与MSHA的协助守法、现场咨询、绩效认可与奖励等措施，创新更适合我国国情的、以提升矿山企业自我管理能力为目标的合作服务执法手段，从而为未来的执法模式转型打下必要的理念基础与实践基础。 该文已由“中国知网”(www.cnki.net)2014年1月20日数字出版，全球发行 (全文共23，352字) ①1941年矿业局被授权进入煤矿监督检查；1947年被授权制定《联邦矿山安全建议标准》；1952年的《联邦煤矿安全法》(1966年修订)及1966年的《联邦金属与非金属矿山安全法》则进一步授权矿业局享有强制性标准发布权、检查与调查权、通知命令权等。然而，这两部法律规定只有在矿主拒绝监察员进入检查或者矿主拒绝执行撤出命令时，矿业局才能予以强制处罚，而其他规范则交由州政府执行。See:MSHA.History of Mine Safety and Health Legislation.http://www.msha.gov/MSHAINFO/MSHAINF2.HTM2011-04-05. ②1972年2月巴费洛围水大坝决堤125名矿工死亡；1972年6月布莱克斯威尔火灾矿难9人死亡；1976年3月肯塔基州斯格的亚矿难15名矿工和11名矿山救护员死亡；1977年2月宾夕法尼亚州托维尔矿难9名矿工死亡。 ③1995年国会上，共和党人卡斯·鲍林基提出议案，建议把MSHA并入OSHA，并削弱其执法权力，但遭到了民主党克林顿政府劳工部的极力反对，并以可能行使总统否决权来加以威胁，最终成功地抵制了该改革计划。此次争议详细内容，See:Labor Dept.Denounces Attempt To Gut Safety And Health Agencies,MSHA News Release No.95-021.http://www.msha.gov/MEDIA/PRESS/1995/NR950614.HTM.2012-07-01. ④据统计，1979年美国矿工人约55万人，但到1999年降至约35万人，降幅达36%，这对于伤亡数字的减少也有一定影响。See:C.Gregory Ruffennach,Saving Lives or Wasting Resources? No.453,Policy Analysis September 19,2002,p.12. ⑤尽管《1977联邦矿山安全卫生法》规定对违法行为最高可以处罚55，000美元，但考虑到过错程度、改正情况、违法记录、支付能力等诸多因素，实际处罚数额大都偏低。据统计，2000年MSHA对每起违法行为的平均处罚数额才255美元，即使是伤害事故的违法行为，平均处罚也才31，000美元，这些数额实际上远低于矿主在劳工市场上支付的风险补偿金。 ⑥值得学习的是，MSHA公布的执法信息包括其执法政策、执法程序、处罚细则、其他补救措施等内容，还公布每一年排名前20位的违法行为类型。 ⑦其他学院分别是美国军事学院(1802)、美国海军学院(1845)、FBI学院(1972)等，因其他学院大都是专业的军警类院校，可见美国对矿山安全的重视程度。 ⑧1962年施蒂格勒的论文《管制者能管制什么》称，通过对比受管制和不受管制的供电企业，指出管制可能根本没有收到预期的能降低电费的效果。参见(美)J.G施蒂格勒：《产业组织和政府管制》，上海：上海三联书店、上海人民出版社，1996年版。 ⑨在MSHA改革争议中，一些大型矿业集团的代表曾极力反对改革。主要原因是安全投入的底线在大型企业和小型企业中的生产经营成本中所占比例是不同的，相比而言，中小企业的负担更重，所以强制服从模式对大型企业更有利。 ⑩2008年1月16日，该法案在众议院表决中214赞成、199反对、17票弃权，以微弱优势勉强通过，但该议案后来没能通过参议院审查，因而并未形成立法。 (11)因为专家小组发现，在过去的5起矿山死亡事故的内审报告中，当分析执法不足时，5份报告都列举了“在批准矿主的专项方案时没能发现其中的违法点”、“现场与文档检查不详细”、“监管不力”三个因素，4份报告提到“没能有效使用各种执法工具与策略”，3份报告提到“煤尘取样失效”，并且这5份报告也都给出了包括强化培训、完善执法指南、提高监督管理水平等综合措施，但事实上却是问题依然，矿难依旧。 (12)另外三条建议依次是：完善MSHA的事故内审机制；确保MSHA对矿主提出的整改措施落实到位；全面辨识当前采矿实践中的技术缺陷。 (13)就在梅西矿难前几天，美国劳工部一个报告还声称：矿山安全监察员不足且缺乏定期培训See:U.S.Department of Labor-Mine Safety and Health Administration,(March 30,2010)."Journeymen Mine Inspector do not Receive Requires Periodic Retraining".Office of the Inspector General.http://www.oig.dol.gov/public/reports/oa/2010/05-10-001-06-001.pdf,2012-10-09. (14)以上专家小组的观点，均摘自独立专家小组对MSHA内审报告的审核报告：http://www.msha.gov/PerformanceCoal/NIOSH/Independent%20Assessment%20Panel%20Report%20w_Errata.pdf.2012-10-09. (15)为了解决一线安监员缺乏问题，很多地方聘用了大量的编外安监员，但受制于编制、待遇、权责等各种现实问题，这一临时措施也是困难重重。各地都曾发生过地方聘用安监员集体辞职事件，如2009年重庆市26名安监员的集体辞职、湖南娄底涟源市煤炭工业局下辖的48名乡镇安监员辞职等。执法人员的现场存在(包括常驻与临检)是强制服从执法模式的逻辑起点，如果这一点在现实中得不到基本满足，强制服从模式的社会效果必将会大打折扣。 (16)在采矿科技水平、市场环境、矿工总体素质等大环境没有变化的情况下，从2005开始的煤矿安全快速好转，很大程度上得益于2005年开始的一系列治理事件的推动：国家安全生产监督管理局升格为总局、开展煤炭瓦斯治理和整顿关闭两个攻坚战、《刑法修正案(六)》加重了生产事故的刑事责任等。
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从对抗到合作：美国矿山安全卫生执法模式的演变与启示_治理理论论文
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