中国共产党依法执政问题研究述评，本文主要内容关键词为：中国共产党论文,述评论文,依法执政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D25 文献标识码：A 文章编号：2095-7238(2014)02-0078-07 DOI:10.3969/J.ISSN.2095-7238.2014.02.016
党的十五大提出“依法治国，建设社会主义法治国家”这一原则后，党的十六大首次提出了依法执政的新理念。此后，党的十六届四中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》进一步指出，“依法执政是新的历史条件下党执政的一个基本方式”，党的十七大报告则在论述：“坚定不移发展社会主义民主政治”这一主题时，强调“要坚持党总揽全局、协调各方的领导核心作用，提高党科学执政、民主执政、依法执政水平。”依法执政不仅关系到中国共产党执政地位的巩固，而且还会对中国的政治发展产生深远的影响。目前，学术界正越来越关注中国共产党的依法执政问题，围绕该问题，相当数量的论文在各类学术期刊和报纸先后发表，此外，还有一批学术专著出版，如熊辉《中国共产党依法执政研究》(湖南人民出版社2006出版)，杨绍华《科学执政民主执政依法执政：中国共产党执政方式问题研究》(人民出版社2008出版)，崔英楠《德国政党依法执政的理论与实践》(中国社会科学出版社2009出版)等。目前，学界重点围绕着中国共产党依法执政的思想渊源、科学内涵、依法执政实践中存在的问题与推进路径等方面展开了研究。为了推进对该问题的深入研究，笔者将主要成果进行了梳理并述评。
一、关于依法执政的思想渊源
“依法执政”的提出有重大的理论和实践意义，标志着中国共产党执政“新理念”的创立，将在当代中国的政治发展中发挥重大作用。大多数研究者通过研究《董必武法学文集》提出，中国共产党依法执政的思想源于董必武的法治思想。如有研究者就通过援引该书所载董必武批评党内一些人法治观念淡薄的几句话，“‘在我们党内，恰恰有这样一些同志，他们认为：天下是他打下来的，国家是他创造的，国家法律是管别人的，对他没有关系，他可以逍遥法外，不遵守法律。’”“‘国民党在全中国范围内因为它的党员不遵守它领导的政府所颁布的法令而遭到国人的痛恶，这是我们应当拿来鉴戒的。’”[1]明确指出，“十六届四中全会提出了意义重大的‘依法执政’，我们可以在董必武的法治(制)思想中找到源头。”[1]
二、关于依法执政的概念
(一)依法执政的概念
依法执政是政党政治运行良好的体现，同时也是法治政治的应有之义。由于政党制度及政治体制的不同，虽然发达国家对依法执政的理论认识和实践模式有着一定的差异，但是，都认为：依法执政主要是指执政党要依法取得并且要依法行使国家权力。
在十六大正式提出依法执政之前，国内的研究文献中极少提到依法执政，十六大以后，随着十六届四中全会和十七大的召开，依法执政问题才逐渐成为研究者关注的热点。依据依法执政的客体即“政”所涉及的范围，可以将研究者对依法执政概念的界定分为两种观点：
1.“党政一体说”，该说认为，依法执政内在地包含着两个方面内容，即执政党不仅要依法执掌国家权力，而且还要依法管理党内事务。如有研究者认为，“依法执政，即依法施政，是指坚持依法治国的精神，依法执掌政权和依法执管党和国家的政务和事务。”[2]有研究者进一步指出，“依法执政，指的是执政党依据宪法与法律取得和行使执政权，并接受宪法和法律的监督。依法执政是一个综合性概念，它包含民主与法治，权利与义务等丰富的制度意蕴，融汇法律至上、权力制衡、权利保护等诸多价值目标，涵盖执政党内部活动和外部活动的全部政党生活，贯穿执政党执政行为甚至自我管理的全过程。”[3]同时，也有研究者从宪法角度指出，“依法执政的含义主要有两个层次：一是执政党在国家政治体制的内部依据有关法律的规定行使国家权力，而不是将自己置于政治体制的外部行使其领导权力。第二是指执政党的政治活动的法治化，也就是执政党的所有活动，包括意见表达、资源配置和政治录用等都纳入法制化的轨道，使执政党在宪法和法律范围内进行活动。”[4]
2.“单一政务说”，该说认为依法执政主要指的是执政党取得和运用国家权力要依法而为。有研究者认为，“所谓依法执政是指执政党依照宪法和法律确定的国家政权运作方式来掌握国家政权的执政方式。”[5]也有研究者认为，“依法执政是指特定的个人或者组织依照法律规定的方式和程序，拥有和行使国家权力的过程和结果。”[6]而有的研究者则明确指出，“依法执政作为现代民主法治国家的基本原则，是仅就政党的执政行为和活动而言；其指的是，一个政党按照有关法律规定进入国家政权体系并主导国家权力的运作过程，且依照法律进行对全体社会公众产生约束性的影响的有关国家政务管理活动。”[7]
(二)与依法执政相关的术语之探讨
1.依法执政和依法行政
从形式上看，依法执政和依法行政是两个较为相近的术语。在中国，依法执政已成为中国共产党领导人民有效治理国家的基本方略，而依法行政也早已成为行政权力运行的基本要求。科学认识二者之间的区别与联系对于实现依法治国，建设社会主义法治国家有着重大的意义。
(1)二者的区别。研究者主要从它们所针对的主体要求和客体范围两方面展开了研讨。有研究者认为，“‘依法执政也是执政党的执政理念和执政方式；而依法行政则是政府活动的基本原则和基本方式。’‘依法执政是对一个国家的执政党提出的要求，而依法行政则是对一个国家行政机关提出的要求。’”[8]也有研究者认为，“依法执政与依法行政，仅一字之别，又有一个相同的‘政’字，但含义相去甚远。前者的‘政’为政权之‘政’；后者的‘政’则为政务之‘政’。”[9]
(2)二者的联系。在中国，中国共产党是执政党，而具有共产党员身份的公务人员在国家公务员队伍中占多数，执政与执法的最终主体都是人，所以，依法执政与依法行政的主体又有着高度的一致性，这决定了二者之间存在着必然的联系。有研究者认为，“要实现依法执政，就应当强调行政机关依法行政，行政机关依法行政是实现依法执政的一种方式或途径。另外一方面，依法行政又是依法执政的保障。因为在中国的公务员队伍中，有很多都处在行政执法的第一线，大多数都是在政府部门，因此，他们能否在依法行政中发挥垂范作用，直接决定着依法执政能否实现。”[9]而有的研究者则指出，“党依法执政是各级人民政府依法行政的前提和根本保障，依法行政是依法执政的贯彻，是依法执政在行政领域内的经常化和具体化。”[8]
研究者对依法执政与依法行政区别的分析，为人们认识二者提供了不同的视角，当然也是进一步探讨二者之间的联系进而更好地实现二者良性互动的重要前提。在中国，中国共产党在国家政权体系中的地位是完全有别于西方多党制国家的，中国共产党不仅是执政党，而且还是在国家政治生活中居于领导地位的党，中国共产党的活动深刻而又全面地影响着国家权力机关、司法机关和行政机关的运行。同样，在我国，国家权力机关和司法机关对行政机关监督权的有效行使也离不开党的规范领导。所以，基于中国共产党是国家权力运行的核心这一事实，笔者认为，依法行政只是依法执政实现的一个重要途径，而中国共产党依法执政则应当成为包括各级行政机关在内的行政主体依法行政的前提和保障。
2.依法执政和依宪执政
依法执政不是一个孤立的概念，它与依法治国、依宪治国都有着密切的联系。2004年胡锦涛在全国人大成立50周年纪念大会上发表的讲话中就曾经明确指出：“依法治国首先要依宪治国，依法执政首先要依宪执政。”目前，对依法执政与依宪执政的探讨主要集中于两个方面：
(1)依法执政与依宪执政所依据的“法”的范围。有研究者认为二者所依之法均为制定法，但前者所依之法是包括了宪法在内的所有国家法，而后者所依之法主要是指宪法规范及宪法的原则和精神。如有研究者指出，“依宪执政与依法执政之中所包含的宪法和法律，就这些规范的性质而言，都是有别于习惯、道德等的法规范。广义的依法执政指的就是依据法规范所进行的执政活动，其中也包括依宪法执政。”[4]也有研究者指出，“所谓依宪执政，是指执政党根据宪法的规定、精神和宪法中的有关原则治国理政，按照宪法的逻辑考量和处理各种社会问题，整合利益，表达要求并制定政策。”[4]有的研究者则认为依宪执政的依据不仅包括宪法，而且还涵盖依宪法制定的法律及其他法律文件，不过即使如此，其仍然认为依宪执政所依之法的范围要窄于依法执政所依之法，“中国共产党领导按宪法产生规范性法律文件，并领导按宪法及这些规范性文件司法、行政，基本可囊括依宪执政的全部内容；反之，可谓对依宪执政的违反。这里要防止两个错误倾向：一者为‘宪法帝国主义’，将依宪执政无限制泛化，贬损依法执政的广泛性和全面性，同时，无形中矮化依宪执政的核心地位，须知宪法绝对不是万能的。”[10]
(2)依法执政与依宪执政的关系。宪法在法律体系中居于最高法的地位，依法执政首先要依宪执政，多数研究者都注意到了这一点，在二者的关系上达成了较高的认同度。如有研究者明确指出，“依法执政与依宪执政的关系是：依宪执政是依法执政的前提和基础，而依法执政则是依宪执政的具体化与落实。”[11]
三、中国共产党依法执政的意义与执政依据
(一)依法执政的意义
中国共产党的十六大、十六届四中全会、十七大都提到了依法执政，这并不意味着中国共产党此前不依法执政，它不仅说明在新形势下中国共产党执政的法治化水平有待提高，更重要的是启示我们依法执政应当有着重大的历史和现实意义。认识到这一点，有利于中国共产党在面临各种社会矛盾和社会问题时保持清醒的头脑，全面认识在执政中存在的自身问题，坚定广大党员依法执政的决心。
1.党建意义。有研究者将中国共产党依法执政与党建联系起来，从党的性质、宗旨、纲领与章程这四个基本要素深入分析中国共产党依法执政的意义，如有研究者认为“党依法执政能更好地体现出执政党的先进性，也能更好地实现执政党的宗旨，是科学制定并实现执政党纲领的重要保障”。[12]
2.宪政意义。政党活动是宪政运行的重要组成，在中国特色社会主义这一背景下，中国共产党提出依法执政的宪政意义尤其值得关注，对此，有研究者阐释，“第一，为我国政治体制改革和中国特色宪政体制的建构提供了一个契合点；第二，有利于中国共产党执政的程序化和法律化，从而推动我国宪政制度的建设和完善；第三，反映了中国共产党执政、治国方略的历史演变，是党执政、治国成熟与明确的标志，是党执政现代化的标志；第四，有利于树立宪法、法律权威，实现法治社会；第五，有利于保障和发展宪政的实质价值——人权。”[13]
3.执政合法性意义。研究者从执政合法性视角一致认为，中国共产党依法执政因其有利于促进执政过程的规范化，从而有利于增强中国共产党执政的合法性基础。如有学者指出，“一个政党能否长期保持其执政的合法性，不仅要看它的政治纲领、阶级基础和它所取得的成就，而且要看它执政程序制度化与规范化的程度。这一点很重要，因为执政程序的制度化、规范化有助于实体内容的实现。如立法、行政、选举等过程中的程序是否制度化与规范化都对结果的正当性、合法性有直接的影响。”[14]
4.政治文明意义。有研究者根据有关文献指出，党的领导、人民当家作主、依法治国三者的有机统一构成了社会主义政治文明的基本特色，而“就实现上述三者有机统一的现实机制而言，执政党依法执政构成了其中最现实从而也是重要的一环。”[15]
(二)依法执政的执政依据
“法”是中国共产党依法执政的执政依据，但是，目前学术界对依法执政所依之“法”的范围的认识还未能达成一致。一般认为依法执政主要是针对国家权力的掌握和运用，因此，多数研究者认为依法执政所依之“法”指的是广义的国家法，即由国家机关制定或认可并由国家强制力保证实施具有普遍约束力的行为规范的总称，其不仅包括宪法和法律，而且还包括依据《立法法》制定的法规、规章、自治条例和单行条例。如有研究者认为，“党内规章制度本身并不是党依法执政的直接依据，党依法执政的对象是国家和社会事务，因而依法执政的法只能是宪法、法律、法规和规章，党内规章、条例是用以规范党内生活和党员行为的，而非规范国家、社会生活以及国家工作人员和普通公民行为的。”[16]
但也有研究者认为，“依法执政的‘法’并不仅仅是国家宪法和法律，还包括党内法规。比较而言，在中国共产党领导的宪政体制下，党内法规对于依法执政的意义更加直接。”[17]有的研究者视野进一步拓展，认为农村党组织也应当依法执政，并且所依之法除了国家法，还应当包括有关的民间法，如有研究者在界定农村党组织依法执政的概念时就指出“农村党组织依法执政，是指农村党组织在农村基层的政治活动中发挥其应有的执政党功能，以乡镇和村级党组织为执政主体，根据国家制定的宪法、法律以及适合乡村基层情况的村规民约和村民自治章程，选派自己的代表依法进入国家基层政权组织和群众自治组织，管理农村社区的公益事业和公共事务，从而贯彻和执行党中央的各种路线、方针、政策，实现执政党有关农村工作的意图以及政策主张。”[18]
四、中国共产党依法执政中存在的问题与推进路径
(一)中国共产党依法执政中存在的问题
有研究者分析，如同电脑的运行需要软硬件之间的有机配合一样，是否具备与依法执政理念相配套的执政体制，与依法执政能否真正被贯彻执行，为此，其在指出中国共产党现行执政体制显著特点和优势的基础上，认为中国共产党现行的执政体制和依法执政对其应当具备的条件相比有比较明显的缺陷：“第一，在权力运作和组织形式上，其表现为‘党在政上’，这不利于推动依法治国和依法执政；第二，组织结构的行政化以及国家机构化容易导致党组织自身产生官僚化的倾向；第三，这种执政体制较为注重党的集中统一领导，但在体现人民当家作主方面存在着一些显著的不足。”[19]也有研究者分析了党在依法执政建设中存在问题的历史原因、现实原因和党自身存在的一些原因，同时认为党在依法执政中存在的问题主要表现在以下几个方面；“(一)正确执政理念贯彻不到位，依法执政意识薄弱；(二)程序立法滞后，依法执政运行机制缺失；(三)监督制度不完善，造成权力的腐败。”[20]另外，也有研究者在认识到：“地方党委是中国共产党依法执政的基础环节”的同时，简要概括了地方党委在依法执政方面存在的许多问题，“这些问题主要包括：党政不分、以党代政的现象屡见不鲜；党政机构重叠，权责脱钩，职责不清；党委人员学历层次整体不高，知识结构不合理，法律意识淡薄；监督不力，机制匮乏，制约无力等。”[21]
总之，研究者对中国共产党依法执政中存在的问题方面的分析一致性相对较高，他们分别从法治意识、执政体制、法律完善、执政监督等角度所作的探讨，为明确中国共产党依法执政的推进路径奠定了基础。
(二)中国共产党依法执政的推进路径
依法执政是改革和完善党的执政方式的核心途径之一，自2002年党的十六大提出依法执政以来，学术界从依法执政的观念基础、执政体制的改革、执政依据的完善等视角对中国共产党依法执政的推进路径问题做了的探讨。
1.树立依法执政的观念基础
人是社会活动的主体，依法执政的依据即“法”是由人制定的，同时，这些依据的执行也要由人来进行。所以，树立与依法执政相匹配的观念应当是党依法执政的一个重要条件。对此，学界多数研究者一致认同“法治”是党依法执政的一个基础观念，如有研究者提出，“转变传统的‘人治’治党理念，树立现代‘法治’治党理念，培育法治文化，增强依法执政意识，是中国共产党实施依法执政的首要问题。”[22]无疑，法治理念应当是推进依法执政进程中必须树立的一个基础观念，但是依法执政毕竟只是党改进执政方式的一个途径，它与民主执政、科学执政作为一个内在的统一体共同构成了中国共产党改进执政方式和领导方式、加强执政能力乃至推动中国政治发展的战略选择，因此，笔者以为，与法治相关的比如人权等也应当一并纳入依法执政顺利推进的观念基础。在此，特别提出《论依法执政的基础观念》(杨亚佳，2006)一文，该文提出，“依法执政一词应当是一种观念体系，在该体系中，不同种类观念的地位是不一样的。有的观念处于一种基础性的地位，有的则不然。”该文认为依法执政的基础观念应当包括以下相互关联的几个方面并进一步分析了它们间的关系：“执政观、合法观、人权观、合作观和稳定观。”该文认为，“以上依法执政的几个观念之间是相互联系且互为因果。”该文指出“坚持依法执政首先应该做到树立正确的执政观，特别是要明确执政和领导二者之间的区别及联系，掌握执政行为的特点，这是妥善地处理好中国共产党的领导和国家政权之间关系的关键。”该文强调“要增强中国共产党执政的合法性基础，坚持执政为民，真正做到以人为本，才是问题的核心，尤其是应当重视在执政过程中尊重和保障人权，不仅是法治的要求，也是中国共产党作为执政党本质的要求，同时也是巩固中国共产党作为执政党的执政地位的要求。”该文同时强调中国共产党应当“提高在法治背景下平衡各种利益关系的能力，真正改变在阶级社会中产生的斗争思维，形成法治社会所要求的合作观念，不仅应当有与各个民主党派以及社会各界无党派人士共同合作的愿望和机制，还应当切实提升统揽全局和协调社会各方面利益的能力。上述无论是中国共产党的执政地位的树立、执政合法性基础的加强，还是利益的协调和人权的保障，都要求具备一种稳定的思维方式，从而形成较为稳定的法律体系以及制度机制。稳定不仅是法治的要求，而且也是执政党执政效果良好的表现。
2.改革现存的执政体制
依法执政作为中国共产党改革和完善执政方式的一个基本途径，“在其被实施的进程中还有很多理论以及实践上的问题需要解决，其中最为根本的是应当创建与依法执政相一致的执政体制。”[19]有研究者提出在研究执政体制问题的创新时，应当坚持以下几项原则，“(1)中国共产党领导以及执政的原则，(2)坚持中国共产党执政与人民当家作主相统一的原则，(3)坚持防止中国共产党的组织国家化、行政化的原则，(4)坚持执政权力运行的法律化和规范化原则”。[19]
在既定的政党制度框架下，执政体制问题实质上就是执政党党组织与国家政权组织之间的关系问题即“党政关系”问题。在中国，党政关系问题较为复杂，研究者一般都认为中国的党政关系主要指的是中国共产党与人大、政府、司法机关之间的关系，同时，也都一致认为中国共产党应当依法掌握和运用国家权力，但对于如何改善中国共产党与这三者的关系以确保依法执政的实现却存在很多分歧，有研究者在《近十年来依法治国与党的领导研究述评》(郭棒树，2005)一文中，对这些观点进行探讨并做出了分类，这对我们全面认识中国的党政关系和改革中国“特色”的执政体制有着重要的参考价值。
3.完善依法执政的依据
虽然学界对依法执政所依之“法”范围的界定还未达成一致，但研究者均认为，依法执政的一个重要前提是有法可依。改革开放后，中国的法律体系逐步完善，但毕竟中国共产党的执政历程相对还比较短，在依法执政所依之法的构建方面还存在许多问题。如有研究者指出，“在法治国家的建设中，中国共产党执政的法律制度不完善，执政方式、程序、权责都不明确，使中国共产党执政法律依据不足，法律保障弱化，成为实现依法治国、依法执政的障碍。”[23]对于如何完善中共共产党依法执政的依据，有研究者认为，中国共产党要实行依法执政，在加强法制建设方面仍然还有许多基础性的工作要做，最主要的是以下几个方面：“第一，要加大制定进一步规范党政关系法律法规的力度；第二，要加大制定进一步规范党际关系法律法规的力度；第三，要加大制定有利于权力监督和制约的法律法规的力度。”[24]
4.加强对依法执政的监督
对中国共产党依法执政的监督具有较强系统性，按照监督主体和制度依据的不同可以将其分为两类：党内监督和党外监督。有研究者指出党内监督，“首先，要健全和完善党内民主制度；其次，强化监督主体的能动作用；第三，加强党内专门监督制度的建设；第四，改革与完善党内监督领导体制。”而“党外监督首先是全面强化各级人大对中国共产党的监督；其次，切实加强民主党派对中国共产党的监督；第三，高度重视人民群众对中国共产党的监督；第四，充分重视新闻媒体对中国共产党的监督”。[25]此外，也有研究者从执政责任的追究、完善执政的法律程序等方面提出了监督中国共产党依法执政的具体途径。
五、中国共产党依法执政的研究展望
学术界对中国共产党依法执政问题的研究已经取得了较为丰富的成果，从事政治学、法学、党建研究的学者从不同层面和视角对依法执政进行了深入探讨，这对中国共产党依法执政的实践必将起到有力的推动作用，但依法执政作为党的执政理念正式提出的时间还比较短，学术界的研究还存在一些薄弱环节，对中国共产党依法执政的研究还存在一些较为明显的理论生长点：
第一，“以党代政”“党政不分”是中国共产党依法执政实践中存在的一个突出问题，对此，现有的成果大都从规范“党与人大”“党与政府”、“党与司法机关”之间关系的视角研究如何推动中国共产党依法执政。“‘党政关系’是中国最基本的政治关系”[26]基于中国共产党在国家权力运行中承担着实际上的核心角色这一事实，有必要进行视角转换，突破现有的研究框架，对依法执政的内涵包括“法”的范围和“政”的界限等作深入的细化研究，以利于加强对中国共产党依法执政有重大影响的关键要素研究，拓展实现中国共产党依法执政的推进路径。
第二，目前，法学界对中国共产党依法执政问题的研究成果较多，但政治学界和党建研究者对该问题的研究成果偏少，“任何实际运行中的政府，都不仅是一种体制、一个体系，而且还是一个过程。”[26]因此，在现行的中国宪政框架下，政治学界和党建研究者可以从政府过程的角度分析中国共产党依法执政中存在的问题，进而探求更加切实可行的中国共产党依法执政之路径。
第三，“他山之石，可以攻玉”，西方国家在政治发展过程中的政党政治也曾乱象丛生，虽然中国的政党制度不同于西方国家的多党制，但西方国家在几百年的政治实践中形成的确保政党依法执政的经验和做法完全可以根据我国政治发展的实际需要加以借鉴，然而，综观现有研究，对西方国家的相关研究成果和措施的介绍与引进明显不足。
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