区县土地开发管理审计的思考，本文主要内容关键词为：区县论文,土地开发论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、土地开发管理审计的重要性日益提高
（一）国家宏观调控政策不断完善。2003年下半年以来，我国经济运行中出现了一些突出矛盾和问题.经济发展面临通货膨胀的压力。党中央、国务院采取了果断措施，启动了新一轮的宏观调控，将土地作为宏观调控的重要手段，“从严从紧”成为了土地管理的主旋律，土地政策被提升到了保障国家宏观经济平稳运行、社会可持续发展的战略高度。
2004年10月发布了《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号），总结了我国实行土地管理制度的一些成熟经验。自此，国家开始从土地管理责任制度、耕地保护、土地利用规划和计划、土地审批、土地征收、土地出让、土地收益分配、土地监管等方面相继出台相关政策，全方位构建土地调控网。2006年8月下发的《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》（国发[2006]31号），是在《决定》基础上的发展和完善。这些政策的出台，构成了我国土地宏观调控新的政策体系。
（二）我市土地管理政策要求细化。根据国家出台的各类政策，我市在土地管理方面也制定了相应的规定或实施细则，从制度上完善我市土地管理体系。例如：《上海市土地储备办法》及实施细则对全市土地储备的操作规程作出了详细要求、《上海市土地使用权出让招标拍卖试行办法》规定了出让地块招标、拍卖的程序及招标拍底价的确定等要求；《关于加强经营性土地使用权出让公开招标拍卖挂牌管理有关工作的通知》对必须经过招拍挂方式出让的地块类型进行了进一步明确；而在土地出让金的管理上，我市先后出台了《本市土地出让金管理办法》等，对出让金的收取标准进行了规定，并明确土地出让收入全额纳入预算管理等。
（三）土地开发管理情况的评价在区（县）经济责任审计中不可或缺。国家和我市在土地的开发管理方面政策的不断更新和完善，要求各级政府管理部门不断加强土地管理水平。土地的开发管理涉及到一个区（县）很多重要的经济职能部门，如：规划部门、土地部门、计划部门、财政部门以及国资部门等，同时也涉及到大量的区（县）政府制定的经济决策，如：土地储备计划的编制、土地出让、转让规模的确定。领导干部遵守财经法规及廉洁自律情况的重大经济事项，如：经营性土地使用权出让程序和定价是否合法合规。领导干部执行上级政府经济政策的重大事项，如：土地出让金收取是否影响了市级收入，在土地开发管理和建设管理环节是否自定政策乱收费等。所以，土地开发管理情况的评价在区（县）领导干部经济责任审计评价中非常重要。
二、我市各区县土地管理和土地出让收入管理模式及现状
（一）各区县土地管理模式及现状。目前各区县的土地管理模式基本是由政府或政府委托的机构通过收购，从分散的土地使用者手中把土地集中起来，并由政府或政府委托的机构组织进行土地开发。在完成了房屋的拆迁、土地的平整等一系列前期开发工作后，根据城市经济发展对土地需求（或土地供应计划），有计划地以出让、转让方式将土地投入市场。其运作模式如图1所示：
1.收购储备环节。
（1）上海市土地储备运作程序现状分析。上海市的土地储备运作模式主要为政府主导型。市、区县两级土地储备机构虽在名称大致相仿，但在体制上、经济上各自为政，独立运行。根据有关资料显示，截至2007年10月，上海19个区县都成立了土地储备机构或公司，其中16家机构名称为储备中心或发展中心，3家称土地公司；19家区县土地储备机构中8家隶属区政府，10家隶属区县房地局，浦东新区隶属区建交委。
（2）上海土地储备运作环节程序依据。从上海土地储备机构的运作情况来看，土地储备运作主要有收购入库、储备整理两个基本环节。《上海市土地储备办法》及其《实施细则》以及相关政府规章对上述环节操作程序作了一定的规定，分述如下：
①土地收购入库环节。
a.入库方式。通过收回、收购、置换、征用和造地等方式取得土地入库。其中，收回是指针对闲置以及逾期未开发土地的使用权；收购是指从原土地使用者手中回购土地使用权；置换是指用其他地块的土地使用权换取待储备地块的土地使用权；征用是指将列入城市发展规划的集体土地转为国有土地；造地则是指滩涂圈围成陆。
b.操作依据。主要有《〈中华人民共和国土地管理法〉实施条例》、《上海市实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》和《上海市房地产登记条例》等。
②土地储备整理环节。
a.储备整理。入库土地从储备起，必须完成土地整理（或称基础性开发）。储备土地的基础性开发，一般应在地块控制性详细规划确定后、土地出让前实施。土地整理、开发、储备环节要实现的目标是，将“生地”整理为“熟地”。而“熟地”的标准就是具备“三通一平”或“七通一平”条件，明确建设规划参数的可开发土地。在地块出让后，受让者可以直接在该地块上进行项目开发。
b.操作依据。主要有《上海市城市房屋拆迁管理实施细则》、《上海市征用集体所有土地拆迁房屋补偿安置若干规定》、《关于〈本市城市居住房屋拆迁市场价补偿安置种价格补贴标准〉的通知》、《中国2010年上海世博会场址房屋拆迁若干规定》等。具体模式可见图2（见图2）。
2.土地使用权出让环节。
（1）土地使用权出让范围。除按照《中华人民共和国土地管理法》规定可以以划拨方式取得土地使用权的情形外，各类建设项目均应当以有偿使用方式取得土地使用权。其中，商品房项目应当以出让方式取得土地使用权，其他项目可以以出让或者租赁等方式取得土地使用权。
（2）土地使用权出让方式。为切实贯彻落实国务院、国土资源部关于经营性土地使用权必须实行公开招标的有关精神，上海市从2001年7月1日起，开始对商业、旅游、娱乐、金融、服务业、商品房等六类经营性项目用地实行土地使用权招标出让。招投标制度的推行，进一步规范了土地市场秩序，加强了政府宏观调控土地市场的能力。为使土地使用权出让招标工作的过程更为公开、公平、公正和透明，上海市已全面启动“上海市土地交易系统”，进一步完善和优化土地招标流程，制定严格的评标程序和标准。通过立章建制，规范操作，使土地招投标工作有序开展。
国有土地使用权出让招标、拍卖、挂牌审批管理程序流程见图3。
（二）各区县土地出让收入管理模式。
1.2007年以前模式。根据《本市土地出让收入管理办法》（沪计调[2001]50号文，2001年12月5日起施行）规定，全市范围内所有出让地块均以其出让土地使用权收入总额（含各种出让形式的收入）的30%为土地出让收入，70%为前期开发成本。土地出让收入实行“收支两条线”管理。全市出让金由市房地资源局按出让合同约定的金额收取，统一于每月20日将上月结清地块的出让金收入上缴市财政局专户。同月底，由市财政局按规定比例划拨给各区县政府、市房地资源局、市城投总公司，主要用于城市建设和土地开发。
2.2007年以后模式。
（1）国家规定。2006年12月，国务院办公厅发布了《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》，从2007年开始实施，主要内容是土地出让收支全额纳入地方基金预算管理，收入全部缴入地方国库；明确土地出让收入由财政部门负责征收管理；纳入土地出让收入管理主要包括土地出让的成交总价款、存量地块增值收入补缴的土地价款等；明确土地出让收入的支出范围，重点向新农村建设倾斜；从缴入地方国库的土地出让收入中划出一定比例，作为国有土地收益金，专项用于土地收购储备。
最重要的一点，本市原有的土地出让金管理办法，仅指土地出让收入的30%部分，新规定要求土地成交总价款全额缴入国库管理，打破了原有的收入分配格局。
（2）上海规定。由于本市的土地出让收支管理办法尚在制定中，从2007年1月1日开始，到正式办法出台前的过渡时期，暂时实施以下过渡办法：
a.本市土地出让收入解缴入库办法分为三种：一是对以招拍挂和协议方式出让所得价款，85%入区库，15%入市库；二是存量地块增值所得价款，按五五比例进市、区库；三是对划拨用地用于支付各项补偿所得收入，100%进区库。
b.对由市级储备机构储备地块的出让收入，100%缴入市级国库；对2006年12月31日以前签订的出让合同允许按原办法操作等。
三、在经济责任审计中开展对土地开发管理情况的审计
（一）目前的审计思路。根据上述土地开发管理的流程，不难看出一个区（县）的土地储备部门及土地利用部门是审计的重点所在。在开展审计的过程中，首先到这两个部门了解审计期间的土地储备总量、土地储备资金的来源及走向、土地出让的总体情况、各类型用地出让方式以及土地出让金标准的确定等情况。在对总体情况分析的基础上，确定审计重点和疑点进行重点审计。
1.土地收购储备和前期开发情况。在审计中，重点关注土地收购价格是否有决策程序，土地收购价格确定依据是否规范；有关单位是否及时足额收取土地前期开发费用，是否存在政府为开发商承担部分土地前期开发费用的问题，是否存在价外收费，少收出让金，土地出让收益是否对外出借等问题。
2.经营性用地出让的情况。
（1）根据国土资源部、监察部的规定，对2004年8月31日以后仍以历史遗留问题为由，以协议方式出让经营性土地使用权的，要从严查处。因此重点关注各区县是否存在违规协议出让或邀标出让的情况。
（2）对于存量补地价的项目，关注地价的确定是否经过评估，超规划、超面积等是否按市场价收取土地出让金。
（3）对于公开招投标和挂牌出让的地块，关注土地出让程序的合规、合法性，招投标底价确定是否经过评估程序。
3.工业用地出让的情况。
（1）工业用地的土地出让金的确定是否合法、合规、合理，重点关注出让地块的地价是否进行评估，有无参照评估价确定协议出让地块的地价和招标出让地块的底价，是否存在低估土地总价，从而少收土地出让金的问题。
（2）特别关注工业用地出让是否存在“零地价”的情况。结合财政土地出让金的使用情况，关注工业用地出让金返回到功能区或者镇政府后，是否返回到企业，违反了土地出让金使用的规定。
4.需要关注的其他情况。关注以其他有偿方式使用国有土地的合规性，有无经营性房地产开发用地实行租赁方式供地的情况；关注划拨用地是否符合国土资源部9号令里规定的划拨土地目录内容。
（二）历次审计发现的主要问题及取得的审计成果。
1.土地出让方式不规范，未按规定进行招标、拍卖、挂牌，而是协议出让或者是邀标出让。
2.未按标准收取土地出让金，或以其他名义收取，规避市得土地出让金。
3.部分医疗卫生、教育用地出让时未按市场竞标确定出让金。
4.前期开发费用未及时、足额收取。
5.变更出让土地适用条件未经规划调整。
6.未按规定收回部分闲置土地或收取土地闲置费。
7.个别区县房地局违规提取业务管理费等。
审计查出的这些问题，得到了被审计单位的认可，促进被审计单位严格执行相关的法规政策，杜绝不合法、不合规的情况的发生，确保土地收益及时足额的收取，严格依法使用土地收益。
四、对今后开展土地开发管理审计的几点思考
（一）寻本溯源，从规划入手拓展土地审计的范围。规划部门是一个区（县）的重要职能部门，它担负着全区的规划协调和规划监督的重要职能。主要是根据市城市总体规划、分区规划和本区（县）经济、社会发展计划，组织编制和报批本区各类详细规划。负责本区各类建设项目的规划和建筑管理，核发《建设项目选址意见书》、《建设用地规划许可证》和《建设工程规划许可证》，核定公建配套比例和协调规划统筹事项。负责进行规划的批后管理和监督检查，对各类规划违法行为进行查处等。
众所周知，规划部门在土地开发管理的全过程中扮演着十分重要的角色。而且，我市原房屋和土地资源管理局的土地管理职能剥离，纳入原规划局成立市规划和国土资源管理局，也印证了规划管理部门与土地管理部门在职能上有着密不可分的关系。因此，我们也不能够脱离规划部门而仅对土地部门进行审计。
我们通过审计项目实践以及对相关法规的研究，对今后如何对规划部门进行审计有了一些思考：
1.关注规划调整是否在规定权限范围内，调整的原因是否合理合规，各区（县）规划部门是否存在越权审批或擅自变更规划的情况
2.关注规划调整的程序的合规性.是否按规定报有关部门审批，是否按规定报市规划部门备案等
3.关注规划部门建设用地规划管理，建设工程规划管理职能的履行情况，是否存在审批不及时造成建设工程进度滞后情况等
4.关注规划部门的监督检查职能的履行情况，是否存在未按规定对违法行未作出相应的处理处罚的情况
通过对上述几方面的审计，一方面可以对规划部门职能的履行情况作一个客观的评价，另一方面，也能够为土地部门的审计提供线索，拓展审计范围。例如：对规划部门规划调整的程序性审计可以对审计期间所有规划变更的地块全面掌握，进而对土地部门是否按照规定与开发商签订补地价合同进行审计。
（二）向下延伸，关注土地非一级市场的转让问题。上海市存在一部分土地的性质比较特殊，它们是由政府注入大型的国有集团公司进行成片开发的。这些土地既不同于一级市场，又不完全等同于我们平常所说的“二级市场”。我们将重点关注六类经营性用地结合重大招商项目协议转让，地价低于市场价的情况；有无规划调整后超面积以及实测面积超规划面积的补地价未按市场价收取的情况；有无工业用地低于成本价低价转让的情况；有无六类经营性用地结合重大招商项目，先定转让对象，形式上采用招拍挂进行转让，实质仍为协议转让的情况。目前从国家到地方尚无明确的法规政策作为审计评价的依据，通过审计，找出与经济大环境、发展大方向不相符合的情况，以促进这一方面政策法规的完善。
（三）从资产到资金，关注土地出让金收支中存在的问题。根据国办发[2006]100号文的规定，土地出让金全部缴入地方国库，支出一律通过地方基金预算从土地出让收入中予以安排，实行彻底的“收支两条线”。在今后的审计中，要重点关注土地出让金的专款专用，是否有违反规定超范围使用土地出让金的情况；是否存在以“招商引资”、“旧城改造”、“国有企业改制”等各种名义违规见面、截留、转移、先征收返和以实物抵顶土地出让金，实行“零地价”，甚至“负地价”，或者以土地换项目、先征后返、补贴等形式变相减免土地出让收入，以及违规向拖欠土地出让金的用地单位发放国有土地使用证等问题。
（四）充分利用计算机辅助审计，借助被审计单位的业务管理信息系统，寻求土地审计新突破。以往的土地审计，我们大多会编制“经营性用地出让一览表”、“工业用地出让一览表”、“存量补地价一览表”、“土地储备情况一览表”等让被审计单位填写，再根据填写的资料调阅案卷进行审计。随着上海市全面启动“上海市土地交易系统”，同时区县土地管理部门也实行了“综合业务信息管理系统”。这两大该系统完善和优化了土地管理流程。未来的土地审计可以运用这些系统，从源头提取数据，针对一个地区土地从收购储备到开发整理再到出让转让一系列环节进行全面审计。
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