荷兰节能减排五项最有效政策工具及在中国的应用，本文主要内容关键词为：荷兰论文,最有效论文,中国论文,五项论文,节能论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1 前言
目前中国的环保形势不容乐观，环境污染不仅影响到产业的进一步发展，人民生活质量的进一步提高，而且给我国的国际形象带来负面影响，对国家竞争力、产业安全构成巨大威胁。废水、废气及固体废弃物的大量排放损害了环境质量和基本人权，世界各国对中国制造的生态安全不断划上问号[1]。先不考虑污染的扩展效应，仅以环境本身来看（图1），我国北京、上海、广州的工业化水平远不及东京、汉城和纽约，人均收入水平也差距较大，但空气污染的各项指数均远比他们高，中国节能减排形势的严峻性可见一斑。
图1 世界部分城市排污状况
欧盟在节能减排方面走在了世界的前列，而荷兰10多年以来在节能减排方面又走在欧盟的前列，荷兰的节能减排经验值得环境保护后发国家学习。探讨荷兰节能减排成功之处，特别是研究其实践中所成功运用的政策工具，将有助于我国借鉴其经验。
2 荷兰节能减排巨大成就及五项最有效措施
荷兰在京都议定书上特别承诺，从2008年到2012年间每年的排放总量（折合为
排放量）为201.7兆吨，比京都议定书中规定的一般标准（214.6兆吨）还要低6％。该承诺对荷兰来说是一项艰巨的任务——因为荷兰用于电力生产的原料将近一半来自天然气；此外，荷兰产业已经普遍成为能源节约型，产业界节能减排潜力有限；热电联产型① 发电厂提供了全国35％以上的电力需求——在此情形下要再改进能源利用效率是相当困难的。据欧盟环境委员会的一项调查，荷兰每吨减排的边际成本不低于100欧元，该成本荷兰高于欧盟其他地区2倍以上。
为完成京都议定书中的承诺，荷兰主要从两个方面入手开展节能减排[2]。一是一揽子政策措施，主要是命令型制度和规章；二是一些灵活的协议，以社会机制来推动减排，如共同行动方案（Joint Implementation，JI），清洁发展机制（Clean Development Mechanism，CDM）。经努力，荷兰的节能减排取得了显著成就，温室气体的排放量逐年下降，工业、能源、农业、交通运输等部门的排放量在新世纪头一个10年中期即已经达到规定的2010年的水平。建筑等部门的排放量也低于目标排放量。荷兰节能减排巨大成就得益于以下五项有效政策工具。
2.1 用煤协议（Coal Covenant）
用煤协议旨在促进生物燃料对石化燃料的替代。后者是发电企业污染物的主要来源。在自愿的基础上，荷兰的发电厂自我承诺，通过更多地采用生物燃料，减少20％以上的煤炭使用量，从而减少300万吨的排放量。该协议创造了双赢的局面，既有利于环境保护，又有利于发电企业的持续发展。政府承诺通过提供额外补贴，弥补发电企业因使用生物燃料而带来的额外成本，从而在电力行业营造有利环保的投资氛围。在市场准入方面，政府也提供更加便捷的手续[3]。用煤协议被认为是荷兰生物原料发电量快速增加的主要促成因素。用煤协议已有成熟运作的经验，目前荷兰所有的煤电企业都已经成功开展生物发电。荷兰全国为达成用煤协议所规定的煤电转化标准，共发展了475兆瓦的生物发电能力，这相当于以往煤电总量的12％目前已实现了生物发电替代，环保转型后荷兰每年消耗200万吨以上的生物发电原料。早在2004年，荷兰大约100万吨的生物原料创造了15PJ② 的电力，这个数字在接下来的2005年又有了显著增长。为达成2008年的用煤协议目标，荷兰的生物发电量还要翻番[4]。荷兰6家大型煤电厂与荷兰政府所属的经济事务部和环境部共同签署了用煤自愿协议，承诺在2008年－2012年间要进一步增加生物原料发电比例，最终减少600万吨以上的排放量。[5]
2.2 标杆协议（Benchmark Covenant）
荷兰标杆协议规定企业的排放量及应达到的标准，由定量指标或定性指标来确定。该协议由荷兰政府与荷兰能源密集型企业签订。能源密集型企业是指每年能源消耗在0.5PJ以上的厂商，主要分布在交通、能源、化工、电子制造等部门。签约企业承诺不断增加或改进节能减排设备和设施、引进新技术和工艺流程，决心2012年前在三废处理效率方面达成世界一流。作为回应，政府对签约企业不再采取其他能源节约和排放的特别于预措施。对于非能源密集型企业，一项新的长期协定也已经签订下来。这些公司自己根据国际标准，设定自己的基准目标。第一步就是找出世界范围内节能减排效率一流、排名居前10％的公司，再从这些公司提炼出世界级的节能减排标准。通过对照世界级标准，这些公司能够找出自己的差距，从而制定自己的能源效率计划（Energy Efficiency Plan，EEP）。[6]能源效率计划明确规定了签约企业所应采取的节能减排措施及其具体行动计划和步骤。长期协定的公司参与率非常之高：产业部门84％的公司参与，他们的能耗占了产业部门整体能源消耗的94％，而能源制造部门则100％参与。据估计，协定实施后，从2000年到2012年所带来的减排量将在3.2亿吨—4亿吨。
标杆协议是在自愿基础上产生的。在具体运作中，荷兰产业界承诺其设备和工厂的能源技术效率不会低于最好的可得技术效率10％，该承诺直接导致了每台设备能源效率计划的产生，该计划评估了三种情况：经济上可行；接近盈亏平衡；不可行。对于最后一种情况，公司往往会停止设备的使用，并且将其排污权卖掉，这样做反而在经济上更实惠。标杆协议的最大好处是让荷兰产业界能够继续发展，避免因达不到硬性减排规定而被迫关闭。
2.3 排污权交易（Emission Trading Scheme）
排污权交易（ETS）是一种通过提供经济激励达成污染排放减少从而控制污染的管理政策措施[7]。一般由政府或者社会组织组成中心控制部门，实践中中心控制部门往往由政府或者国际组织单独或者共同成立。中心部门负责设定排污的限制标准，并且分配给产业部门排污配额。这种配额代表了企业能够进行一定量的合法排污，是一种所有权。企业在生产经营中不能超过限额，如果企业排污需要超过分配的额度，就必须从那些配额有剩余或者节能减排效果好的企业购买配额。排污权的交换被看做交易。实际上排污权购买者是在为排污付费，排污权出售者因为节能减排而获得奖励。从理论上看，排污权交易能够使整个社会在节能减排方面最经济最具可行性的部门先开始减少污染，从而带来社会整体环保成本最低。对于不同污染物有不同交易项目。在温室气体方面最大项目是欧盟减排交易项目，该项目是欧盟气候政策的重要支柱，目前已经涵盖欧洲能源和产业部门10000多个设施，这些设施的排放量占了整个欧洲排放量的一半以上和温室气体排放的40％以上。
温室气体排放权交易是欧盟促使产业界和发电企业有效降低排放量的关键性政策工具。欧盟要求排污未能达标的设施必须停产，其排污指标可以转售。在2008年—2012年间凡没有停产的这些设施其排放将招致100欧元／吨的罚款。在每个交易期开始的时候，通过参照由欧盟环境保护委员会确定的一整套规则，每台设备都被赋予一定的排污指标。在京都议定书有效期间整个荷兰被分配到的排污指标大约为9000万吨。70％以上的产业排污量和100％的发电厂排污量都规定了上限，从而有效地限制了这些部门的排污量，并且激励这些部门减排。荷兰排污指标的分配过程也进一步激励各个部门减排。产业设施依据上一年度的历史排放量可以免费获取一定的排污指标。这其中包括额外的增长额度，以及一个效率额度，以补偿早期的节能减排努力和激励更好的环保表现。另一方面，对于电力生产部门而言，指标分配时涉及两种减排额度，一种减排额度来自生物燃料的有效利用；另一种减排额度与排污权交易成本降低有关。电力部门减少的排污额度大多数被转移给了产业部门，其余部分用作拍卖或者转售。总体来说荷兰排污交易计划制定时允许产业界一定的排污量增加，但要求电力部门采取措施减少15％－20％的排放量。
2.4 税收（Taxation）
目前荷兰能源消费总额中40％用来付能源税。荷兰早期能源税较低，并且政府通过收入税降低和能源补贴两种途径将税收返回给消费者。荷兰能源税税收逐年快速增长，2001年后荷兰能源税的纯收入远远高于政府返回给消费者的能源补贴。政府开始有钱来补助节能减排。2006年荷兰政府对能源节省措施普遍实施补贴。但一些实证数据表明，能源税对能源需求的影响不大，尽管很难估计假如没有能源税，能源需求将是什么情况。很可能能源价格必须显著提高才可能对能源消费产生显著影响[8]。
具体而言能源税主要针对终端消费用户，旨在改变能源消费行为，培养节能习惯，也促使产业界投资于更加节能的项目[9]。能源税对能源消费调节具有一定的杠杆作用，能够促成企业采取能源节省和能源再生措施。通过能源税税务杠杆的调节，节能更加有利可图，更有吸引力，从而能源税能够改变能源消费行为，使节能产品更有市场前景。通过运用节能技术，投资者在项目早期就可以获得成本效益。从短期来看能源税对能源消费价格弹性的影响较小，大约在－0.1—－0.25之间；但从长远来看，通过能源税对能源消费习惯的改变，能源消费价格弹性将变大。能源税对电力、天然气、汽油，液化石油气的影响较大。在居民户部门，能源税税率决定于能源消费量，消费越多能源税税率越高。能源消费税由能源供应者代收，政府的能源税收入通过工资税或者收入税的降低来返还给纳税人。从而既不影响整体消费支出，又节约了能源。能源税条例由荷兰财政部制定。
2.5 环境质量促进政府补贴计划（MEP Subsidy Scheme）
政府通过资金补贴、技术支持、信息发布帮助家庭和产业部门节能减排。节能减排措施引入需要花费成本。对于有困难的企业、家庭或者个人而言，这种成本可能不是一个小数目。政府实施家庭补贴计划和一般企业部门补贴计划，通过资金扶持、咨询建议来帮助他们克服技术能力、信息条件方面的不足。低收入家庭面临节能方面的两个障碍：一是资金，哪怕是很少的一点节能投资他们也可能负担不起；二是有效信息的缺乏。补贴计划由当地管理部门，或者能源及其他类型公司，或者居民组织负责实施，由他们向低收入家庭提供节能信息、节能技术支持。比如说节水龙头的安装，管道绝缘的维护[10]。交通部门补贴计划对运输公司或其他与交通相关节能减排项目提供资助，包括两类项目：一是货物运输，二是旅客运输。每减少1吨，的排放补贴10荷兰盾。在2006年以前的4年中，有4个交通部门的补贴计划被实施，每个预算为600万荷兰盾，这些项目分别为“清洁技术和车辆”、“运输效率”、“轨道变换”、“私人小汽车的替代”。
荷兰发电部门补贴计划也取得了相当成效。在经历一段停滞期后，荷兰可再生电力占总发电量的比例已经从2003年补贴计划刚开始时的3.3％增加到2005年的6％。依照此进度，2010年9％的目标很可能实现。荷兰2010可再生电力生产将达到11.718GWH，其中大约10.518GWH是通过补贴计划来促成的。补贴计划尽管非常有效，但其实施成本昂贵，被政府认为不经济，因而在2005年5月，荷兰政府决定不再资助新的生物能源和海上风能补贴计划。
2.6 对以上五项措施的效果评估和结论
通过权威机构[2]综合评估可接受性、实用性和可达成性（表1），可得出五项措施的有效性排名，分别是：用煤协议、标杆协议、排污权交易、政府补贴计划、税收。如果把环境效果再加以考虑，排名将有显著变化，依次为：用煤协议、政府补贴计划、排污权交易、标杆协议、税收。综合评估表明[11]，生物能源对煤的替代利用被证明对减少的排放相当有效而且在短期内可行。这种方案之所以产生显著节能减排效应与政府补贴紧密相关。补贴使企业得以进行必要的节能减排投资，或者减少转向利用生物能源的成本。补贴计划对节能减排的显著效果证明其有效性，尽管获得这种效果需要付出很大代价。在执行补贴的过程中政治意愿和持续性是关键。通过排污权交易也能够带来节能减排效果，但全球的认可度和可执行性是这种政策措施有效的前提。出现偏差的话，排污权交易将带来竞争的扭曲，污染产业将转向对减排要求不那么严格的世界其他地方，继续污染我们这个地球。自愿标杆协议对节能减排也有相当效果，但可能受到投资环境的显著影响，基准过高可能损伤投资的积极性，从而使地区投资缺少吸引力。只有当一个国家具有足够的竞争力去吸引投资时，产业界才可能进行自愿环保，采取措施减少排放。能源税对荷兰能源需求的影响几乎接近于0，唯一的积极效果是能源税使政府有足够收入补贴电力生产企业，使其生产更多的可再生能源。因为补贴的实施成本很高，荷兰政府已决定取消能源补贴。
3 五项政策工具在我国的应用情况
荷兰节能减排最有效的五项政策工具中，我国以往运用得较多的是税收和补贴。我国在新产品减免税申报中规定，如果“在节能、省料、节约资源等方面独具特色，先进实用，有重大推广价值”，企业可以申请减免税。在高新技术产业认定中规定，能源利用科学、采用新能源、采用高效节能技术是必备条件之一。我国的环保补贴主要以基金的形式来体现，包括节能专项基金、国家科技创新基金中用于节能的部分、节能公益基金、国际合作节能滚动基金、节能产业投资基金等[12]。
但我国的减免税和补贴政策的项目针对性很差。中国的节能经济政策绝大多数不是专门为节能制定的，而是在鼓励开发和推广、科技创新等优惠政策中设置了涉及节能降耗、环境保护的内容。因此这些经济政策向节能倾斜的力度不强，降低了节能项目的吸引力和相对于其他项目的竞争力[13]。荷兰在节能减排方面已经广泛采用专门的项目管理模式。他们出台专门针对各类产业的项目计划，如早在1999年荷兰的能源政策就专门针对不同产业，实施专项节能减排治理，如化学工业、钢铁制造业、石油工业、造纸业、电子电器工业等，还有专门针对家庭部门、农业和服务业各个部门的各种专项计划。另外我国节能减排税收和补贴政策的社会综合协调能力不强。我国节能减排在以往主要是政府在唱独角戏，企业被动参与、应付或者与政府玩猫捉老鼠的游戏。而荷兰的节能减排项目是一项全面参与，实实在在的社会系统工程，参与的主体不仅有主当事人企业和政府，更有专家顾问第三方、独立权威部门和社会公众组织的参与。完善的节能体制应包括中央、地方、行业三方协调的法规政策、自上而下的节能执行机构体系、积极的节能融资机制③、具有法律效应且互动的节能监督机制、提供优质服务的节能服务机构、鼓励公众参与节能的机制、节能信息传播机制等功能配套模块[14]。
排污权交易是当前受到各国关注的重要而有效的环境经济政策之一。在我国，原国家环境保护局在1991年就进行了实施大气排污交易政策的试点，但总的看来，我国有关排污权交易的政策和法律相当滞后，排污权交易市场还没有建立起来，排污权交易作为实现污染物排放总量控制计划的一种经济手段，还没有发挥其应有的作用[13]。另外我国在用煤协议方面还没有开展试点，类似的研究也很少。能源消耗标杆管理在我国已有实施。武汉钢铁（集团）公司（以下简称“武钢”），是一个年耗能源约600万t标准煤的特大型重点耗能钢铁联合企业，并拥有从矿山、焦化、烧结、炼铁、炼钢、轧钢的完整钢铁生产流程。“十五”以来，武钢针对企业能源消耗量大、能源消耗占企业成本比例高（≥25％）等特点，采用标杆管理方法，使企业能源消耗不断降低，保证了企业市场竞争力的提高和武钢的可持续发展[15]。但我国标杆管理还处于较低的水平，还仅仅处于企业层次，未上升到产业层次和社会层次，标杆管理在我国的成功引入还需要我国在体制上作出改革，在环保政策上进一步严密，同时增强实施有效性。我国不论是企业，还是政府部门，对能源利用的标杆管理认识还有待于深入。能源标杆管理在实践中虽然表现为一整套方法和程序，容易模仿，但这仅仅是显性知识，并没有深入到对机理的探讨层次[16]，过程之中蕴含的原理和无形经验不是轻易能够学到的。标杆管理后面体现的信息报告机制、信息披露和保密机制、监控机制、标杆设定机制、评价机制、协议修改增补机制、成员进入和退出机制、惩罚机制对于支撑标杆管理的有效性具有重大意义。
4 启示
在荷兰节能减排五项政策措施中，中国目前运用较多的是税收和补贴，其他三项措施或在起步、试点阶段，或者未涉入。从有效性排名来看恰恰是税收和补贴这两项我国运用较多的工具在荷兰的运用效果较差，我国目前也正在大力改进税收和补贴这两项政策措施。通过对比荷兰和我国节能减排效果和政策工具运用，可以得出多方面启示。
首先，荷兰和我国处在不同的产业发展阶段，因而节能减排发展的阶段性也不同。荷兰早已经进入后工业化时代，已经迎来了以产业换环境的时期，国家有充分的能力和产业机会淘汰污染产业或者项目。而中国大多数地方还处在工业化初期，服务业的比重不够，除沿海部分地区外，大部分地区还处在以环境换产业的时期，国家还没有充分的能力和产业机会淘汰耗能型产业。这是我国在进行节能减排中外对比时首先要注意到的。
其次，节能减排的政策工具具有层次性特征，税收和补贴是偏向于命令和强制性质的政策工具，而排污权交易、标杆协议、用煤协议属于社会协调型自愿项目。我国目前多运用命令和强制性工具与我国节能减排事业的发展历程有关，西方自愿协议项目是建立在以往苛刻的产业节能减排政策之上的，企业迫于生存压力，为寻求发展机会，不得已先行动来而采取自愿节能减排，千万不可以为目前西方比较成熟而且有效的自愿协议项目是建立在企业自律的基础上，更多时候它们反而是他律的结果。基于此，目前我国的节能减排工作还需要政府付出严格的监管努力。
还有，政策工具的利用和设计水平中西方差距明显。节能减排的效果和政策工具的应用水平紧密相关。仅以税收和补贴来看，我国在政策设计方面针对性不够，节能减排政策工具的专门设计在我国还刚刚开始。以往政策设计和执行仅停留在面上，没有深入到经济发展的产业纵深层次，没有扩散到社会生活的方方面面。在西方，节能减排政策可以被分解为许许多多的项目指南。政策设计中涉及各式各样的为各类产业和各项社会事业量身打造的政策小工具。比如说针对居民的节能减排，除有全社会一般规定的税收政策、能源投资减少计划、长期协议和标杆协定外，还专门有：（1）针对新建住房的住宅条例；（2）针对住宅能源利用的能源执行标准；（3）以推进各种特殊消费群体节能为目标的Milieu Central,COEN（Consumer & Energy）和HIER挑战项目，其中COEN针对中间部门，Milieu Central和HIER针对直接消费者；（4）为提升居住和工作能源节约意识的KOMPAS项目；（5）帮助低收入家庭节能减排的TELI补贴项目；（6）帮助现存房屋建筑节能减排的临时补贴项目；（7）扶植节能项目的绿色基金项目；（8）对绿色投资提供低息贷款的扩张绿色投资项目，等。中国的能源政策工具设计和具体实施还需要做细、做深、做广泛，其中“做细”是指项目应细化以保证实施的针对性，“做深”是指项目运作水平提升，“做广泛”是指扩大社会的参与度，而不是政府唱独角戏，企业与政府玩猫捉老鼠的游戏，社会及群众看戏。
注释：
① 热电联产（CHP）是指在接近热电使用的地方生产电力，发电过程中排放的热能能够被就近用于空间加热，水加热，工业蒸气，温度控制，空气调节，水冷，产品干燥，以及其他的热能用途。最终的结果是热电联产比分散发电更有能源利用效率。
② 为电力功率计算单位。
③ 目前环境金融作为一个新的交叉研究领域正在兴起。
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