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中图分类号：F114.4 文献标识码：A 文章编号：1007—4457 （2000）02—0011—06
一
“二战”后，许多发达国家和发展中国家曾致全力于经济的高速发展和现代化进程，并希望通过它全面消灭普遍存在的贫困。但历经数十年回头总结这段历史时发现，经济发展的好处大部分落到了非贫困社会群体甚至富人头上。于是人们开始认识到，只有高速发展经济的战略是不够的，尽管它是缓解贫困的最重要和最基本的前提，必须在保持经济较快发展的同时实施专门扶贫项目才能奏效。正是在这一背景下，从70年代起，世界各国开始实施各种扶贫项目。这些项目的设计方案、组织形式、运作特点各不相同，而效果却大相径庭。成功的扶贫项目具有一些共同的特点。
1.开展以帮助穷人增加收入和扩大就业为目标的发展项目。这是基本的和主要的扶贫战略目标。例如目前普遍实行的直接向贫困家庭提供小额贷款以帮助其实现自我就业。同时还要向穷人提供最基本的社会服务以改进消费和福利，诸如医疗保健、清洁用水、教育和直接的食品帮助。以政府为主体的社会救济体系和制度正日趋完善。
2.在穷人特别集中的地区，致力于提高生产力和改善生活条件的基础设施建设。
3.无偿援助或补贴无益于穷人的发展和摆脱贫穷，反而会助长他们的依赖思想。应当使扶贫项目最终能促使穷人提高自己的能力和素质，从而使其经济发展即使在外力援助撤出以后仍能持续进行（外力帮助在开始阶段不可缺少）。穷人的能力和素质应包括以下方面：认识到摆脱贫穷主要靠自己，而不单靠外援；掌握实施发展项目的必要认识；挖掘自己的资源，如储蓄，从小规模项目开始，然后再利用外部资源；获得管理和技术技能，包括提高文化水平、掌握会计知识和有关生产技术等；建立能保证穷人有充分参与机会的组织，发展横向和纵向联合，形成组织网络；学会使用政治手段，如争取实施法律赋予的权利，向政府争取新权利，与各种盘剥作斗争，让社会能耐心倾听穷人的要求等。
4.管理上的分权与集权结合。在扶贫项目管理上，一方面要求有自下而上的各层次的积极性，尤其是穷人自己参与扶贫项目管理的积极性，基层组织也应享有充分的参与机会。另一方面，又要有个人责任制严格的组织纪律以及检查、监督和工作评估制度。对项目的受益者同样应有严格的纪律。
5.使穷人受益的资源再分配政策。实行一项有利于穷人的宏观经济政策和发展战略对缓解贫困同样重要。主要体现在政府行为上，例如国民收入再分配时向穷人倾斜、土地制度改革、为低收入者创造更多的就业机会、对穷人集中的产业——农业分配足够的资源、较公平的分配制度等，这种宏观经济政策不一定导致低经济增长率。
6.建立农民组织。这是专门的扶贫项目成功的因素之一。在农民组织内部订有严格纪律，以相互支持，相互监督，合理有效地使用资源。农民组织起来更有利于直接参与扶贫活动。强有力的贫困农民组织是维护贫困农民权利的重要手段。贫困不仅表现为经济上的分配不公和经济利益的被剥夺，而且也表现为穷人政治权利的被剥夺。实践证明，贫困农民组织可以在这方面发挥积极作用。
7.良好的扶贫项目设计和独立的运作系统。扶贫项目必须直接和专门为穷人，通过有效的传递系统使资源迅速达到穷人那里。保证扶贫资金有较大的覆盖面，使多数穷人成为受益者。一般农村和区域发展的扶贫项目，通常资源流失严重，往往富人受益，而穷人被漏掉。有效率的运作系统应包括：独立性和专门人员，有经验的富于献身精神的项目管理人员和实地基层组织操作人员，对穷人受益者的动员与他们的参与，严格的项目检查、监督和评估制度，培训等。
8.直接面向穷人的小额贷款。向穷人提供贷款被认为是一种最有效的扶贫手段，几乎所有成功的扶贫项目都采用之。各类小额贷款有一些共同特点，诸如以妇女为主，借款人自愿组成小组，灵活的担保形式，贷款从小额开始，重复贷款，简化借还款手续，减少交易时间和实行市场利率，自负盈亏，缩短还款周期，贷款工作人员直接接触借款人，检查、监督借款的使用和还款情况，建立小组基金和成员储蓄制度等。
二
为什么不同的国家和地区在反贫困方面的进展殊同？为什么80年代以来一些发展中国家的贫困程度大幅度减轻，另一些国家贫困状况反而加剧？国家长期稳定的经济增长是贫困能够持续减轻的前提条件。为促进贫困地区经济发展而采取的范围广泛的反贫困政策和措施，对于一国贫困的减轻往往具有实际意义。
1.只有实现全面快速的经济增长，才有可能大幅度减轻贫困。过去几十年的经验表明，凡是经济增长较快、人均收入有明显增加的国家，其贫困人口调查指数都有大幅度下降，贫困状况显著减轻。在不同时期，巴西、印度尼西亚、马来西亚、泰国都曾达到并保持了较高的经济增长率：巴西在1960—1970年间创造了“经济奇迹”，经济增长率一直保持在8%以上。1970—1980年，印度尼西亚、马来西亚、泰国的GDP增长速度也都达到并一直超过6%。相应地，1960—1980年间， 巴西贫困人口调查指数从50%下降到21%。1970—1998年间，印度尼西亚的贫困人口占总人口的比例从58%下降到17%，马来西亚的贫困调查指数从50%下降到15%。泰国1962—1998年间，贫困人口占总人口的比例从59%下降到26%。更突出的例子是韩国，1965—1998年间的经济全面高速增长，使60年代人均收入只有80美元的贫困发生率从40.9%下降到7.7 %，农村绝对贫困已经消除。智利（1987—1998）、哥斯达黎加（ 1987 —1998）和委内瑞拉（1987—1998）的经验证明，即使是短期内的高速经济增长，也会使贫困明显减轻。相反，经济长期增长缓慢的国家，贫困减轻的速度则缓慢得多。在经济停滞的国家里，贫困变得更加严重。例如，拉丁美州和加勒比地区，80年代由于外部冲击和宏观经济调整的影响，许多国家的经济呈负增长，阿根延、秘鲁、巴西等国家的贫困人口数量大幅度增加，穷人的生活条件进一步恶化。在撒哈拉以南非洲地区，从70年代就开始的经济停滞是其贫困状况持续恶化的根本原因。对于减轻贫困来说，经济增长方式也同样重要。由于发展中国家的贫困人口绝大部分集中分布在农村，以农业为主要收入来源，所以，以农业和农村经济发展为先导的、劳动密集型的经济增长方式，对于缓贫效果最为显著。这一点已为不同国家的经验所证明。
与许多发展中国家一样，我国的贫困人口也主要分布在农村地区。贫困人口下降最快的时期，是70年代末和80年代初期。在短短几年时间内，全国的贫困人口数量由2.5亿减少到1.25亿，下降了50%。 其主要原因在于农村经济体制改革解放了农村生产力，促进了农村经济的全面高速增长，使农民收入大幅度提高：1978—1984年，农民人均实际收入年均增长15.1%。1985年以来，虽然开展了大规模有计划的扶贫开发工作，但贫困人口下降的速度明显减慢了，到1998年，农村仍有5000万绝对贫困人口。在此期间，农业生产在波动中呈现低速增长，农民人均实际收入年均增长率只有3.2%。农民收入增长缓慢， 农业生产徘徊不前，后劲不足，和区域性贫困问题一起，成为国民经济持续、快速、健康发展所面临的主要问题。如果改革开放尤其是农村改革提前到60年代或70年代初开始，贫困状况肯定会大大改善甚至消除。在今后的10～15年内，经济发展可望保持较高的速度。在此过程中，始终坚持把农业和农村经济的发展放在重要地位，不仅是国民经济持续、快速、健康发展的需要，也是减轻贫困，实现国家“八七”扶贫攻坚计划目标，在本世纪内解决群众温饱问题的需要。
2.政府的重视和扶持是贫困地区脱贫致富的关键。贫困不仅是经济问题，也是一个社会和政治问题。无论是发达国家还是发展中国家，市场经济国家还是计划经济国家，在努力实现国家经济全面持续高速增长的同时，都十分重视对贫困落后地区的扶持。世界各国区域经济发展的实践表明，如果没有国家的扶持，贫困落后地区与发达地区的差距会越拉越大。这种扶持，除了政府直接救济之外，主要通过各种渠道，以多种方式增加对贫困地区的基础设施投资和生产性投资。同时，在财政、金融等方面对贫困地区实行优惠政策。国家对贫困落后地区的投入主要是通过中央（联邦）和地方政府的各种发展计划来实施。
泰国在经济崛起过程中也十分重视对贫困地区发展的扶持。像其他大多数发展中国家一样，泰国贫困人口几乎全部集中在农村。泰国第二个经济与社会发展计划的目标区域已经覆盖了农村及偏远地区，并实施了“加速农村发展计划”。从1975年开始，在全国范围内实施“农村就业计划”，类似于中国的以工代赈计划，主要目标是在干旱季节为农村居民提供就业机会，增加穷人收入。项目涉及的范围主要是农村基础设施，包括农村供水、灌溉系统、输电线路、农村道路建设等。印度政府从第五个5年计划（1974—1979年）开始， 把减轻贫困作为发展政策的主要目标之一， 实施多种计划来帮助和促进贫困地区的发展。 首先是1974年开始的“最低需求计划”，目的在于满足穷人的基本需要，包括初等教育、成人教育、农村医疗、农村道路、农村供水、农村电力等社会及经济基础设施，还包括农村住房建设，以改善农村居民的基本生活条件。80年代初，印度政府开始实施“国家农村就业计划”，也叫“通过工作取得食物计划”，在对农民进行救济的同时，建设了一批农村基础设施。80年代政府还实施了“农村综合发展计划”，以促进农村多种经济的发展。其资金来源分为政府拨款和公共机构贷款两部分。中国政府历来高度重视扶贫工作，自1984年开始大规模扶贫开发以来，投入了大量的人力、物力、财力，支持贫困地区的经济发展。国家“八七”扶贫攻坚计划又明确了“以省为主的省长（自治区主席）负责制”。在计划实施过程中，要求各级政府把党中央、国务院的扶贫开发政策落到实处，从扶贫资金投入、财税和信贷优惠、计划安排、干部配备等方面切实增加对贫困地区的扶持力度。通过政策措施和投入保障，使贫困地区尽快脱贫致富。
3.必须重视贫困地区的人力资源开发。经济和社会发展的首要因素是人。重视教育和教育设施投资，尤其是初等教育和技术培训，对贫困地区进行人力资源开发，是世界各国扶持贫困地区发展的普遍经验之一。研究表明，贫困地区与其他地区之间除了经济收入的差距以外，更显著的是人的思想观念和教育水平的差距，以及由此而引起的文化、劳动、技术素质和创业精神的差距。因此，进行贫困地区的人力资源开发，从长远看是减轻贫困的根本性措施。马来西亚和印度尼西亚的经验最能说明这一点。两国七八十年代在发展经济和减轻贫困方面的成就举世瞩目，其中对教育的投资起到了不可或缺的作用。从60年代中期起，马来西亚政府就开始增加教育投资。70年代初马来西亚实行新经济政策后，1972—1977年间，政府在教育方面的投资占国家财政预算总额的22%，提高了国民教育水平。1987年全体国民平均受学校教育的时间，男子为7.5年，女子为6年。生活在贫困线以下的人口占总人口的比例从1970年的50%降至15%。教育对贫困的减轻产生了深远影响。印度尼西亚70年代通过INPRE计划，大幅度增加对农村地区教育设施的投资。从1977 年起，对贫困家庭的子女免收学费，大大提高了初等教育入学率。1998年初等教育入学率达到98%，其中贫困家庭儿童入学率达到92%。其他国家或地区（如韩国、台湾、泰国等）的经验也都证明了教育投资对于经济发展和减轻贫困的重要作用。美国阿巴拉契亚地区的开发中，除了公路以外，教育设施项目占联邦资助的比重最高。教育规划的实施使得该地区1998年高中毕业生人数比1960年增加了2倍，受过4年以上职业教育的人数比例从1960年的32.8%上升到89%。约翰逊总统（1964—1968年）认为，教育规划是美国60年代“向贫困开战计划”的基石。
4.积极利用国际援助来帮助贫困地区发展。在帮助贫困地区经济和社会发展方面，投入不足常常是最主要的限制因素。积极利用国际援助（包括国际组织援助及国家间的双边援助）往往是一条重要途径。最明显的例子是韩国。国际援助对韩国的经济的增长和贫困的减轻作出了重要贡献。在六七十年代，大量利用国外贷款建设的基础设施为其外向型经济的发展铺平了道路。其中仅用于农业部门和农村的贷款就达13.94亿美元，集中于农田整治和开垦、农村供水、灌溉系统、农村道路等基础设施建设，为农业和农村经济的发展及整个国民经济的增长奠定了基础。利用教育和培训设施，有力地促进了国民整体素质尤其是农村人口素质的提高。印度尼西亚1970—1987 年间获得的国外援助总额超过129亿美元，成为当时世界第七大受援国。农业、教育、计划生育等方面的援助，由于政府的有效管理和使用，对减轻贫困起了关键作用。世界银行及其附属的国际开发协会（IDA）， 作为向发展中国家提供发展援助的主要国际机构，自1969年以后把反贫困作为提供援助的主要目标，在减轻发展中国家的贫困方面发挥着重要作用。到1981财政年度，世界银行用于农业及农村发展的贷款已占贷款总额的31%，其中绝大部分用于了建设农村基础设施。1979—1983财政年度，世界银行用于初等教育方面和非正规教育的援助分别占其援助资金总额的21.2%和24.6%。1961—1998年间，国际开发协会（IDA）用于电力、供水及卫生设施、 灌溉及排水系统、交通等经济基础设施的贷款援助占其贷款总额的40%以上。90年代以来，IDA对社会部门， 特别是教育和健康部门的援助急剧增加，反映了反贫困战略中对社会基础设施建设和人力资源开发的日益重视。印度、巴西、印度尼西亚、韩国、哥伦比亚、巴基斯坦、泰国等反贫困成就显著的国家在1980年以前都属于世界银行及IDA 的十大受援国之列。援助能否对经济发展和持续地减轻贫困起到积极作用，除了规模大小之外，还取决于受援国对援助资金的有效管理和使用，以及援助项目的内容。世界银行的经验表明，在发展中国家，对于农业研究、灌溉系统、农村供水、道路建设、初等教育、卫生保健等方面项目的援助能够最有效地减轻贫困和促进农村地区的发展，并使处于贫困状态中的人们直接受益。
改革开放以来，中国贫困地区直接利用国际组织和外国政府贷款（主要是粮食和教育援助）总额近15亿美元，对贫困地区发展生产、改变落后面貌作出了很大贡献。目前还有一批援助项目正在落实之中，即将付诸实施。今后，要以实施国家“八七”扶贫攻坚计划为契机，进一步扩大与世界银行、联合国有关机构以及其他国际组织、政府和非政府组织在反贫困领域的积极合作。同时要加强对援助资金的管理和有效使用，有意识地把国际反贫困援助同国内扶贫投入以及优惠政策结合起来，以期取得最大的扶贫效果。
5.处理好贫困地区经济开发与环境保护的关系。世界大约有一半人口生活在生态环境脆弱、依靠自然资源生存的农村山区。农村道路、灌溉系统（尤其是大坝、水库）等基础设施的建设，以及贫困地区的经济活动（过度垦荒、滥伐森林、自然资源开发、缺乏污染治理措施的乡村小型工业等）往往造成对自然生态环境的破坏和污染。事实上，在许多发展中国家，贫困地区是那些自然条件恶劣、资源贫乏、生态破坏严重、土地生产率低下的地区。人口压力加剧了贫困与环境之间的恶性循环。在帮助贫困地区发展经济的过程中，如果忽视环境的可持续发展，生态环境的破坏和污染会成为地区经济发展和改善生活质量的制约因素。这个问题在一些发展中国家已经出现。泰国经济增长和贫困减轻在很大程度上得益于农业特别是出口导向型商品农业的发展，农业产量增加的主要因素是毁林开荒扩大耕地面积。结果森林面积急剧减小，80年代后期森林覆盖率已降到20%。印度尼西亚在七八十年代致力于发展农村经济、消除贫困，忽视了环境保护和治理，致使许多地区生态条件恶化，在爪哇岛，水土流失已经对农业可持续发展构成严重威胁。类似情况在其他发展中国家的贫困地区并不罕见。发达国家在帮助贫困地区发展经济的过程中，已经把环境治理放到了与经济发展同等重要的地位，把污染处理设施作为了基础设施的一个组成部分。美国阿巴拉契亚区域开发专门有环境规划，内容包括减少大气污染和水污染，改进垃圾及固体废弃物处理等。在农业和林业方面，进行了退耕还林还牧、水土流失治理和植树造林等工作。其他环境措施涉及煤炭开采和道路建设造成的后果（地表破坏、土地撂荒）的治理等。在公共设施建设中包括有矿区给排水及废物处理设施。在原联邦德国的地区政策中，扶持落后地区的基础设施建设是一个主要组成部分，其基础设施的范围除了交通、电力、供水、教育培训设施之外，也包括了固体废物、废水废气等污染处理设施。
6.救济式扶贫与开发式扶贫同步，就地开发与移民开发并举。政府制定的贫困地区发展计划或规划，为贫困地区提供基础设施，扶持贫困地区发展初等教育，对贫困地区实行优惠政策，提供优惠贷款等，都属于开发式扶贫范畴，其目的是促进贫困地区的经济发展，以此提高穷人的收入，改善他们的生产生活条件，减轻或消除贫困。这是世界各国反贫困政策的主流。对于大多数贫困地区来说，开发式扶贫是最有效，也是唯一可行的途径。但那些处于极端贫困状态的穷人，或没有劳动能力而又无人赡养的老人、儿童、残疾人等，并不能从贫困开发中直接受益。采取政府直接赈济的救济式扶贫，向穷人发放救济食品或衣物，是解决这部分人温饱问题的有效途径。救济式扶贫主要通过建立完善的农村社会保障体系来实施。另外，有一部分人居住在极端偏远地区，那里自然资源贫乏，生产生活条件恶劣，生态极度脆弱，基本不具备人类生存条件，无论开发式还是救济式扶贫都行不通。减轻贫困的最有效策略是：严格控制人口增长，从教育和培训入手，提高劳动者素质和劳动技能，向资源比较丰富、具备生产潜力的地区迁移，即所谓“移民开发”。毫无疑问，在移民开发中，从移民规划的制定到具体实施，政府自始至终都应发挥主导作用。
7.成功的反贫困措施必须直接面向穷人。反贫困政策的最终目的是提高穷人的生活水平，使穷人真正受益。让穷人直接参与是达到这一目的的最有效方式。“以工代赈”计划是穷人参与扶贫开发的典例。几乎所有的发展中国家和地区都实行了“以工代赈”作为建设基础设施的一种方式。这种方式有几个优点：在农闲季节为农村居民提供了就业机会；帮助贫困地区建设了一批基础设施，为地区经济发展和改善人民生活条件提供了基础；通过以实物或货币形式发放的工资直接提高了当地居民的收入，起到了赈济作用。不同国家实施以工代赈计划的经验表明，要使这种计划达到预期效果，必须妥善处理好以下几个问题：国家投入以工代赈计划的资金必须达到一定规模，而且要经常化，否则既起不到救济作用，也不可能建设带动地区经济发展的基础设施。“以工代赈”计划设定的工资率水平要适度，使农村的非穷人不愿参加，但对真正的穷人有吸引力，能起到赈济作用。通过以工代赈方式建设的基础设施，应当是贫困地区经济发展迫切需要的基础设施。为了达到最大的就业和赈济效果，应该选择劳动密集型的建设项目，采用劳动密集型的建设方式。对项目的实施要进行严密的组织、监督和管理，以保证工程质量和进度。在建设时间的选择上，应考虑农业对劳动力需求的季节性，尽量少影响农业生产。由于资金缺乏和管理不力，贫困地区建设的基础设施往往过早地受到破坏而不能使用，这是各国以工代赈计划中普遍遇到的问题。在扶贫优惠信贷方面，“直接面向穷人”意味着增加穷人获得信贷的机会，直接借款给穷人，以防“济富不济贫”。绝大多数国家实际做法即如此。如孟加拉国乡村银行、马来西亚的艾克迪尔私人信托机构、印度的阿默达巴德市个体妇女联合会合作银行等，都是直接贷款给穷人。但是，为穷人提供贷款的费用一般很高，并且由于缺少抵押贷款，风险也很大，从贷款的安全性、流动性和效益性考虑，有些国家的扶贫贷款主要贷给贫困地区的企业或经济实体，规定这些企业或经济实体必须安排贫困户劳动就业，带动贫困户发展生产经营，脱贫致富。扶贫优惠信贷的最终目的是使穷人受益，但不一定直接贷款给贫困户。
8.“农村发展分权规划”是扶贫开发立项促进脱贫的好方法。“农村发展分权规划”是联合国粮农组织（FAO ）所创立的一套扶贫立项方法和理论，近几年在非洲及亚洲的印度、斯里兰卡等第三世界国家得到了广泛运用。它主要是针对一些发展中国家在使用国家资金进行扶贫时，依靠国家集中权力去规划立项，从而产生的脱离实际、贫户得不到实惠、脱贫不稳定等问题。据此，联合国粮农组织创立了“农村发展分权规划”方法。其目标是：将扶贫投入的分配立项权，交给农村基层单位和贫困农户，使基层领导、专业人员和农户普遍参与以脱贫为目标的项目开发，调动广大农民群众的积极性，使扶贫开发项目在有市场导向和经济核算的情况下，既能利用当地的资源优势，又具备坚实的群众基础，最后达到稳定脱贫的目的。其具体做法是：在对农村基层领导、专业人员进行调查座谈和对不同层次农户进行快速调查（RRA）的基础上， 根据市场资料分析，建立项目目标逻辑框架，进行预备评估和比较评估，筛选和确立开发项目。在市场经济条件下，使政府的权力得以下放，调动农村群众积极参与脱贫致富活动，是既适合国情，又符合传统群众路线的工作方法。近年来，在FAO的指导下， 四川省的几个贫困县已试行了这种方法，并取得了一定的成功经验。若将此方法运用于全国的扶贫开发工作，将可加快脱贫步伐。
9.有的放矢地反贫困也意味着社会安全网方案有相当明确的目标。安全网对解决贫困问题发挥的作用可用比例来衡量。安全网概念起源于发达的资本主义国家，在那里，贫民阶层占人口的10%左右，因此防止任何人的生活水平降低到一定标准以下的目标完全可以实现。而发展中国家贫民的比重可能超过60%，成功的希望便小得多。能否成功在相当程度上取决于得到的资金总额与贫困人口总数的比例。例如在加纳，最初预算是8000万美元（人均5美元），而在墨西哥，它将近30 亿美元（人均34美元）。有效覆盖率差别极大不足为怪——加纳0.3%，埃及0.5%，洪都拉斯13%，玻利维亚19%，墨西哥27%。必须谨慎小心地理解这些数字。它们不仅有相当数量的重复统计，而且也不能真实反映覆盖程度：强调社会基础结构的方案，诸如援助学校或诊所等，其利益覆盖面要比针对性极强的增加就业计划广泛得多，但力度也小得多。增加就业计划至少有这样一个有利条件，即它们的效果能准确衡量。可实际情况并不乐观。例如洪都拉斯和墨西哥似乎只创造了极少量的就业机会。在加纳，甚至一项专门针对公共部门失业工人的计划也只惠及5 %的被裁减工人。在埃及，官方乐观估计只能创造113000个就业机会，而当时却有3百万埃及人失业。
安全网未能涵盖最贫困阶层有许多原因。其中有些可能纯粹是政治性的，是强大利益集团从中作梗。但计划的结构本身也可能有问题。一是计划完全取决于具体项目。资金提供者通常宁可绕过官僚主义的繁文缛节而通过非政府组织来进行更多的投资。捐款者通过非政府组织管理的项目建立安全网，绕过许多政府程序而掌握更多控制权。可非政府组织的规划往往强调城市地区，达不到广大穷乡僻壤。二是基于需求的项目要求他们花费相当多的时间与精力。例如津巴布韦的一项食品发放计划对城镇贫民的补偿每人每月仅0.70美元，却要求他们提供出生、就业、婚姻状况、家属和收入情况等一系列证明文件——这种官僚程序使贫民得不偿失。社会安全网计划还一直向男性倾斜。尽管在调整中女性较男性受到更多的伤害，社会安全网计划却一般只为男性提供就业机会——妇女即使能受惠，主要也只能通过救济。例如玻利维亚的一项调查表明，用社会基金雇用的人数中，女性只占1%。 洪都拉斯所创造的就业机会中，女性只得到2.5%。 甚至在农村开发计划涵盖妇女比较成功的印度，参加者中也只有16%是女性。
现有调整方案的安全网可因许多缘故而不能涵盖所有贫民。它们对减轻贫困作用尽管很小，却仍然值得。问题在于是否有其他更有效的办法。玻利维亚建立的一个模式表明，与通过正常渠道的基金分配相比较，社会安全网的投资由于分布范围较广，因而对促进生产、就业增长更为有效。例如，每一个直接创造的就业机会还会在其经济领域带动1.1个工人就业。
总之，社会基金对减轻贫困和不平等有一定积极作用。作用究竟能否大到完全合理，或者它们本身是否是最好选择，则要根据不同情况进行具体分析。
三
20世纪80年代对多数发展中国家的穷人来说，是被“抛弃的年代”。21世纪初减轻贫困的前景如何？目前要作出精确估计还比较困难，它主要取决于这些国家的增长前景和各国反贫困战略的实施效果。
1.从经济增长的前景看，发展中国家在经历了20世纪80年代的严重挫折之后，90年代终于拨云见日，情况逐渐好转。发展中国家经济在总体上恢复了稳定增长的势头。其特点是：1991—1998年这8 年的增长速度，不仅大大超过了发达国家的同期增长，也超过了发展中国家前8 年的增长率。值得注意的是，这8 年是在发达国家陷入“二战”后最严重的经济衰退的条件下实现的。除非洲地区外，其他地区的经济增长都超过了人口增长，说明发展中国家经济自主性在增加。从地区看，除亚洲继续保持较高增长势头外，拉丁美洲一直保持着3%左右的增长率， 成为发展中国家第二个经济活跃地区。发展中国家的出口贸易也一直保持较高的增长速度。8年中，发达国家出口年平均增长率为2.8%，而发展中国家达8%，成为经济增长的重要推动力量。 多年来困扰着很多发展中国家特别是拉丁美洲地区国家的通货膨胀和债务问题已有缓和，从而为未来的发展创造了宽松条件。
虽然在20世纪90年代发展中国家各地区发展还很不平衡，但多数地区走上了持续增长的道路。其原因首先是，发展中国家在认真总结经验教训的基础上，坚持进行经济调整和结构改革。同时从外部环境看，这几年里也有一些对发展中国家有利的因素。发达国家正经历新的产业结构调整，使一些发展中国家能够抓住机遇，扩大开放，积极吸引外国私人直接投资；多数发展中国家宏观经济趋于稳定，流入发展中国家的长短期贷款也不断增加；出于对欧洲、北美区域集团化发展的压力，发展中国家也加快了对外经济合作的步伐。1992年底起，美国、加拿大等国经济逐渐走出低谷，到1998年发达国家经济已转向全面复苏，无疑对发展中国家的经济和出口增长是一个推动。
2.展望21世纪发展中国家经济发展的前景，忧喜交织。不利条件随着时间的推移而转化，一些有利的外部因素将不复存在。一些发达国家因财政和国际收支赤字宠大，失业率居高不下，贸易保护主义不会放松，银行利率也会逐渐上升，对发展中国家的资金流出将会减少。从内部看，调整改革在各地区发展很不平衡，不少国家特别是撒哈拉以南非洲地区经济还很困难，一些国家政局动荡不定。即使增长较快的国家，近年来外债又在上升，贸易赤字也在扩大，通货膨胀重新抬头，分配不公逐渐突出，将给发展中国家的未来投下阴影。从总体看，有利因素仍然存在。在经历了20世纪90年代初的严重经济衰退之后，发达国家的经济回升无疑将持续一个时期。随着科技革命的发展，世界经济一体化和产业结构的调整也不会停止。特别是随着发展中国家调整改革的深化，灵活开放的区域合作不断发展，它们经济的内在活力和自主程度将会不断增强。可以设想，21世纪的头几年，多数发展中国家的经济仍将会持续地波浪式地发展下去。
3.从发展中国家反贫困战略的实施来看，情况将更加复杂。1990—1998年世界银行的《世界发展报告》，曾总结了发展中国家几十年缓贫工作的经验，认为一个有效的缓贫战略应该具备以下特点：人民必须是所有战略的中心，他们既是减少贫困的实施者，又是减少贫困的受益者；减少贫困战略应具有广泛性和及时性；应该从不同国家的具体情况出发，根据不同需要制定扶贫计划；应该考虑到国际经济环境——其中包括援助、贸易和债务等，对缓贫计划实施的影响。最重要的是缓贫不应被看作是部门性或地区性的问题，而应成为决定政策和投资的中心目标。同时，《报告》还提出了具体的经验：
缓贫战略必须包括两个互相促进的基本内容：保持经济增长和投资于人民。不仅要重视增长速度，更重要的是要重视增长方式（如给穷人创造就业机会，增加农业投资和放开农产品价格，实现宏观经济稳定和低通货膨胀等）。投资于人民，即增加人力资本的投资，特别要重视妇女受教育的机会。
在增长、缓贫与环保之间建立起三者兼顾的联系。缓贫需要保护环境，因为只有环境的可持续性才能使缓贫工作长期化。同时，保护环境又需要经济增长和减轻贫困。
降低人口的高速度增长。在20世纪90年代，90%的人口增长在发展中国家，特别是一些最贫困国家，如撒哈拉以南的非洲国家。当然，解决人口增长的高速度离不开社会经济的可持续发展，如果人口增长超过经济增长，那末解决贫困的任何努力将一事无成。
制定更有针对性和更有效率的社会救济计划，并建立相应的社会保障体系。为此，减少贫困不仅是增加社会福利开支，更为重要的是将这些稀缺资源给予最需要的穷人。如确立母婴健康和营养计划、灾民救济计划，为老、弱、病、残和失业者建立社会保障体系等等。
建立更加开放的经济和政治体制。一方面建立更加开放的经济和贸易体系，扩大对世界经济的参与，另一方面建立更加开放的政治体制，使公民参与和影响政府的决策及管理，特别是加强政府行动的责任性和透明度。加强政府、私营部门、非政府组织和国防机构之间在扶贫工作中的协调和合作。
以上是世界银行对发展中国家反贫困战略的总结，是几十年实践的结晶，是对关系当代人类命运的全球问题的认识上的重要飞跃。1995年3 月在丹麦举行的联合国社会发展世界首脑会议通过的《宣言》和《行动纲领》，是重要的历史性文件。《宣言》指出，在充分尊重各国国家主权和领土完整的基础上，在尊重各国的政策目标、发展优先、宗教和文化多样性，尊重人权和基本自主的情况下，与会者将发起一项全球行动，以促进社会进步和发展。为此，与会各国作出了一些基本承诺。联合国秘书长加利在会议中也提出：“社会发展不仅是每个国家的任务，而且是联合国的任务。”对减少贫困的认识和承诺是一回事，卓有成效地实施这一战略任务又是一回事。如前所述，目前发展中国家的发展水平及其增长前景差别很大。对于一些地区（如撒哈拉以南非洲）来说，目前的重要问题还是如何恢复增长势头和防止贫困继续扩大。即使对已经恢复增长势头的国家来说，在一定程度上实施反贫困战略是可能的（如增长方式的变化，加强人力投资，增加社会福利和救济开支等），但深入实施这一计划，不仅会受到国内外各种既得利益集团的阻挠（如反对建立更加开放的经济政治体制，反对清除腐败和官僚主义，反对建立社会保障体制等），也会受到经济、社会、文化、传统习俗等各种因素的制约（如轻视提高妇女地位，轻视环境和人口问题等）。可见，消灭贫困实质上是具有伟大历史意义的社会革命。
总之，减少和消除全球贫困，是人类面临的长期挑战。为了全球的稳定和繁荣，各个国家和国际机构都需要利用一切有利条件，克服任何阻力，坚持不懈地为减轻全球贫困而工作。人类既然创造了伟大的物质文明，也一定能扫除蒙在身上的贫困耻辱。
收稿日期：2000—01—06
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