公共管理的市场模式——当代西方行政改革的新探索，本文主要内容关键词为：公共管理论文,当代论文,模式论文,行政论文,市场论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
西方国家自本世纪以来，在现实中经过凯恩斯主义和福利国家的长期实践，在理论上经过古德诺、威尔逊、韦伯等人的努力，逐渐形成了其古典的行政管理模式。但这种古典的行政管理模式及其指导理论现在正受到来自现实和理论上的双重挑战。由于过分强调等级原则、计划和直接控制，强调由政府机构自身来提供公共福利，强调集权与专家主义，它现在正在把政府推向财政危机和不可遏制的官僚主义，并由此引发了公众对政府的信任危机。于是许多西方学者结合当代西方行政改革的实践，开始关注未来的政府模式，以期能够克服现存模式的弊端。美国学者彼德斯将这些模式分为四类，即市场模式、参与模式、灵活政府模式和非管制政府模式。（注：（美）盖·彼德斯：“政府管理与公共服务的新思维”，孙克非译，《外国行政改革述评》，北京：国家行政学院出版社1996年版，第2页。）其中，市场模式的理论最为完善，在实践中的影响也最大。
市场模式的理论基础
市场模式的理论基础主要来自两个方面：一是公共选择理论，二是新公共管理理论。另外还受到新制度主义、代理理论等的影响。
（一）公共选择理论
公共选择理论家以理性经济人假设为出发点，对传统的行政管理模式及其所面临的困境作出以下论断：
（1）理想的官僚，即“服务于公共利益的公仆”并不存在。 官僚是理性经济人，追求个人利益，追求个人效用的最大化，官僚机构与官僚行为遵循制度约束下的刺激反应模式。
（2）政府产出的非市场性特征导致官僚机构缺乏竞争， 使得政府没有动力降低成本，从而变得没有效率或低效率。
（3）韦伯模式下强调严格的规章制度，强调绝对的、 垂直的命令—服从机制，扼杀了公务员的创造性和积极性，造成公务员墨守成规，逃避风险，不求有功，但求无过，使得官僚机构丧失了内部激励机制。
（4）官僚追求预算最大化，追求更大的自主权与垄断力， 导致政府规模扩大，出现“政府扩张”。
（5）伴随“政府扩张”，政治权力可能直接介入经济活动。 在此过程中，很多人会求助于权力因素谋取个人最大利益，产生寻租行为。
正是基于以上分析，公共选择理论认为政府存在普遍的失败，并提出了自己独特的解决问题的方式，即通过政府与市场、政府与社会关系的重新界定来解决政府所面临的危机。他们认为公共服务既可以由政府来提供，也可以由社会来提供；应打破公私界限，破除政府垄断，在政府和社会之间，在公私之间形成竞争；应当给予公众对公共服务进行选择的机会，即“用脚投票”的机会。
（二）新公共管理理论
市场模式的另一个理论基础是由新公共管理学派提供的。“新公共管理”的一个主特征“是要将市场机制引入公共服务组织的运作中来，即实行公共服务的市场化”。（注：Kieron Walsh,Public Servicesand Market Mechanism,Macmillan Press LTD,1995,p.6.）
具体来讲，新公共管理有两大支流，一支是管理主义。鲍利特（ C.Pollit）将管理主义的特征概括为以下几个方面：第一， 管理主义追求不断提高效率；第二，强调管理技术在公共领域中的利用；第三，强调以有组织的劳动力来提高生产力；第四，强调专业管理角色的运用；第五，给予管理者以管理的权力。（注：C.Pollit, Managerialismand the Public Service:The Anglo-American Experience, Oxford:Blackwell,Second Edition,1993.）管理主义认为公共部门和私人部门之间没有什么区别，认为管理就是用来组织和激励雇员的人事机制，在公共部门和私营部门同样适用。鉴于私营部门在战后取得了长足发展，而政府部门却问题丛生，可以将私营部门的先进经验引入到公共部门中来。新公共管理的另一支则强调非直接控制，反对政府直接提供服务，强调不断提高政府服务的质量，强调分权与代理，强调建立高效的信息系统，强调合同与市场以及对绩效的有效评估，强调对公共服务的稽核与监督。归根到底，管理主义就是要用私营部门的管理经验来武装公共部门。
作为市场模式的理论基础，公共选择和新公共管理存在分歧。公共选择是要将政府的一些职能释放给市场和社会，通过外部的政府与市场关系的重组来改革政府。新公共管理则与之相反，认为公共部门和私营部门之间不存在实质性差别，并以二者间的相似性为基础提出了一系列管理方面的建议和主张。它并不排斥政府，而是试图来改造它。尽管如此，它们之间仍有重合之处，即它们都相信市场的作用。虽然它们在对政府改革的见解和方法上有差异，但由于对市场及其主体——企业的共同青睐，它们仍能在实践中组合起来，共同构成市场模式的理论基础。
实践中的市场模式——市场模式的具体做法
市场模式在西方国家行政改革中占有重要地位，许多国家的行政改革都以其为模本。在具体的实践中，市场模式有许多做法。下面将对其主要形式作一分析。
（一）私有化
市场模式中最激进的做法是全盘的私有化。特别是在英国、日本，直至整个西欧和现在的独联体国家，私有化都倍受欢迎。这里指的私有化，是指将原先由政府控制或拥有的职能交由企业私方承包或出售给私方。（注：（美）斯蒂夫·H·汉克主编：《私有化与发展》， 管椎立等译，北京：中国社会科学出版社1989年版，第1页。 ）其中最主要的形式是全部直截了当地出售国有或国营的企业。
支持私有化的人一般认为，私有化可以提高可在市场上得到的产品的质量，同时保持它对消费者的需求随时作出反应的能力；私有化使各国政府得以减少财政赤字，使政府不必为了维护效率低下的国有企业而付出大量的补贴；通过自由市场机制决定资源配置，私有化可以在长期内创造更多的工作岗位和为所有的人提供更多的机会；私有化促成更开放、更富竞争性的经济，从而产生更多的个人收入和更稳定的就业。但事实上，激进的私有化在西方受到来自多方的抵制。对于许多公共物品和具有天然垄断性的行业，国有化仍是一贯有效的选择。同时许多人认为“国有”更能照顾社会公平和提高社会福利。由于私有化在实践中遇到了许多阻力，而且引发了一系列技术上和政治上的问题，许多国家为了避免对一些敏感性的公共服务采取私有化的方式而采取了其他形式（即下面要讨论的几种形式）。
（二）公共服务的付费制
市场模式认为，对于一些公共服务应当采取收费的方式。其主要目的是想通过付费把价格机制引入到公共服务中来。从理论上讲，付费制具有一些优点：第一，它能够克服免费提供公共服务所导致的对资源的不合理配置和浪费；第二，无偿提供公共服务将导致无目的的补贴和资助，对社会公平造成损害；第三，通过付费制，价格可以真正起到信号灯的作用，从而使市场机制在公共服务领域得以良好运用；第四，客观上，通过付费制也可以增加政府的财政收入，缓和政府的财政危机。
但是，付费制本身也存在缺陷。对于一些特定的公共服务，付费制并不合适（比如教育、卫生和社会服务）。一般认为，对于使用者和公众可以自由选择服务项目的服务领域，采用付费制比较合适。按照罗斯的估计， 大约75 %的公共服务可以采用付费的办法。 （注：KieronWalsh,Public Services and Market Mechanism, Macmillan PressLTD,1995,p.99.）现在西方许多国家开始采用付费制， 但其目的大多是为了缓和政府财政危机，实际上并没有使价格机制真正发挥作用，所以付费制离理论家们所设想的理想状态还差得很远。
（三）竞争与合同制
市场模式强调竞争，认为竞争能够提高效率，使投入少而产出多；通过竞争可以打破垄断，能迫使公营垄断组织对顾客的需要作出反应，从而实现消费者主权与“公众主权”；并且通过竞争可以提高公共部门组织内部员工的自尊心和士气。竞争有多种形式。奥斯本和盖布勒在《改革政府》一书中将竞争分为三类：一是公对私的竞争，即让公营组织和私营组织都来提供公共服务，从而促使其竞争；二是私对私的竞争，即政府要求私营企业彼此竞争，以提供一些公共服务；三是公对公的竞争，即政府促使自己内部组织之间进行竞争，以达到良好的服务效果。（注：（美）戴维·奥斯本、特勒·盖布勒：《改革政府》，上海：上海译文出版社1996年版，第64—65页。）
把竞争机制引入公共服务领域最常见的途径是采用合同制，即由公共部门和政府作为顾客与委托人，同代理人即那些真正提供服务的组织（公营的或私营的）签定合同。政府的职责是确定需要什么、签定合同并监督绩效，具体的服务则由缔约的另一方来提供。这样政府就成为真正的管理者，而不再是提供者。合同制对政府起到了“卸载”的作用。它在西方普遍被采用。刚开始它只局限于废物垃圾的处理、手工服务等简单劳动，现在已扩大到政策制定、信息收集等专业化的领域，应用越来越广泛。
（四）内部市场
内部市场是市场模式中应用范围比较窄的一种方式，它主要是在英国行政改革中得到了广泛的应用，并成为英国行政改革的一大特点。其他一些国家，如新西兰、瑞典等，只是借用了英国的一些做法。
内部市场最大的特点就是将提供公共服务的政府部门人为地划分为生产者和购买者两方，这样在政府组织内部就产生了“生产者”和“消费者”两个角色。内部市场的实现需要具备三个要素：第一，要明确划分生产者和消费者；第二，内部市场的主体（生产者和消费者）在内部签定准合同和商业契约，并在此基础上运作；第三，它要求一定的付费制和会计制度作保障。它是西方公共管理改革的一个新思路，很有创新性。但运作起来需要许多条件来支持。它需要政府形成一种契约意识和平等的竞争环境，需要高素质的管理人员和完备的信息管理系统。而这些在目前很难具备，所以其应用范围还很窄。
（五）分权与权力下放
实行分权与权力下放的主要目的是想通过公共组织政治和执行的分离来赋予执行者更大的自主权，使被授权的下级组织成为独立的单位，能够自己控制自己的预算，能够自由地与其他组织进行竞争，而政治家只是确立目标并对绩效进行有效控制。
分权的一种方式是通过财政分权来实现。这种方式在英国得到广泛应用。英国财政部于1982年公布的财务管理新方案，主要特征就是采取了财政分权的形式。（注：参见周志忍：“英国行政改革与西方行政管理新趋势”，《北京大学学报》（北京）1994年第5期，第52页。 ）分权的另一种方式是通过建立内部代理机构来实现的。这些代理机构享有更大的自主权，在决策和执行上更为灵活。与财务分权相比，这种形式下等级官僚组织链条被打碎得更彻底。
（六）自由化与放松管制
自由化主要体现为放松管制。这在北美的行政改革中比较盛行。其基本的观念是“政府无效率的主要原因是对管理层进行干预控制的内部规制和规则的数量太多，它们包括人事规则、僵化的付酬制度、预算规则、具有约束性的采购法则以及许多别的规制。基本的假设是，如果公共组织能够清除这些清规戒律，它就能更加具有灵活性和效率”（注：（美）盖·彼德斯：“欧洲的行政现代化：一种北美视角的分析”，宋世明译，《外国行政改革述评》，北京：国家行政学院出版社1996年版，第70页。）。
放松管制包括放松市场管制、社会管制和行业管制等，其重点是放松市场管制。它在70年代成为经济理论上的热门话题，80年代形成高峰并扩展到各个领域。但放松管制并不是不要政府的干预，而是要减少不必要的政府干预与管制。
市场模式的影响
市场模式对于传统的政府公共管理模式是一场巨大的变革，它已经并将继续对政府公共管理产生深远的影响。这主要体现在以下几个方面：
（一）造成政府职能转换——政策制定与提供服务相分离。
在传统政府模式下，政府不仅制定政策，而且亲自提供服务。政府几乎是提供公共服务的唯一组织。政府为了维持社会福利必须拥有庞大的组织机构和大量雇员，必须支付大量的财政用于社会服务的提供。结果是政府什么事都做又都做不好，显得过于疲惫。而市场模式所追求的是“企业化政府”，它所采取的各项措施是要充分发挥市场与竞争的作用，是用企业精神来改革公共部门。所以在市场模式下，政府不再是无所不包、无所不做的公共服务的提供者。“政府开始转向一种政策制定（掌舵）同服务提供（划桨）分开的机制”。（注：（美）戴维·奥斯本、特勒·盖布勒：《改革政府》，上海：上海译文出版社1996年版，第11页。）政府的主要职责是决策和管理，即制定公共政策并实施监督与评估，而具体的公共服务则由私营部门、第三部门和下级政府组织通过竞争来提供。
（二）导致政府组织结构的变革。
市场模式对传统的官僚组织结构进行了变革。首先，市场模式虽然并不完全排斥层级制，但它更喜欢的是一种平板式的而非金字塔式的组织结构。“市场模式的倡导者认为，在平板的组织结构下，组织的领导者和组织机构同外界打交道所取得的最低收益都要比科层制度更为有效”（注：（美）盖·彼德斯：“政府管理与公共服务的新思维”，孙克非译，《外国行政改革述评》，北京：国家行政学院出版社1996年版，第10页。）。其次，在市场模式下，出现了许许多多单一的独立的政府机构，这些机构享有很大的权力，它们取代了以前那种选举产生出来的组织；许多传统政府的职能现在下放给下级组织或者运用私营部门或半私营部门来提供服务。再次，在市场模式下政府与社会的边界显得越来越模糊。政府内部组织之间不再是以权力为纽带的层级结构体系，相反变成了以契约和合同为基础的组织网络。
（三）导致政府组织文化的变革。
市场模式对传统的政府官僚文化造成冲击。传统政府组织强调权威与服从，市场模式则强调商业性的价值，它以平等的交换与契约机制代替了传统的计划机制。市场模式要求政府雇员不断创新，积极进取，而不是保守怕事，随遇而安。这种组织文化上的变革也导致政府在管理上出现变革。在人事管理上，传统等级工资制正在被绩效工资制所取代。绩效工资制强调政府雇员应该根据其在市场下可能赢得的收入，即参照私营部门的标准付给更多或较少的薪水。政府雇员不再是干好干坏一个样，而是干好干坏不一样。绩效工资制正在激励着政府雇员努力挖掘自己的潜力并不断提高工作质量。同时，政府的预算制度也在变革，零基预算正在取代传统的预算方式。政府的预算不再是以惯例和权力为标准，而是以需求为导向，官僚的预算最大化行为被逐渐遏制。
总之，市场模式赋予现代政府以许多新的内涵。它给予人们重新评价和认识政府的新观念。在市场模式看来，评判一个政府优劣的标准是看政府如何用低成本来提供公共服务，它既强调质量又强调效率。对民主的认识上，市场模式认为民主的政府不仅要体现人民的意志，更主要的是要更好地、更经济地为公众提供服务。市场模式还赋予公民权利以新的内容。在它看来，公民不仅是作为纳税人而存在，公民也是消费者。公民既可以凭借其纳税人的义务而享有公民的权利，又可以作为消费者通过其选择权来使自己和公众的利益得以实现。这样，就在公共服务领域赋予公众以消费者主权，即给予公众以“用脚投票”的权利。
但是，市场模式在实践中也遇到一些麻烦，人们对其也褒贬不一。从一定程度上说，市场模式似乎正在制造一种新的“市场神话”，它使人们觉得又陷入了一种新的历史循环。这一点受到了一些人的批评和置疑。比如美国学者汉森就市场模式对私营部门的理想化进行了批评，指出在“私营部门神话下”的改革可能会陷入迷途。泰勒等人则对在公营部门中过分强调竞争机制提出质疑。考尼格的批评则更为彻底，他认为让国家在市场化的名义下模仿市场不仅是多余的，而且有悖功能分化，与现代化的要求背道而驰。（注：参见周志忍主编：《当代国外行政改革比较研究》，北京：国家行政学院出版社1999年版，第584—589页。）
可见，对市场模式的争论是非常激烈的，批评者和支持者各执一词。但无论如何，作为对传统模式的一种替代方式，市场模式正在改变着政府的许多方面，它所包含的价值使人们意识到改革必须持续下去，因为它是对新时代、新环境的自觉适应与回应。