我国大城市城乡结合部的困境与出路，本文主要内容关键词为：城乡论文,大城市论文,出路论文,困境论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
随着我国城市化进程的快速推进，在一些大城市的市区与郊区接壤地带形成了明显的城乡结合部。它集中了城市化过程中的诸多疑难问题，已成为我国现今社会各种矛盾冲突的交汇地带和敏感地区，也成了城市管理的死角和难点。
一、大城市城乡结合部困境的主要表现
城乡结合部是一个综合性的区域，问题反映在很多方面，很多问题已经成为这一地带的顽症痼疾。从目前的表现情况来看，突出的问题可以归结为以下几个方面。
1.经济发展欠佳。城乡结合部在逐步从乡村变为城市的过程中，经济和人口属性都在很多方面呈现出过渡性的特征，这些过渡性特点使各项事业发展缺乏长远考虑，导致经济低迷和收入水平的降低。城乡结合部的经济主要分两部分：城市服务业和乡镇企业。其中，前者以小规模和低档次的商贸活动为主；后者主要从事加工和商贸活动。由于城市经济的不断转型，给这两类经济形式都带来了冲击，非正规产业被主城区淘汰后，也在这一带集中。与此同时，大量外来人口需要相对低廉的服务，为这些经济形式提供了市场需求，使其在一定程度上形成了一个自我服务和自我循环的经济和社会圈子。因此，这一带产业较弱，经济发展缺乏竞争力。
2.基础设施滞后。城乡结合部的城市功能形成时间短，土地开发和基础设施体系还远未成熟，可以说仍然停留在乡村水平；加之人口增长过快，城市向外延伸的顺序是先解决人口居住，后进行基础设施建设。其结果是：原来用于满足低密度人口需求的乡村基础设施，现在支撑着高密度的城市人口，基础设施超负荷运转。再加上城乡财政“分灶吃饭”，城市用于基础设施建设的投资仍然以市区为主，而乡村又没有能力也没有义务进行大规模的市政建设，双重、甚至是多种原因导致城乡结合部的基础设施严重不足。
3.用地矛盾突出。城乡结合部土地利用最突出的特点是农用地与非农用地交错分布、混杂使用，且处于频繁的变动之中。出现的主要问题有：一是土地权属交错。由于城市土地属于国有土地，农村土地为集体所有。城乡结合部在土地所有权变化过程中，是集体土地被转变为国有土地，征地过程中的很多矛盾都在这里集中体现。二是土地价格机制混乱。由于城乡结合部土地属性的多样化，特殊的地理位置和特有的政策弹性空间，以及价格形成机制的多样性，使得土地的价格类型复杂。城乡结合部的价格形式包括出租价格、交易价格、出让价格、转让价格、土地承包价格和转包价格等。在诸多的价格中既有国有土地的价格和租金，也有集体土地的价格和租金；有公开市场价格，也有地下市场价格；是一个土地交易频繁、市场活跃、土地价格表现形式多样化的特殊地带。三是土地使用变动大。城乡结合部是一个不断变化的动态地带，其表现形式就是土地利用性质的改变；而土地利用的矛盾有很多是表现在土地使用性质变动过程中的。土地使用性质的每一次变化都涉及多方利益。因此，城乡结合部的土地矛盾非常突出。
4.居民住房混乱。城乡结合部人口密度大，对住房提出了较大需求。这一地带房屋所有权属性多样，呈现出城市居民购买的商品房或经济适用房、集体建设住宅、农民自盖住宅等多元化的产权所属，管理分散，违章建设严重；与此同时，这些住宅在建设时各行其道，没有规范的标准，难以满足城市住房需求，居住条件普遍较差；尤其是，这一地带的很大一部分住房都为农民出租房屋，而且大量租给外来流动人口，导致住户参差不齐。这些都使这一地带住房以及住户人员的信息难以掌握，管理难度非常大。
5.市容环境脏、乱、差。由于城乡结合部上述的特点和存在的“三交叉”现象，使这一地带的市容环境成为典型的脏、乱、差地区。表现形式为：街道路面不整洁，大量生活垃圾暴露堆积；建设混乱，建筑不规范，违章建筑多；道路狭窄、路面凹凸不平，交通拥挤；社会秩序混乱，治安状况较差。这些都与现代化的大都市形成强烈反差。
二、加强统一规划是大城市城乡结合部走出困境的选择
大城市的城乡结合部是一个各种矛盾和关系交汇的地带，也是联系城市和乡村的纽带。从综合、全面的角度认识问题有助于有的放矢地解决问题。因此，解决问题需要有两方面的认识：一是城乡结合部是城市发展的拓展区和缓冲区域，其聚集的低收入人群和所从事的低层次产业都是城区高收入人群和高端行业的必要补充；并且承担了疏散城区交通、处理城市废弃物、承担城市生态环境建设等城市必不可少的功能。因此，大城市需要城乡结合部的存在，只是需要将这一地带的负面影响减至最小，充分发挥其对城市的正面作用。二是在城乡结合部的发展过程中，各领域都息息相关，不可分割，但每一类问题的产生都与这个地带的特殊性紧密联系，其原因都可以归结为城市边缘地带中，城乡分治和城市对低层次发展的挤出效应。可以说，市区城乡结合部甚至郊区之间都是相辅相成的。
城乡结合部问题的根源是长期以来的城乡分治和城乡发展差距所致，要解决这个体制问题所涉及的方面太广，需要的时间太长，不足以尽快解决城市管理中面临的具体问题。针对这种困境，可以针对城乡结合部的发展特点，从规划、土地和基础设施等公共领域方面寻找突破点。
1.加强规划的统一性。
城乡结合部的很多问题都源于缺乏统一规划，这是长期以来城乡分治的后果。城市行政管辖范围内的农村地区、尤其是城乡结合部是城市发展的拓展区和未来的建成区，它的发展前景既与现在的城区紧密相关，又是将来城市的具体体现。因此，无论从解决城乡结合部现存的问题方面，还是考虑城市将来的发展方面，在城市行政范围内实行统一的城乡规划都有益而无害。尽管目前还难以将全国的城乡规划都统一起来，但作为城市统一管辖的城乡结合部以及郊区完全有条件、也应该成为城市规划的覆盖区；并且还可以为土地转换、基础设施建设、城市住房建设提供法律依据和执行标准。
这里所说的规划的统一性，一是指城市建设中的各种规划，如城市建设规划、土地利用规划、基础设施建设规划和住宅建设规划等之间相互协调。二是这些规划在空间上，尤其是城市和农村之间的一体化，使它们之间形成一个完整的体系，避免城乡结合部中农村土地上的规划空白。
2.实现土地转换过程中的利益均衡。
城乡结合部土地管理混乱的原因主要在于：土地转换过程中的利益群体势力不均等，农民势力和资产都处于分散状态，不足以与其他集团对抗；土地价格急速上涨，即使就目前情况来看，也已经不适用于农业用地了；失地农民处于一种尴尬的境地，从经济活动和生活等都已经不再是农民，但在管理和福利方面仍然是农民地位。这些问题的根源是城乡结合部中两种土地所有制形式交叉，导致土地在转换所有权和使用性质过程中的利益冲突而引发的。这个问题可以从两个方面进行突破：
一是集体土地使用性质的城市化。随着城市建设密度的不断加大，城乡结合部将会在很短时间内成为城市经济的主要载体。根据国外从城市化到郊区化的历程分析，这一地带的土地价格甚至会超过中心城区。但是，集体土地的管理方式远远不能适应土地使用性质的需要。目前见效快的办法是先将这些集体土地纳入城市规划的范畴，使其在管理和使用上先进行城市化；在保留集体土地权属性质这个权宜之策的前提下，使其作为城市土地来使用。这样，既可以解决基础设施和住房问题，也可以杜绝违章建设和市容环境脏乱差的问题，还可以避免集体土地多次、小规模和不定期向国有土地转换过程中的矛盾与冲突。根据大城市土地供应和周边地区土地价格变化的趋势，笔者认为，既然农民靠自己出租零散的住房都能取得比城市工薪阶层多的收益，目前城乡结合部农民集体土地经过集约化开发后，完全能够满足农民的就业、收益和各项社会保障的需要，从而实现彻底的城市化。
二是增强农民利益群体的谈判实力。在土地转换过程中，涉及的利益群体主要是政府、开发商和农民。三者当中，农民的实力最弱，且利益分散、团体意识较弱，素质和知识结构都不足以与开发商等利益集团的能力对等，尤其是谈判能力根本不足以驾驭整个过程。避免矛盾和利益冲突的办法是增强农民群体的谈判实力。只有在各利益相关者的实力达到基本均衡的条件下，谈判结果才能相对公平，也才能减少矛盾和冲突。
增强农民谈判力在短期内需要借助于各方力量，针对问题设置规章制度，并通过不同的社会群体和公共组织帮助他们进行谈判。目前可以通过以下两条途径进行：一是通过各种民间和群众组织，以及政府或非政府的中介组织代替农民、帮助农民，甚至代理农民进行谈判，使土地转换过程中的利益群体能够相对均衡。二是规范土地转换过程中的决策过程。土地是农民集体所有，决策权应该由全体农民来决定。但在有些地方，土地转换的各种决定只是乡干部和村干部自己的决策，并不是大多数农民决策的结果。如果有一个明确而规范的土地转换规定，比如，不同地段土地使用费的下限、决策过程的参与人数比例、农民收益下限、决策过程中的法律确认程度，以及有关土地部门审批程序等要求，通过政府的规则增强农民的谈判能力，使农民的利益得到进一步保障。
3.积极探索加强城乡结合部基础设施建设的方案。
城乡结合部基础设施滞后的原因主要是：市政不能覆盖；使用人口剧增；村集体财政、建设和管理能力有限。针对这些问题，在城市改变管理体制、实施市政网络化建设和建立监管机制的同时，城乡结合部的具体方案应该有以下措施。
一是采取多种方式实现城乡结合部基础设施的网络化建设。郊区面积大，市政设施覆盖难以一步到位，有必要分步骤实施市政网络的全覆盖。第一，在包括城乡结合部的近郊区，建立城市骨干基础设施网络。按照城市发展总体规划，协调各种相关规划，使城市基础设施建设与城市建设同步进行。第二，基础设施网络可以分层次进行。根据规划，按照负荷和连接线路的复杂程度将网络划分出特定的级别。在此基础上，首先对一级网络进行建设，再根据人口密度逐步向更低级别的网络建设逐步推进。对于非建成区（也往往是城乡结合部的民宅和集体建设用地）的地段，可以交由集体单位继续完成较低级别的网络建设；或者先由市政统一进行建设，完成后由集体单位统一购买，再进行维护和运营。这样，可以避免基础设施分散建设以及建设滞后的问题。
二是与土地一起进行捆绑式出让和开发。城乡结合部的土地增值潜力比较大。在上述基础设施网络化建设的同时，将土地开发权与基础设施的建设和运营维护权以捆绑的方式交给开发商来完成，并对所属土地上的基础设施建设与服务程度提供技术标准和规范约束。通过让企业参与城市管理来解决问题。
三是通过集体资产解决购买基础设施的使用权。目前的城乡结合部中，农民的供排水和垃圾收集等都是集体出资解决的，由于设施老化和滞后，浪费很大，实在是投入大、收益小。可以通过集体单位集资，城市政府统一建设；也可以在基础设施建成后，由集体单位购买使用权解决设施不足的问题。维护和运营由市政统一指导、统一管理。
大城市城乡结合部的问题对政府管理来说是一个牵一发而动全身的事，它需要从城市发展的特点出发，在全面分析、综合考虑的基础上，抓住重点和核心，才能各个击破。