中国法制（法治）改革的基本框架与实施步骤——邓小平民主法制思想的启示，本文主要内容关键词为：中国论文,法治论文,法制论文,框架论文,启示论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
与西方一些国家的社会演进型法制不同，中国目前正在进行的法制建设是一种政府推进型的法制〔1〕， 其前景在很大程度上取决于政府对法制目标和实现步骤的战略设计与思考，取决于政府对近期行动计划与长远目标行动的统筹谋划和适时合理推进的结合。如果说，中国法制发展战略问题涉及法制目标、步骤、道路等“走向什么样的法制”和“如何走向法制”的问题，那么，中国改革总设计师邓小平关于中国民主法制问题的论述就需要特引起人们的注意。本文旨在结合邓小平的有关论述，对中国法制（法治）发展战略中的几个关键性问题做一种初步探索。这些问题是：第一，中国民主法制问题的基本框架是如何构成的；第二，中国的民主法制建设为什么要实施分步推进战略，其中的主要制约因素是什么；第三，中国民主法制在把既定目标模式转化为一个成功的体制设计的过程中会遇到什么问题，有中国特色社会主义法治的体制框架可能是个什么样子。
应该说明的是，对于上述问题，尤其是最后一个问题，本文只是想尽量合理地把问题提出来，或者说是提得更明确一些。问题的最终解决，自然不是本文力所能及的。
一、中国法治的外围部分与核心部分：中国法治问题的基本框架
目前关于中国法制问题有两种提法：一种是“加强法制”，如建立社会主义市场经济的法律框架，运用法律保障社会和政治秩序的稳定，等等；另一种提法是在肯定上述内容的同时，更强调“民主法制化和法制民主化”，更强调“权力的监督与制约”。这两种提法都可以从邓小平文选中找到根据〔2〕。理解和处理好这两种说法的相互关系， 需要人们对中国法制问题的基本格局及其内在各部分的联系有一种整体把握。
1.邓小平文选中的“法制”概念和中国法治问题 法学家们谈论的邓小平民主法制思想，有许多内容在邓小平文选中并不是作为法制问题出现的。这虽然不妨碍人们研究邓小平法制思想，但至少应该加上一个解释学的前提。应该注意到，邓小平本人虽然偶尔也提及“法治”，但“法制”概念是其著作中谈及法律问题时的主流概念。邓小平文选中的“法制”概念主要涉及民主的制度化、法制化，打击各种犯罪行为，使人人真正懂法，搞法制靠得住些（针对反腐败和廉政问题），等等。与此同时，人们也注意到，已发表的邓小平文章、谈话中，有许多地方和内容是谈政治体制改革问题的，这些问题与理论界谈的“法治”问题实际上同指一事。这主要是指法治人治问题、政治生活民主化问题、党政分开问题、对权力制约的评价问题、不使路线政策因领导人改变而改变问题，等等。这些问题都涉及到理论界所谈的法治问题的根本方面。
所以，法学家们所说的法治问题，在邓小平文选中实际上是作为两个问题出现的，即一个是法制问题（有别于“法治”问题）〔3〕， 另一个是政治体制改革问题（其核心部分近似于法治问题）。这两个问题相互之间也有某种联系，这就是民主制度化、法制化。由此，人们可以把邓小平《文选》中涉及的法制（法治）问题“划分”为二个层次的内容，一个是法制问题，即用“法制”概念论述的“有法可依”、打击犯罪和加快立法等问题；另一个是政治体制改革问题，即没有用“法制”概念论述的法制问题，如权力集中与权力制约、党政分开等问题。把这两层内容统一、结合起来思考，中国法制问题的总体框架就比较容易把握了。
2.中国法治的外围部分与核心部分 邓小平对于法制问题和政治体制改革问题的论述并不经常结合在一起，然而，这两方面内容却构成了人们日常所说的、从西方文化中引伸过来并意欲改造创新的法治概念的基本内容。在这两个组成部分中，政治体制改革的内容应该说是更根本的，法制本身就是一国政治体制的组成部分。同时，相比较而言，政治体制改革也是邓小平论述最多的话题。所以，为了便于对中国法治问题做一种更深层次的分析，在等同使用“法制”和“法治”两概念的前提下，我们有必要把中国法制要解决的问题基本划分为两大部分：一个是法制的外围部分，其主要对应于邓小平关于加强法制的思想；另一个是法制的核心部分，其主要对应于邓小平关于政治体制改革的思想。这两部分之间也有某种交叉，如政治体制改革的某些任务也属于法制外围部分。这种关于法制外围部分与核心部分的划分，构成了中国法治问题的基本框架。
所谓法治（法制）的核心部分，其“民主法制化和法制民主化”的色彩要浓一些，主要是要解决包括人治与法治、政治体制改革等问题在内的法制的根本性问题，目的在于为中国现代民主政治提供一种长久稳定的、法治化的政治体制。与法治核心部分相联系的法治核心目标，在深层意义上涉及到毛泽东与黄炎培先生谈及的共产党怎样才能“跳出周期率”的问题。当时，毛泽东廖廖数语，把这个问题从理论上回答得淋漓尽至。毛泽东说，我们已经找到新路，我们能跳出这周期率。这条新路，就是民主。只有让人民监督政府，政府才不敢松懈；只有人人起来负责，才不会人亡政息〔4〕。 毛泽东的回答并不仅仅是某种个人的观点，它代表了国际共产主义运动在号召人民革命时作出的政治承诺和自身向往的牢固信念。然而，回顾国际共产主义运动和中国社会主义实践的历程，人们深深感到，离完全实现这种信念还有一段很长的路程。所以，法制的核心目标，从某种意义上说，乃是中国政治民主化进程中最难完成的部分。
所谓法治的外围部分，其“加强法制”的色彩要浓一些，主要是指环绕法制核心目标的相关法律建设，包括建立与社会主义市场经济适应的法律体系，实现社会生活管理和国家行政管理的规范化、法制化，打击犯罪，保障社会秩序，实现有法可依、有法必依、执法必严、违法必究等内容。法制外围部分的目标，是要为实现国家的经济发展提供一种基本的社会秩序和政治秩序保障。
把中国的法制建设划分为外围部分与核心部分，有助于从整体上把握中国法制问题的总体框架和战略格局。没有法制的外围部分，即缺乏法制核心目标所依靠的条件或必要辅件，法制核心目标的实现就缺乏社会基础；没有法制的核心目标，法制建设就只能是不彻底的和不巩固的，就不可能为未来中国的现代化社会提供长久稳定的政治体制，就不可能从制度上保证人民民主权利的实现，中国的社会主义改革事业也不可能最终成功。所以，即使当前我们可以针对不同情况和形势要求对法制建设内部的不同组成部分有所侧重，有的强调“加强法制”，有的强调“权力监督与制约”，但从总体上说，从长远意义上看，法制建设的这两个方面必须是相互结合的。
二、法制外围部分与核心部分的一般关系：改革成本、收益等问题的比较阐述
中国法制建设是对已有社会主义政治体制的一种改革，也是对有几千年封建传统社会的一种改造。任何一种社会改革和改造都不会是一帆风顺的，都需要通过巨大投入来创造条件，排除阻力，并且要承担风险。也就是说，改革有一个社会成本问题〔5〕。 所谓政治和法制改革的成本，主要是指改革进程中的投入与风险问题。其表现方式可以是多种多样的，如社会成员不满、抱怨、积极性下降、社会动乱和社会规范失效、政令不畅通、政策难落实，等等，实质上是政治不稳定和政府权威受挫。另一方面，改革都是有预期目标的，改革应当有收益。没有预期收益，就没有人会进行改革，更没有人会拥护改革。
通过对中国法制外围部分与核心部分的不同性质、特点和作用的分析，人们会发现，两者的改革成本与收益有很大的不同。这表现在以下几方面：
1.法制外围部分和核心部分的设计成本不同，法制外围部分的设计成本较低，而法制核心部分的设计成本比较高 著名的政治学家亨廷顿说过：“一个成功的革命者无疑是政治巨匠，而一个成功的改革者则必是一流的政治家，因为改革者必须比革命者具备更高超的政治技巧”〔6〕。 中国的民主法制建设是对原有社会主义政治体制的一场伟大改革，如果说法制建设本身的操作需要一种很高的政治技巧，那么，法制核心部分的改革比外围部分的改革就更需要运用一种熟练的政治技能和组织技能，也更需要一种预先的运筹帷幄能力，需要对各种社会力量、改革的力度和时机、不同改革项目的轻重缓急等内容有一种预先的判断和把握。如果说包括法制建设在内的整个中国改革最初都是按照“摸着石头过河”的方法进行的，那对于以政治体制改革为龙头的法制核心部分的改革则更须慎重。人们已经注意到，随着改革的深入，中国领导层和政府各部门在法制建设中已经越来越多地借鉴国外的经验和做法，并且取得了相当的成效。但这种借鉴都是就法制的外围部分而言的，比如加强经济和社会立法，建立完善行政管理法制化体系等等。而法制的核心部分，由于其涉及到政治体制等问题，在借鉴国外经验方面则要慎重得多。邓小平的一段话对于此种考虑说得既坦诚又透彻：“政治体制改革问题太复杂，需要审慎从事。我们首先要确定政治体制改革的范围，弄清楚从哪里着手。国家这么大，情况太复杂，因此决策一定要慎重，看到成功的可能性较大以后再下决心”。〔7〕这也说明， 法制核心部分的改革在操作实施中的复杂程度，决定了对这场改革的预先设计也是十分复杂的，直到目前，拿出一个具体的操作方案的时机和条件仍未完全成熟。
2.法制的外围部分与核心部分在实施过程中的可控程度不同〔8 〕，风险成本不一样 法制外围部分改革实施过程的可控程度较高，相应的风险成本较低；而法制核心部分的可控程度较低，相应的风险成本较高。中国的法制建设是一种政府推进型法制，目的是要完善现有的社会主义政治体制，其必然要求社会的法治化进程具有较高的可控性，一旦失去控制就会造成对现有社会生活秩序和政府管理秩序的巨大冲击，社会和政府都要承担失败的风险，这是与政府推进型法制建设的初衷相违背的。中国目前正处于改革中期的社会转型阶段，政府承担着巨大的国内外压力。实施法制的外围目标是一种可控性较强的过程，又有助于加强和改善政府管理，提高社会稳定的程度，因此，其风险成本较低，比如，打击社会犯罪是加强法制外围建设的一个重要内容，它有助于加强社会治安秩序，保证人民群众安居乐业，进而保障了社会稳定。邓小平讲，要两手抓，一手抓建设，一手抓法制。在许多场合下都是从法律维护秩序、加强和改善政府管理的角度谈的。也就是说，实际上强调的是法制的外围部分改革。而法制的核心部分，虽然从长远看有助于政治长治久安，但这种改革的实施过程，却是一个剧烈的社会动员过程，会释放出巨大的社会能量，冲击和危及政治和社会管理秩序。同时，法制核心目标的实现，又需要一个较长的体制与社会的适应过程和体制内部的磨合阶段。剧烈的社会动员与新体制之间的短期内的不适应，极容易增加当前的不可控因素，导致政权和社会的不稳定。因此，法制核心部分改革的风险成本比较高，也特别需要慎重。
3.法制外围部分与核心部分涉及对传统政治文化的改造深度和难度不同 在中国这样的有几千年封建传统的东方国家搞政府推进型法制，特别需要对传统政治文化进行某种深层次的改造。法制外围部分的改革涉及对传统政治文化的改造较少；而法制的核心部分由于涉及对传统政治文化和权力本身的改造和对构成权力的社会基础的根本性改造，故其难度就大得多。具体说，法制的外围部分主要是针对社会的，其要求加强对社会的法制化管理，要求公民和社会组织严格守法，提高法制观念和法律意识。中国古代社会法制的核心也是要求社会成员守法，要求各级官吏守法，使法律成为辅助管理社会的有力工具。从这种意义上说，法制外围部分与传统政治文化有很多一致的地方，两者间的冲突也比较缓和。
法制的核心部分主要是针对国家权力本身的，它要求法治而不是人治，要求权力监督与制约，而不是一味地强调权力统一，这与传统政治文化有根本冲突之处。中国传统政治文化过份强调统治者个人对国家的作用，把国家命运全然系于君主一身，偏重于权力的统一性和集中性，反对权力的可分性。这种传统的政治文化对后来政治的影响是根深蒂固的。在经历了十年文革浩劫的灾难后，邓小平说过，“我多年来就意识到这个问题，一个国家的命运建立在一两个人的声望上面，是很不健康的，是很危险的”，“我们历史上多次过分强调党的集中统一，强调过分反对分散主义、闹独立性，很少强调必要的分权和自主权，很少反对过分集权”〔9〕。中国几千年历史留下的封建传统因素较多， 民主的传统较少，要克服权力过份集中统一的思想，解决权力监督与制约问题，还需要有一个更长和更艰难的社会和政治文化的改革过程。
4.法制外围部分与核心部分改革需要的现实社会条件不同，需要的改革投入和实施成本不同 法制外围部分，由于其主要在于加强政府对社会的有效管理，对社会经济、文化和社会生活进行规范化调节，故其所需要的起步条件相对较少，即使在较恶劣的条件下也可以进行，如在社会稳定情况较差的情况下，加强社会治安；在企业产品质量意识淡薄的情况，强行推行产品质量法，等等。
而法制的核心部分，由于重心在于对政治权力本身进行法制化和民主化改革，在于民主的法制化和法制的民主化，这需要一个更加良好的社会环境和国内、国际环境。比如，民主的法制化任务，要求以法律手段提高公民对政治的参与程度，需要提高公民的文化教育素质和培养较成熟的政治理性意识。如列宁所言，文盲是站在政治之外的〔10〕。据抽样调查，我国文盲和半文盲占总人口的近四分之一，具有大学文化程度的人不到总人口比例的0.7%，高中文化程度的占7%左右〔11〕。在这样一个文化教育程度普遍不高的国家里，要想建立起一种较完善的民主化、法制化的政治，必须首先需要尽快提高公民的文化教育水平。但文化任务不可能象政治和平常动员那样迅速、彻底，这需要一个长期的教育文化普及过程，非以“短期突击”的方式能够实现。再比如在国际势力加紧干预国家内政的情况下，搞直接民主选举，就可能为国家外部势力影响、干扰提供条件；在社会收入结构尚处于少数高收入阶层与大多数人处于中低收入水平的不稳定状态时〔12〕，过快提高公民对政治的参与程度就可能引发群众对政府的普遍不满。所以，法制核心部分改革的实施必须要有一个更长的准备过程和创造更好的综合社会环境。
5.法制外围部分改革与核心部分改革的收益时期不同 法制外围部分的大多数改革，其成本与收益是近乎同时发生的，即多数改革都能获得即时收益。如大多数关于社会主义市场经济的立法，都是有即时收益或近期收益的。施行反不正当竞争法，即使短期内只能对一部分企业的经营行为有所约束，它对市场经济的新秩序也是有贡献的。虽然制定了劳动法之后，还有相当多的侵犯职工权益的行为，但毕竟使职工有了保障自身权益、对抗企业侵权行为的法律武器。而法制核心部分的改革则不同，虽然这种改革从长远看，肯定是对社会有益的，但在许多情况下，新机制发生作用需要一定的时间，因而可能在很长时期里，只有投入和成本付出，没有产出和收益。
6.法制的外围目标与国家的近期总体任务联系较紧密，两者的配套性和衔接性较强，摩擦成本很低；而法制的核心目标，则主要是基于社会和国家长远利益的自觉考虑提出来的，它与国家近期总体任务的衔接程度较弱，且易与近期改革目相冲突 改革十多年的事实说明，人们不可能同时以同样的精力追求所有想得到的东西，社会现代化必须有一个对发展目标优先次序的合理安排。当前，中国正处在特别需要集中精力发展经济的进程中，最迫切的问题是发展经济，“经济是最大的政治”，能够为经济建设服务的那部分法制自然也就是最需优先发展的法制。法制的外围目标是建立市场经济的法律体系，提高全社会的法制观念，保障社会秩序，提高国家对社会的规范化管理水平，这些目标无疑有益于国家的经济赶超计划和政治稳定，是从国家近期任务中提出来的迫切要求。
法制的核心目标，是要从体制上解决和完善权力制约问题，建立完善的民主政治。这虽然是至关重要的、根本的目标，但如果在现阶段把精力过多地耗费在这方面，就可能影响和干扰对当前更迫切的目标的追求，结果将是得不偿失的。在谈到政治体制改革问题时，邓小平曾说，“中国在经过半个世纪以后可以实行普选。现在我们县级以上实行的是间接选举，县级和县级以下才是直接选举。因为我们有十亿人口，人民的文化素质也不够，普遍实行直接选举的条件不成熟”〔13〕。这至少是对更高层次民主与法制目标表明了一种谨慎和务实的态度，表明了对急切追求政治民主化、法制化所易产生的危险后果深切忧虑。所以，在特定国家和国情背景下，经济发展应该比政治发展处于更优先的地位，政治体制改革应该适应和服从于经济改革，法制的核心目标应该适度让位于法制的外围目标，服从于和服务于经济建设这个大局。
三、中国法制建设为何要分步推进、从外围部分起步？——由改革成本决定的中国法制发展的“分步推进”特征
以上从改革成本与收益这一特殊视角对中国法制外围部分与核心部分的相互关系作了一种理论性的说明，这为中国法制发展的道路分析提供了某种前提。一些国家的政治民主化改革经验告诉人们，改革的目标设计固然重要，改革道路与策略的选择同样是至关重要和事关成败的。中国十几年改革的经验教训更从反面突出地提出了改革的成本——设计成本、实施成本与风险成本的问题，使人们在一定程度上抛弃在改革问题上的浪漫态度，把如何降低改革成本、防止改革失败与民主法制改革的道路和步骤选择问题联系在一起，从一般性地关注“中国应该走向什么样的法制”的问题转向了“中国如何才能走向法制”这一现实性课题。
1.民主法制改革的成本与成败 中国有句古话：前事不忘、后事之师。从世界近代史来看，在西方文明的压力和挑战面前推进本国社会现代化的，中国不是第一个。在我们之前，已经有许多第三世界不发达国家在追求社会现代化和政治民主化的坎坷路上颠簸反复，成功者较少，失败者尤多。早在60年代，亨廷顿先生在其著名的《变化中的社会秩序》一书中提出了一个为当时的其它西方学者所忽视的事实：许多新兴的第三世界国家在第二次世界大战后经济上确有了长足的发展，但多数国家在政治上未能实现相应的进步，相反，却陷入了政治不稳定。在整个亚洲、非洲和拉丁美洲，到处可以看到政治秩序下降，政府的权威性和合法性遭到破坏，原因就在于政府在民主呼声和西方榜样的压力下，让政治参与跑到政治制度化的前面去了，使政治参与变成了一种无序的力量。〔14〕。亨廷顿进而认为，与西方国家早期现代化不同，第三世界国家的社会现代化进程是一个社会急剧变化的过程。经济的发展、社会集团的分化、利益和价值观念的冲突、民众政治参与期望值的提高，这些力量远远超过了政治体制的适应能力和承受能力，从而导致了社会政治的紊乱。这说明，由于第三世界国家的政治民主化、法治化改革与西方早期国家的社会现代化进程有着极不相同的背景和环境，以政治紊乱、社会动荡和政府权威下降等形式表现出来的改革成本（代价）问题是改革成败的关键性因素。忽略了改革成本问题，在社会政治经济条件不完全俱备的情况下，以激进态度和加速推进的方式进行政治民主化和法制改革，往往欲速而不达，甚至使国家政治和社会生活陷于无序和混乱状态，最终导致改革的失败。
2.法制改革的社会目标与操作目标 民主法制改革成本问题的提出，从某种角度暗示出改革的两种目标：一个是改革的社会目标，即改革要达到的最终目标；另一个是改革的操作目标，即改革过程中的状态目标——社会政治稳定。中国的法治化改革是一个政府推进型的改革，改革每一步骤的结果，都要有助于加强政府对社会的有效管理，并保证对下一步改革起到促进作用。唯有如此，才能在改革的整个过程中始终保持政府的权威，保持政治上的稳定性。如果改革急于成功，使改革的社会动员和体制转轨速度大于原有体制的承受能力，就会对体制本身造成危险，使体制陷于震荡和崩溃。
人们显然都注意到了，以1989年为分界，中国领导层对政治领域的改革出现了一种明显的态度变化，即从强调政治体制改革转向强调稳定，从“高度文明、高度民主”的理想目标转向“富强、民主、文明”的现实目标。在1989年以前，邓小平经常谈及政治体制改革问题，包括党政分开问题、人治与法治问题、发扬民主问题。然而，从1989年2 月北京高校学潮后，邓小平就开始强调稳定问题，提出“中国的问题，压倒一切的是稳定”的著名论点。从此时起，对稳定问题的强调成了邓小平以后相当一段时期的谈话主题。从1989年2月到1992年2月的26篇文章谈话（邓选3卷）中，有13篇谈及稳定问题， 并多次重申“稳定压倒一切”的主题。另外，在中国共产党十三大报告中也没有再重复十二大报告中提到的“高度文明和高度民主”的提法，而是采用了更现实的“富强、民主、文明”的较现实的提法。难道政治体制改革目标放弃了？难道高度民主和法治的目标放弃了？当然不是！一个显而易见的原因是，经过1989年政治动乱和经济改革的深入，国家决策层对改革的困难和艰难性的认识更深刻了，对改革成本与风险问题的关注更多了，中国改革的阶段性目标和任务也随之重新修订——从过去侧重对改革最终目标的关注转向对改革过程的关注，从直通车式的改革转向对改革的阶段性和稳步推进的强调。
3.法制改革步骤与不同部分改革的时机选择 既然政治法制改革的成本问题事关改革的成败，而改革成本又主要体现在降低改革风险、保持社会政治稳定方面，因而寻求降低改革成本之路，就是要在旧体制下暂时避开改革成本高的领域，从改革成本低的领域入手，同时要把握好不同改革步骤的时机，在时机有利且有前期改革收益补偿的情况下进行高成本、高风险的改革。所以，民主法制改革必须从改革成本较低而收益较高的领域起步，也就是说要从法制的外围部分起步。具体说，它包括初步建立社会主义市场经济的法律体系；加强执法、执法监督和法律服务；通过全国性普法，提高全社会的法律意识和法律观念；搞好社会治安，维护社会稳定，保障经济发展和公民合法权益；加强各级政府依法行政、依法办事；完善人民代表大会制度，加强基层民主建设和廉政法制建设等等。
接下来的问题是，法制的核心部分从何时起步呢？按照对目前中国改革进程的理性预期，包括法制外围部分改革和社会主义市场经济改革在内的中国社会改革，应该是一个改革报酬递增过程。就是说，前期改革所产生的积极效果，会大大减少后期改革的风险与成本，为包括政治民主化和法制核心部分的改革在内的后期改革创造良好的条件和时机。按照目前中国领导层的时间表，半个世纪以后也就是二十一世纪中叶，中国年人均收入将达到四千美元，等于中等发达国家水平，公民的受教育程度和民主法制观念也将大大提高，享受到改革成果的多元利益集团、占社会结构中居主导地位的中间收入阶层和不直接隶属政府的企业家阶层的出现，会使民主政治的社会基础进一步扩大。更主要的是，那时的中国在国民生产总值和综合国力方面将进入世界前列，人民对于社会主义制度的信心将更加坚定，中国在国际政治生活中的地位也更加巩固，一些西方国家干预中国的企图将更难得逞。这些都为在国内进行法制核心部分改革创造了良好的外部条件，使民主法制改革得以走向深入。
也就是说，法制核心部分改革的最佳时机，是由前期改革创造出来的。法制核心部分改革启动的最佳时机，应该是经济改革成果能够成功地对政治法制核心部分的改革所具有的某些负面效应进行“成本补偿”的时机〔15〕。预计到二十一世纪中叶，随着中国前期改革的成功，我们可以理直气壮地讲社会主义制度的优越性，也信心十足地对社会主义政治和法制的核心部分进行改革。
四、法制核心部分的目标设计如何转化为体制设计
——对二十一世纪法制核心部分的目标模式的初步探讨
中国未来最终会出现一种什么样的法治，既取决于目前的中国改革能为将来提供什么样的条件，也取决于在未来的二十一世纪中，法制核心部分的体制设计将按照何种思路进行，取决于产生在二十一世纪上半叶或中叶时期的中国第四代、第五代政治家的智慧与选择。如果说，中国法制外围部分的改革如何进行已经是比较明确的事情了，那么，中国法制的核心部分改革将如何走，即使目标已比较明晰，但至少体制上的轮廊还是不很明朗的。也就是说，如何把对于法制核心部分的目标设计转化为具体的体制设计，将是中国法制建设在未来阶段面临的一个问题。
从邓小平关于政治体制改革的设想和原则精神看，中国民主法制改革的体制设计目标是双重性的，在体制设计上必须同时满足两方面的要求：一方面，这种政治体制必须体现一种对权力的监督机制、制约机制、纠错机制和更替机制，解决权力过份集中问题，把国家最高权力纳入制度化运作的轨道，防止个人专断问题，从而“能够从制度上防止出现文革那样的失误”；另一方面，这种政治体制必须有助于改善和加强共产党领导下的多党合作制，完善人民代表大会制度，“避免（权力内部的）很多牵制”〔16〕。显然，这两方面要求在性质上是不尽相同的，需要把握一种适度的平衡。由此，我们想引发出民主法制体制设计中的两个关键问题：一是法制核心部分的体制设计思路问题，即体制设计中应该体现一种什么样的基本要素和相互关系；二是体制设计中的法制与政党制度的关系问题：是党政分治，还是政党制度法律化，从“党在法律范围内活动”走向“以法治党”？
1.法制体制设计的思路问题 在结束悲剧性的文化大革命以后，中国曾陷入一段短暂的痛苦的反思时期。在党的十一届三中全会前后几个月中，邓小平的许多讲话只有一个主题，即如何在共产党内建立起一种民主的监督与反馈机制，防止再发生由于领袖个人独裁而把全党拖入灾难这类悲剧。随着中国改革的深入和由此引发的矛盾、问题日益突出，邓小平对西方三权分立的批评态度也明朗化了。1986年9月， 邓小平说，过去我们那种领导体制也有一些好处，决定问题快。如果过分强调搞互相制约的体制，可能也有问题。1987年4月，邓小平说， 西方的民主就是三权分立，多党竞选，等等。我们并不反对西方国家那样搞，但是我们中国大陆不搞多党竞选，不搞三权分立、两院制。我们实行的就是全国人民代表大会制度，这最符合中国的国情。如果政策正确，这种体制益处很大，避免很多牵扯〔17〕。
如果说，上述这些批评并不意味着对权力制约问题的根本否定态度，而只是表明在权力制约方面不宜走得过远。那么，可以认为，邓小平的态度介于两种极端的态度之间，既不赞同无限度的权力制约，也不赞同过份的权力集中。也可以说，不赞同在中国搞“三权分立”的模式，不等于不对权力进行必要的制约。还应该看到，在否定三权分立的体制设计的同时，对于单纯依靠权力制约纠正权力运用失误现象的可行性和有效性到底有多大，邓小平也表示出一定怀疑，即一旦国家政策出现了错误，是无法从体制上进行纠正的〔18〕。显然，问题还不仅仅是一个单纯的权力制约问题，也不能单纯从权力制约本身来看待这个问题。权力的制约还必须与人民民主、社会意志和人民利益相联系。
按照恩格斯对巴黎公社经验的总结，为了防止国家机关由社会公仆变为社会主人，正确的办法之一，是把行政、司法和国民教育方面交给普选出来的人担任，而且规定选举者可以随时撤换被选举者〔19〕。那么，如何保证做到这一点呢？从后来的实践看，在选民素质普遍不高和缺乏一种有效的体制、制度机制的情况下是很难做到的。在我国几十年的社会主义民主政治生活中，并不缺乏一般意义上的人民监督和群众监督，缺乏的只是如何把这种来自群众的监督有效化和实效化的手段，缺乏把群众监督转化为一种行动上的纠正错误的制度和机制。无论是1958年大跃进和还是文革期间，来自群众、基层和党内同志的反对意见并不少，但这种正确的反对意见却无力和无法变成一种积极纠正错误的有效行动。所以，对权力的有效监督与制约必须是法制的监督制约与人民民主监督的结合，必须是制度机制的制约与群众监督制约的结合。
如果上面讨论的理由成立的话，那么，法制核心部分的体制设计思路可以明确地概括为“三个要素，两个结合”，即中国法制核心部分的体制设计应该包含权力的高效统一行使、权力的监督与制约和权力监督制约的民主性质这三个基本要素，以权力的监督制约为中心，使权力监督制约与权力的高效行使结合起来，使权力监督制约与这种监督制约的民主性质结合起来。没有权力的高效统一行使，就无法保证一种高效率的决策和实施；没有对权力的监督与制约，就无法保证决策权力行使的正确性和权力更替的稳定性；没有权力监督制约的民主基础，权力的监督与制约就失去了社会主义的应有性质，而只能成为少数人争权夺势的游戏。应该看到，上面只是就法制核心部分的体制设计提出一个简单思路，至于如何把这种思路转化成具体的体制设计，这个问题并没有解决，也是一个解决起来难度较大的课题。这个课题完成好了，民主法制建设的中国特色就显现出来了，中国民主法制与西方民主法制的根本区别和其本质上的优越性也就基本显现出来了。
2.法制体制与政党制度的关系问题，是党政分治型的法制，还是政党制度法制化？ 早在五十年代，邓小平就清醒地提出过，在中国最容易犯大错误的是作为执政党的共产党〔20〕。因此，必须使党内民主制度化，这种制度必须有极高的、类似法律的权威，以保障其获得党内的严格、普遍遵守。那么，如何树立和保障这种权威？是使政党制度法制化？还是要实际形成一种法律之外的、且具有近似同等效力甚至高于法律效力之上的党章党规？
从西方国家的经验看，法律对政党问题一般都不作规定，政党是法律以外的非正式组织。然而，二次世纪大战后，或许是汲取对纳粹组织在德国等国堀起的教训，一些国家开始对政党活动从法律方面加以严格限制，特别是欧洲大陆国家，如法国、原西德、意大利等国越来越要求把政党制度法律化，把政党活动纳入法治轨道。这种做法的理论依据是，政党是现代议会制度的基础，政党合法活动的自由是政治自由的必要环节。政党制度对于国家制度是如此重要，以致必须用明确的法律条例对政党的作用、权利、义务和内部组织等内容加以规定。1974年的《德意志联邦共和国政党法》便是这种理论的产物，这也是到目前为止唯一的关于政党活动的成文法〔21〕。其对保证政党政治决策过程的公开化起到了一定作用，是对今后政党制度发展的一种探索。
现代政治是政党政治，现代政府是政党政府。一种法治化的现代政治若不把政党活动纳入其中，从理论上很难说是完整意义上的法治政治。但如果实行“以法治党”，却也会遇到一些实践中难以解决的问题。社会主义国家的宪法一般都确认共产党在国家政治生活中的领导地位，也要求党必须在宪法和法律范围内活动，但关于共产党的组织、活动等更重要的内容规定则由党章规定，而不在法律调整之中，这实际上导致法律无法对政党活动进行有效的调整和规范。有关这种情况的理论上的根据是：政党不是国家机关，不应在法律规定范围内。然而，这种理论也许更多地反映了历史上的某种事实，而不是基于一种预先的理性设计的理由。尤其是如果一个政党始终居于执政党地位，并获得了宪法的确认，且各级政府都有一级与其对应的、享有政策确定权的党的机构，那么这个党的组织实际上就已经相当于国家机关了。它的政策、决策必然在国家政治生活中享有实际上的法律权威，甚至是高于法律的权威。这种情况下的法治或许只能是一种有限意义上的、不完全的法治，且会形成一种法外有“法”的局面，会形成两套关于国家政治生活的政治规则并存、两套实际意义上的“法”（其间当然也有某种联系，如通过宪法对党的地位加以一般性的确认）并存的局面。这种格局下的国家法制只能是一种有限意义上的法治。这是问题的一个方面。另一方面，如果我们做另外一种选择，把政党规范以法律形式体现出来，则会获得一种内容与形式统一的、将国家政治生活全部纳入法律轨道的一体化的法治体制。但这也将使我们在法律制定、实施问题上，尤其是在政党制度法的实施与执行方面在体制上遇到许多新的目前尚难预料的问题。究竟孰优孰劣，还有待于未来实践的发展与政治家的选择。
当然，无论是采取党政分治型的法治，还是采取党政一体化的法治，党内政治生活的民主化、制度化都会是中国民主法制建设中最令人关注的核心问题。党内民主、监督与制约问题解决了，中国的政治民主化、法制化问题和政治上的长久稳定问题就有了一个解决的前提，执政党与国家机关的关系问题也就有了理顺的基础。
总之，如何把目前已经提出来的政治体制和法制改革的最终目标设计转化为一种成功的体制设计，恐怕是中国政治体制改革和法治建设最终会遇到、也必须解决的一个难点问题。然而，可以令人感到乐观的是，中国民主法制建设分阶段有步骤地稳妥推进，从法制的外围部分起步，将设计成本、实施成本与风险成本较高的法制核心部分的改革推置下一世纪上半叶，这本身给民主法制的体制设计问题提供了一个较长的思考期和准备期，有助于使对问题的思考成熟起来，也有助于为后期改革实施创造更多的条件，这对改革的最终成功是一个极有利的条件。从世界范围看，已有社会主义国家在民主法治建设方面的失败教训多于可资借鉴的经验，且至今还没有最后成功的范例；西方资本主义国家的民主法治在体制设计方面与我们的设计原则有很大不同，可资借鉴的经验不少，不可照搬和应该摈弃的东西也很多。因此，如何建设有中国特色的社会主义民主政治和法治还是一份未完成的答卷，是一项有待于不断总结实践经验和不断研究、探讨的课题。中国法制在体制设计方面的难点即在于此，中国民主法制的独特性和它对世界政治文明所可能产生的贡献也在于此。
注释：
〔1〕关于政府推进型法制和社会演进型法制的提法， 主要是受了国外现代化理论关于现代化类型的论述的启示，参见拙作《中国法制现代化特征分析》一文，刊登于《中外法学》1995年4期。
〔2〕如邓小平说：必须使民主制度化、法律化， 使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导的看法和注意力的改变而改变（邓小平文选第2卷第146页）。邓小平又说，要通过改革，处理好法治与人治的关系，处理好党和政府的关系。——如果过份强调搞相互制约的体制，可能也有问题（第3卷第176、177页）。这算是一类法制的含义 。邓小平又说，应该集中力量制定刑法、民法、诉讼法和其他各种必要的法律，例如工厂法，等等（邓小平文选第2卷第146页），这算是另一类含义。
〔3〕法制与法治的区别问题，法学界已论述较多。一般认为， 凡是把法律作为一种治国手段和工具的国家都有法制，但只有实行民主与分权的国家才有法治，所以“法治”概念的适应范围比“法制”概念更广。本文对上述两种概念有时是这样区别使用的，即法治概念包括“民主与法制”的含义；有时则不做严格区分，在同等意义上交替使用。
〔4〕引自《中国法学》1995年第2期第8页。
〔5〕本文中用成本——收益方法对中国法制问题进行研究， 是得益于樊纲先生用成本、投入、产出和收益等范畴对经济改革问题研究的启示，和亨廷顿先生对发展中国家现代化进程中的政治不稳定问题研究的启示。只是在本文中，问题更多地集中在成本与收益两个范畴上，并且把樊纲先生的两种改革成本（实施成本与摩擦成本）变换为设计成本、实施成本、风险成本等项目。参见盛洪主编：《中国的过渡经济学》中樊纲先生的文章，上海三联出版社1994年6月第1版。
〔6〕亨廷顿：《变化社会中的政治秩序》中译本第317页，三联出版社1989年7月第1版。
〔7〕〔9〕〔13〕〔16〕〔18〕〔20〕 分别见《邓小平文选》：3 卷P176—177；3卷P311，2卷P329；3卷P220；3卷P220；2卷P333 ； 3 卷P220，1卷P270。
〔8〕关于政治现代化进程中的不稳定问题， 国内外学者多有论述，尤以美国学者亨迁顿及布莱克等人的论述引人注目，我国学者孙立平等人也对此有评价、阐述。参见亨廷顿：《变化社会中的政治秩序》，中译本，前言第17页；布莱克：《现代化的动力》，中译本第226页， 四川人民出版社，1988年3月第1版。
〔10〕《列宁全集》33卷P59、60。
〔11〕汤玉奇、李良陈著：《两种制度共存条件下的竞争战略》第23页，山东人民出版社，1993年12月1版。
〔12〕社会学理论认为，当中间阶层构成社会多数时，社会结构就比较稳定，当中间阶层处于少数而中低阶层居多数时，社会结构就处于不稳定状态。参见李强：《当代中国社会分层与流动》第395页， 中国经济出版社，1993年8月第1版。
〔14〕亨廷顿：《变化中的政治秩序》，中译本，前言第4页。
〔15〕成本补偿问题，参见樊纲先生对经济改革中的“非帕累托改变”现象及补偿问题的研究，《中国的过渡经济学》。
〔19〕转引陈荷夫：《论中国民主政治》，第55页，社会科学文献出版社，1995年2月第1版。
〔21〕龚祥瑞：《比较宪法和行政法》， 第298 页， 法律出版社1985年第1版。
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