基本养老保险基金的运行与投资研究，本文主要内容关键词为：基本养老保险论文,基金论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、基本养老保险基金运行情况分析
1991年，全国企业在职职工中参加基本养老保险社会统筹的占66.5%，到1996年达到了82%，95.2%的企业退休人员从统筹基金中领到了养老金；同一时期，基本养老保险基金年收入从294.9亿元增加到1182.6亿元，年均增长32%；基金的支出由247.37亿元增加到1014.3亿元，年均增长32.6%；基金的当年结余由47.5亿元增加到168.3亿元，年均增长28.8%；滚存结余由164.4亿元增加到650.1亿元。在养老保险基金管理上，从1998年起，实行了社会保障财政专户、收支两条线管理，经办机构经费由从基金中提取改为财政安排。综观我国养老保险基金的运行情况，也还存在以下一些问题。
1.收缴方面。一是覆盖面不宽。我国的养老保险覆盖面扩大有一个渐进的过程，许多集体、外资企业还未参加养老保险，养老保险还未覆盖到城镇所有劳动者，没有实现“广覆盖”；在参加的企业中，老企业、负担重的企业较多，新企业、负担轻的企业较少。二是缴费工资不准。由于养老保险征收缺乏应有的法律依据，加之工资核算口径的经常变化，许多企业在申报时少报缴费工资总额，导致养老保险基金的申报数少于应征数。三是收缴率不高。有的省征缴率只有70%左右，江苏省1998年的征缴率也只有87%，离省政府要求的95%还有一定差距。四是地区之间不平衡。有一部分国有企业和集体企业在转换经营机制过程中遇到很大的困难，不仅影响当地的财政收入，也使企业缴纳养老保险费的能力下降，形成了地区之间的不平衡。全国各省市间的征缴率从70%左右到高于90%不等。五是筹资缺乏法律依据。养老保险的征缴长期依靠行政力量，由劳动部门进行征收、管理、发放，征收力度不够，对瞒报、少交、拖欠、拒交也缺乏应有的处罚、制裁措施和手段，给养老保险基金的征缴、管理带来了一定的困难。
2.支出方面。支出方面的矛盾集中体现为收不抵支、支出压力大，形势严峻。一是由于养老保险的覆盖面不宽、收缴率低，导致养老金收不抵支，积累率下降。1997年全国有8个省当年养老保险基金收不抵支，江苏省虽然经济较为发达，但也收不抵支，当年收不抵支1.3亿元，1998年收不抵支增加到1.9亿元，靠动用历年的结余来维持。基金的结余也只有50多亿元，只有6个月的备付期。二是随着老龄化社会的来临，退休人员和退休金增长迅速，养老保险面临着很大的支付压力。按照国际标准，当65岁以上人口占总人口的7%以上或60岁以上的人口占总人口的10%以上，社会就进入了老龄化。截止1998年底，我国65岁以上老年人口已达8375万人，占总人口的6.7%，并且每年以3%左右的速度递增。可以说，我国已基本进入老龄化社会，在时间上比世界人口老龄化提前了10年。可以预计，随着老龄化程度的提高，享受养老金人员的增加和缴纳养老金的在职人员的相对减少，从现在起，我国养老金的支付压力将逐步增大，到2030年左右，将进入支付高峰期。三是退休费水平提高过快。四是出现拖欠养老金的现象。一些地方养老金支付发生危机，出现拖欠离退休人员养老金的现象，有的拖欠时间达半年之久，影响了离退休人员的正常生活和社会稳定。
3.管理方面。一是从基金中提取管理费。1998年国家规定不得再从基金中提取管理费，机构管理费由同级财政部门预算安排。但有些地方没能很好地执行这一规定，有的地方仍然在提管理费，有些经办机构“借”养老保险基金用于机构管理费开支。二是统筹层次低，调剂能力差。许多地方仍然实行县级统筹，统筹层次低，调剂功能不强。有些省份虽然建立了省级调剂金制度，但也避免不了调剂金征收难、调剂能力差的问题。三是存在挤占挪用现象。养老金是职工的养命钱，理应实行专款专用。但有少数地方无视这个要求，挪用基金进行抵押、放贷、盖大楼。在1997年国务院批转财政部两项基金专项检查情况报告的通知中指出，经审计发现的违纪金额达92.2亿元，其中挤占挪用59.7亿元。四是管理体制不完善。社会保险经办机构是事业单位，自收自支基金。一方面经办机构由于不承担养老金的最终支付责任，因而对基金使用缺乏应有的内在约束，另一方面又无其他部门参与有效管理，因而缺乏外部监督，这就导致了挪用、挥霍浪费基金现象的发生，许多基金已无法收回，损失很重。
4.投资方面。养老保险基金的投资经历了两个阶段。由劳动部门管理时，管得比较松，有些地方受地方利益冲动，动用基金兴办企业，搞房地产，炒股票，结果使基金损失严重，大量投资血本无归，既未增值，也没能做到保值。1997年国务院出台关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定，要求对社会保险基金实行收支两条线管理，保证专款专用；基金结余额，除预留相当于2个月的支付费用外，应全部购买国家债券和存入财政专户，严禁投入其他金融和经营性事业。此后，养老保险基金管理实行财政、劳动、银行三驾马车式的管理，这又出现了投资渠道窄、增值少的问题。
二、理顺管理体制、改善管理方法、提高基金运营效率的对策
由前面的分析可以知道，养老保险单一制弊病较大。因此在设计养老金制度时，应该是多层的，应该坚持“低水平、广覆盖”的原则。我们认为，理想的养老金制度可分为三个层次：(1)由中央政府直接管理的国家基本养老金基金，其主要作用在于养老金和其他社会保障资金在全国范围内的适当水平的收入再分配，其资金来源是按财政收入的一定比例安排，以及开征中央与地方共享税—社会保障税之后，由中央税转入。(2)开征社会保障税，由地方分散管理的强制性养老金基金计划。国家应通过税收的形式，强化养老保险基金的征收，同时也解决目前各地征缴率不同而导致的畸重畸轻的问题。社会保障税为中央与地方共享税，地方80%，上交中央20%。地方留用的80%部分，直接作为社会保障预算的收入。(3)鼓励个人储蓄的辅助性计划。个人储蓄保障是具有中国特色的社会保障制度，在社会主义初级阶段还要继续鼓励人们进行储蓄保障、参加补充养老保险、商业保险等。
（一）建立社会保障预算
从社会保障事关国家改革、发展、稳定大局的重要性来看，必须建立单独的社会保障预算。社会保障预算资金来源一是一般性税收收入（按财政收入的一定比例转入），一是社会保障税收入（专税收入、专税专用）。社会保障支出除了养老金支出、失业救济金支出、医疗保险支出、工伤保险金支出外，还包括民政、卫生、劳动就业、下岗职工基本生活补助、扶贫、老年事业、残疾人事业等涉及社会保障的其他方面支出。与此相适应，要着手研究制定《社会保障总预算会计制度》《社会保障预算资金金库制度》《社会保障预决算制度》《社会保障经办机构财务管理制度》《社会保障支出监督制度》，研究、出台社会保障税征收办法。
（二）理顺管理体制
要抓住地方机构改革的契机、理顺社会保障管理体制。中央已经成立了专司社会保障的劳动和社会保障部，地方也应成立相应的机构，把有关社会保障工作划归该机构管理。该机构负责各项社会保险基金的收缴（开征社会保障税之后，收缴工作即划归税务部门）、发放、劳动就业、政策研究等，社会保障经办机构仍是事业单位，受劳动和社会保障部门管理，但政府对劳动和社会保障部门、劳动和社会保障部门对经办机构要实行目标责任管理，根据任务完成情况实行一定的奖惩。基金日常管理由财政部门负责，银行负责监督基金运行。基金的投资管理由财政、劳动部门共同负责，以财政部门为主。在开征社会保障税后，社会保障资金的投资管理要制定单独的制度。要通过改革，基本建立起适应社会主义市场经济体制要求，适应城镇各类企业职工和个体劳动者，资金来源多渠道、保障方式多层次、社会统筹与个人账户相结合、权利与义务相对应、管理服务社会化的养老保险体系。
鉴于社会保障工作的十分重要性，各级人民代表大会可设立社会保障委员会，经常听取社会保障工作的汇报、决策重大社会保障事项、研究社会保障立法。每年的人代会上要对社会保障资金的预、决算进行报告和审议。该委员会也应行使社会保障执法、资金运行和投资的监督职能。
（三）清理回收挤占挪用的资金
对养老保险基金被挤占挪用，要分别情况进行清理、处理。对擅自放贷的，要限期收回本息，交存财政专户。对其中难以收回的，要经财政、劳动部门审核，报经政府处理，并依法追究有关人员的责任。触犯刑律的，要移交司法机关处理；对挪用基金炒股的，要尽快收回资金，以免产生更大的损失；对挪用资金盖大楼、搞房地产的，要从正常渠道收回垫支的资金，或将实物资产进行拍卖，补充养老保险基金。
（四）降低运营成本
在管理体制理顺之后，要对养老保险、失业保险、医疗保险、工伤保险、女工生育保险等实行统一管理，合并征收，征收以后进行分账核算。为此，要采取切实措施，加强经办机构人员培训。要增强费用管理意识，努力降低养老保险基金的运行成本。
（五）开辟养老保险基金投资的新渠道
1.养老保险基金投资的条件已经具备。目前，养老保险基金的结余数额较大，已形成一定的规模。截止1997年底，全国养老保险基金结余达776亿元，到1998年底，已达到近千亿元。就江苏省而言，1998年底结余达50亿元左右。经过近年的努力，我国的资本市场也逐步规范，制度也逐步完善，养老保险基金的投资已经具备了一定的外部条件。因此，应积极探索养老金结余投资的新渠道，以使基金最大限度地增值。
2.投资要把握的原则。(1)安全性原则。安全性原则是养老保险基金投资的首要原则。养老保险基金投资不能承担高风险，在具体操作时应把如何规避风险作为第一要素考虑，追求在可承受的投资风险限度内的回报最大化。(2)稳健性原则。稳健性原则与安全性原则是一致的，在投资中一方面要注重可行性、效益性论证，不能冒太大的风险。另一方面要注重投资组合，进行多渠道投资，化解风险。同时要注重学习、运用国际上有益的投资手段，依法办事，减少风险。(3)流动性原则。养老保险基金的支付具有连续性，不能延缓，要求基金投资具有流动性。在具体措施上，可对收支进行事先预测，留足资金和一定的短期投资（包括短期储蓄），以备短期支付之用；对中长期投资的期限进行统筹安排，使基金投资在应付日常支付的前提下充分发挥效益。可在满足基金流动性的前提下适度进行长期投资。
3.投资的方式。(1)债务合同（债券和银行贷款）。从养老保险基金流动性要求较高的特点来看，要把相当比例的基金存入银行或购买国债。对购买其他债券，要考察它的信用、投资项目的可行性、市场前景与经济效益情况，在全面掌握情况的基础上再进行投资决策。(2)股票。从安全性、流动性方面考虑，股票市场还存在很大的风险，不确定因素也很多，养老保险基金以不投资二级市场为宜。如果投资股票的话，应以投资股票一级市场为主。(3)购买使用权。这实质上就是租赁，是可以采取的投资方式。当前我国基础设施建设欠账较多，国家正加大基础设施建设力度，但资金缺口较大。养老保险基金应抓住机遇，把资金投资于国家重点基础设施。对高等级公路、通信、市政等基础设施，可以购买使用权或经营权若干年，以在使用或经营期内收取有关费用、约定的收益率作为投资回报。(4)实体投资。国外将社会保险基金用于实体投资的比重一般较低。考虑到实体投资的抗通货膨胀特性，我们应探索将一定比例的社会保险基金投资于公益事业等实体：与社会保险、社会福利相关的项目，与国家有关部门共同投资于大型公共设施（如桥梁、水电能源、高速公路），通过国家特许、参股或投资于某些垄断、专营性经营行业。
4.投资的管理。在投资管理上，要以省级为中心，以省级基金管理中心为投资主体。各市的基金结余除留足一定的备付金外，全部上交给省里，下年初省里根据上年投资收益情况与各地的投资数额，进行收益分配。这样有两个好处，一是可以避免资金管理分散的弱点，实现投资的规模效应，积聚更多的资金办大事；二是可以进行组合投资，优化投资结构，减少投资风险。在组织形式上，近期的做法是，省级成立养老保险基金投资决策委员会。结合社会保险基金的财政专户管理，日常办事机构可设在省财政部门，主要负责投资的日常管理。另外，聘请证券、投资专家和教授学者、有关技术专家成立咨询小组，在重大投资项目决策时，请他们进行论证。也可以订立协议，委托银行、信托公司、基金管理组织等金融机构进行投资营运，规定最低收益率。
从发展的趋势看，养老保险基金的投资应遵循“专业化的原则”。财政部门作为政府的理财部门，也不宜进行养老保险基金投资的实际操作，应成立专门的投资机构，如社会保险公司或社会保障银行，专门从事基金投资运营，对投资方式、投资结构、投资比例等方面进行全面控制。社会保障银行运营基金的优势在于其有投资自主权，通过投资组合将风险分散到彼此相关性较小的多个项目；可由政府或保险公司通过再保险的方式，对风险投资的回收进行保险。另外，社会保障银行成立以后，就可以进行信贷投资。信贷投资包括三方面：(1)工商信贷。应实行严格的项目评估和管理制度，并以短期贷款为主。(2)住宅信贷。在这方面，新加坡、智利和我国的深圳都有成功的经验。这既可以实现基金的增值，又利于启动住房消费市场，解决城市住房紧张问题，扩大国内消费需求，促进经济增长。(3)个人信贷。当个人账户上的金额达到一定标准后，可按实际需要申请个人信贷，实行较低利率（高于国债利率）。这也有利于扩大内需，引导消费。
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