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［中图分类号］D922 ［文献标识码］A ［文章编号］1003-2797(2010)04-0096-06
近5年来，俄罗斯在信息政策和信息立法领域取得了重要进展，这主要体现在：颁布了信息领域新的基本法——《信息、信息技术和信息保护法》；制定了电子政府建设、个人数据保护、政府信息公开等领域的国家政策和法律；出台了至2015年的信息社会发展长期战略。俄罗斯信息政策和立法的进展，体现了现代信息技术对俄罗斯社会信息化和政府信息化的促进和影响，以及公众对个人数据（隐私）保护和信息获取权等信息权利的诉求，可为我国制定信息政策和信息立法提供参考。
1 俄罗斯信息基本法《信息、信息技术和信息保护法》(2006)对信息获取权的关注
早在1995年，俄罗斯就出台了信息基本法《信息、信息化和信息保护法》。该法是俄罗斯第一部以信息为对象的专门法律，它对于规范和调整在信息的生产、查找、获取、传递、信息技术、信息系统、信息保护等领域所产生的社会法律关系发挥了重要作用。时隔11年之后，为了适应信息领域的新变化，更好地维护信息主体尤其是公民的信息权利，促进信息技术在各领域尤其是政府行政和国民经济中的应用，保障信息安全，俄罗斯于2006年7月重新颁布了新的信息法——《信息、信息技术和信息保护法》[1]，同时废止了《信息、信息化和信息保护法》。
《信息、信息技术和信息保护法》的特点之一是对保障公民和组织的信息权利（如信息获取权、隐私权等）给予了充分的关注，强调在调整信息法律关系时遵循如下7条基本原则：
(1)可以通过任何合法方式自由地查找、获取、传递、生产和传播信息；
(2)只有联邦法律才能规定对信息的限制获取；
(3)国家机关和地方自治机关活动的信息应公开，并可自由获取，联邦法律有规定的除外。
(4)在创建和经营信息系统的过程中俄联邦各民族的语言拥有平等的权利；
(5)在创建和经营信息系统的过程中保护俄联邦国家安全以及系统中的信息安全；
(6)信息提供应准确、及时；
(7)公民私生活不可侵犯，未经本人同意，不能收集、保存、利用和传播与个人私生活有关的信息。
该法第八条具体规定了公民和组织信息获取权的内容，禁止限制获取的信息种类，并规定了公民或组织在信息获取权受到侵害时可以采取的法律救济措施。关于信息获取权的内容，该条规定：
(1)公民和组织有权以任何合法方式从任何来源查找和获得任何信息；
(2)公民有权依法从国家机关和地方自治机关，以及其法定责任人获得直接涉及其权利和自由的信息；
(3)组织有权依法从国家机关和地方自治机关获取直接涉及其权利和义务的信息，以及在实现自己的职能活动中与上述机关发生相互关系的必要信息。
同时，该条规定了禁止对公民或组织限制获取的信息，包括如下几类：
(1)涉及个人及公民的权利、自由和义务，确认组织的法律地位和国家机关、地方自治机关职权的法规 性文件；
(2)有关环境状况的信息；
(3)有关国家机关及地方自治机关职能活动的信息，以及预算资金使用情况的信息（属于国家秘密的信息除外）；
(4)图书馆、博物馆和档案馆的开放全宗中存储的信息，以及在国家、市政及其他信息系统中存储的，为保障公民和组织的信息需求而创建的信息。
(5)其他联邦法律不限制存取的信息。
此外，联邦国家机关、地方自治机关有义务依法向公众提供其政务活动的信息，希望获得该类信息的人无义务为获得该信息的必要性说明理由。国家机关、地方自治机关、社会组织，以及其责任人的决定和行为（包括不作为）侵犯了公众的信息获取权，当事人可以向其上一级机关（上一级责任人）提请申诉或向法院起诉。如果由于非法拒绝对信息的获取，或信息提供不及时，或提供了明显不属实的信息，或者没有按照信息申请内容提供信息而给当事人造成损害的，应根据俄联邦民法典进行赔偿。
当然，信息获取权不可能是绝对自由的，该法明确规定，为了保护基本的宪政制度，保护他人的道德、健康、权利和合法利益，保卫国防及国家安全，联邦法律应规定对信息的限制获取。法律规定限制获取的信息主要包括：构成国家秘密、商业秘密、职务秘密和个人隐私的信息，以及法律规定的其他秘密信息。这在俄罗斯总统令《秘密信息目录》[2]（1997年颁布，2005年修改）中有明文具体规定，它明确列出了6大类秘密信息是限制获取的：①个人隐私秘密；②法院侦查秘密、证人秘密：③职务秘密；④商业秘密；⑤专业活动秘密，包括医疗秘密、公证秘密、通信秘密等；⑥官方尚未公布的发明、有益模型和外观设计的秘密信息。
2 俄罗斯《个人数据法》（2006年）对个人数据加工的规范及对个人隐私权的维护
2003年起俄联邦国家杜马开始将个人数据保护立法纳入其议事日程，2006年7月27日正式通过并颁布了《个人数据法》[3]。俄罗斯《个人数据法》共有6章24条，其立法目的是在个人数据加工过程中保护个人的权利和自由，包括保护其私生活不可侵犯，保护其私人秘密及家庭秘密。
根据该法，“个人数据”是“任何属于自然人的特定信息或者任何能确认自然人（个人数据主体）的信息”。“个人数据加工”是对个人数据所采取的各种处置行为，包括对个人数据的收集、系统化、积累、保管、使其更为准确（补充与修改）、利用、传播、使其失去个性、封锁、销毁。个人数据加工的“经营者”是“组织和实施个人数据加工的国家机关、市政机关、法人或自然人，他们具有特定的加工目的和加工内容”。该法规定，一般情况下，经营者必须在征得个人数据主体同意之后才可加工个人数据；禁止加工涉及种族、民族、政治观点、宗教或哲学信仰、健康状况、私生活等特殊种类的个人数据；经营者以及可获取个人数据的第三人应保护个人数据的秘密性。法律规定的特殊情况除外。
该法规定了经营者加工个人数据时必须遵循的基本原则：
(1)个人数据加工的目的和方式合法、自愿；
(2)与个人数据加工的目的一致。经营者应在收集个人数据时对其加工目的及权限提前确认并声明；
(3)所加工的个人数据的范围、性质及加工方式应与个人数据加工的目的一致；
(4)禁止加工在个人数据收集时所声明的范围之外的个人数据；
(5)禁止建立各个加工目的不同的个人数据信息系统数据库之间的联合；
(6)个人数据应以能确认数据主体的形式保管，保管时间不能长于加工目的所要求的时间，加工目的达到以后必须销毁或者删除。
该法第三章具体规定了个人数据主体有获取自己的个人数据的权利，包括：
(1)个人数据主体有权获得经营者的信息，经营者的地址，有权从经营者处知道其个人数据是否存在及了解其个人数据。如果个人数据不完整、陈旧、不准确、非法获得，或不是经营者声明的加工目的所必需的，个人数据主体有要求详细说明的权利，以及对其进行封锁或销毁的权利，并有采取法律措施保护自己的权利。
(2)经营者应以可获得的方式为个人数据主体提供其个人数据信息，其中不得包含属于其他主体的个人数据。
(3)经营者在收到个人数据主体或其法定代表的申请后，应向个人数据主体或其法定代表提供对个人数据的存取。
(4)个人数据主体有权获得其个人数据加工的相关信息，包括：经营者证明个人数据加工的事实以及加工目的；经营者使用的个人数据加工方式；获得其个人数据的第三人信息，或者可能获取其个人数据的第三人信息；所加工的个人数据清单以及来源；个人数据加工期限及保管期限；加工其个人数据将对其产生的法律后果。
《个人数据法》是俄罗斯在公民隐私权保护领域的首次专门立法。个人数据保护是进行跨国信息流的基本前提，是促进电子商务和网络经济发展的基本保障。因此，该法的出台对于保障俄罗斯与其他国家平等地进行跨国信息交换，促进其电子商务及网络经济的发展具有十分重要的意义。
3 俄罗斯政府信息公开立法
2009年2月13日俄罗斯颁布了《政府信息公开法》[4]，于2010年1月开始生效。该法共5章26条，规定了政府信息公开的基本原则、信息利用者的权利、政府信息提供的方式及违法责任和救济措施等内容。该法的颁布和实施对于确认并实现公众对政府信息的知情权，遏制俄罗斯行政腐败具有重要意义。
该法规定了政府信息公开的4条基本原则：①政府信息的公开性和可获取性；②政府信息的准确性和提供的及时性；③以任何合法方式自由地查找、获取、转递、传播政府信息；④提供政府信息，应维护公民私生活的隐私权及个人秘密和家庭秘密，维护组织的名誉和商业声誉。
政府信息利用者拥有如下5个方面的基本权利：①获取准确的政府信息；②拒绝获取政府信息；③不需要说明所要求获取的政府信息的理由；④对于政府机关责任人违反政府信息公开原则的行为或不作为可提起申诉（上诉）；⑤当事人可申请侵害其政府信息获取权的损失赔偿。
政府信息提供的方式包括：①通过大众传媒公布政府信息；②在互联网上发布政府信息；③在指定的政府机构公布政府信息；④利用者在指定的政府机构、图书馆和档案馆获取政府信息；⑤公民、社会组织的法人代表、国家机关和地方自治机关的责任人参加国家机关和地方自治机关召开的行政联合会议；⑥依利用者申请提供政府信息；⑦以其他合法方式提供政府信息。
信息利用者因政府机关及其责任人的作为（或不作为）侵害其政府信息获取权，可申请向上一级政府机关申诉或向法院提起诉讼。如果当事人获取政府信息的申请遭到非法拒绝、或者提供的政府信息不准确、不及时、不符合申请目的而给当事人造成损失的，应依据俄联邦民法典予以损害赔偿。在政府信息公开过程中有过错的政府机关责任人应承担相应的纪律责任、行政责任、民事责任及刑事责任。
除了政府信息公开立法之外，俄罗斯于2008年12月22日还通过了《法院信息公开法》[5]，该法于2010年7月1日开始生效。《法院信息公开法》规定，法院信息包括两类：一类是法院在其职能活动中形成的信息；另一类是与司法活动有关的各种法律和法规信息。与政府信息公开的基本原则相似，该法规定了法院信息的公开性、可获取性、准确性和及时性等基本原则，以及公众通过任何合法方式查找、获得、转递和传播法院信息的自由。属于国家秘密等其他秘密的信息限制获取。
4 俄罗斯电子政府建设规划
《2002年至2010年电子俄罗斯联邦规划》[6]（2002年出台，2009年修订）（以下简称《电子俄罗斯联邦规划》）是俄罗斯政府近10年来制定的最具影响力的信息化政策，该规划的目的是通过促进现代信息技术和互联网的广泛应用，提高经济运行和国家管理的效率，为自由地查询、获取、传递、生产和传播信息提供保证，加强对信息和远程通信技术领域的人才及用户培养。该规划的时间跨度为9年，其内容主要包括4个领域：①规划的环境和制度支持；②互联网基础设施建设；③电子政府；④电子教育。电子政府建设是该规划的核心领域之一。
《电子俄罗斯联邦规划》的全面实施使俄罗斯国民经济和政府信息化水平得到一定程度的提高。但还存在不足，这主要体现在政府信息化仅限于政府各个部门内部，没有建立跨部门的电子文件流转系统和信息交换平台，容易导致信息冗余、重复和部门信息壁垒，难以有效提升部门间协作的效率，也不能为公众提供及时、高效的服务。在这样的背景下，2008年俄罗斯政府出台了《至2010年俄罗斯电子政府建设纲要》[7]，它是《电子俄罗斯联邦规划》的子项目之一，同时，也是俄罗斯联邦政府于2004年出台的（至2010年俄罗斯联邦国家机关信息技术应用纲要）[8]的后续规划。
(1)俄罗斯电子政府建设目标和任务。《至2010年俄罗斯电子政府建设纲要》设定了4个方面的目标：①提高国家面向组织和公民的服务质量，简化行政环节和手续，缩短行政业务时间；②提升国家机关活动信息的公开性和透明度，为公民和社会组织直接参与各级国家行政管理决策过程和评价创造条件；③提高行政管理的质量；④优化各级国家管理决策信息分析系统，对国家机关职能活动的绩效进行及时而充分的监督，保障电子政府运行中的信息安全。
为了实现上述目标，俄罗斯电子政府建设应完成5个方面的任务：①应用现代通信和网络技术，保障公民和组织对国家机关活动信息的远程获取；②通过构建基于统一信息平台的部门间信息网络系统及面向公民和组织的多功能服务中心来提供国家服务；③建立部门间电子文件流转系统；④建立统一的针对国家机关职能活动绩效的国家监督体系，在这一框架内实施政府部门计划和管理报告信息系统；⑤制定法律法规和规则，保障国家信息系统对信息的收集、保管和提供利用；保障国家机关、组织和公民之间以电子形式进行信息交流；监督国家信息系统的利用情况。
(2)俄罗斯电子政府建设的主要内容。《至2010年俄罗斯电子政府建设纲要》规定了俄罗斯电子政府建设两方面的内容：
第一，应用现代信息通信技术，建设公民和组织对国家机关活动信息的远程获取系统。具体包括：①国家机关网站建设；②设立能够保障公众以电子信息形式对国家机关活动信息和国家服务公共获取的信息平台；③设立面向公民和组织的电话问讯中心和热线服务；④建立公民和国家机关之间统一的信息查询系统。
第二，应用现代信息通信技术，提供国家服务。具体包括以下6个要点：①建立多功能服务中心，提供国家服务。所谓多功能服务中心，是以“一站式”服务为原则，联合联邦国家机关、联邦主体机关、地方自治机关和公民、组织之间统一的信息平台。通过多功能中心提供“一站式”信息服务，可以在同一平台上集成众多政府职能，提高政府部门行政效率，为公众各类行政申请提供便利。②应用互联网络，提供国家服务。公民、组织和政府在互联网上通过电子形式实施行政申请和审批。③建立联邦政府部门间统一的电子数据交换平台，以及覆盖全俄罗斯的国家信息中心。④建立部门间电子文件流转系统。⑤建立国家机关活动计划和监测信息系统。⑥电子政府建设的法律法规保障。明确要求对2004年《档案事业法》等法律进行修订，增加有关政府电子文件流转和电子档案保护等法律条款。
(3)俄罗斯电子政府建设的阶段。至2010年俄罗斯电子政府建设分两个阶段实施：第一阶段（2008年）为计划和组织阶段等；第二阶段（2009～2010年）为应用和实施阶段。
(4)俄罗斯电子政府建设的社会经济绩效评价及指标。《至2010年俄罗斯电子政府建设纲要》从如下6个方面对电子政府建设绩效进行评价：①政府部门间信息交换的劳动消耗降低50%；②电子政府基于“一站式”服务能够减少行政负担，简化行政程序，缩减行政审批时间，为政府每年节约100亿卢布；③提升政府信息的公开性和透明度，社会公众能通过专门的政府门户网站获取所需要的信息；④应用信息分析系统，提高政府决策的及时性和准确性；⑤国家机关对信息技术产品的需求不断增加，使国有信息技术产品的生产每年增长10%；⑥国家信息通信基础设施得到进一步发展，建立覆盖全俄罗斯的电子政府信息通信系统。
5 至2015年俄罗斯信息社会发展战略
2008年2月16日俄政府公布了《俄罗斯信息社会发展战略》[9]，该战略部署了俄罗斯至2015年信息社会建设的基本任务、基本原则、实施措施，以及预期目标。
根据《俄罗斯信息社会发展战略》，俄罗斯信息社会建设的基本任务包括如下7个方面：①建设现代信息和通信基础设施，在此基础上为公众提供高质量的信息和技术服务；②以发展和应用现代信息和通信技术为基础，提升教育、医疗服务和社会保障的质量；③完善信息环境下个人和公民的宪法权利的保护体系；④以现代信息和通信技术的应用为基础发展俄联邦经济；⑤提高国家管理的效率以及国家服务的质量和及时性；⑥保护俄联邦民族文化的多样性，提高社会公众的道德水平，加强社会的爱国主义意识；⑦防止利用现代信息和技术实施危害俄罗斯民族利益的潜在威胁。
俄罗斯信息社会建设遵循如下基本原则：国家、企业和公民社会之间的合作；自由、平等地获取信息和知识；支持国有信息技术产品和服务；促进信息和通信技术领域的国际合作；保障国家信息安全。
至2015年俄罗斯信息社会发展的预期目标包括：俄罗斯跻身世界信息化发达国家前20名之列；国有信息的可获取性和信息通信设施水平进入世界前10名国家之列；面向居民的信息和通信技术普遍服务覆盖率达到100%；国有产品和服务占国内信息和技术市场的份额不低于50%；在国民经济中应用信息和通信技术的资金投入至少是2007年的2.5倍；⑥俄联邦主体之间信息化发展总体指标的差距缩小1倍；平均每100人宽带接入线路至2010达到15条，2015年达到35条。接入互联网的个人计算机家庭覆盖率不低于75%；在科研和设计试验领域用于信息和通信的研发资金占各类财政预算的比例至2010年不少于15%，至2015年不少于30%；信息通信技术领域的专利发放量至2010年至少增长1.5倍，至2015年至少增长2倍；利用信息和通信技术，建立覆盖全俄罗斯的国家服务体系；国家机关之间电子文件流转量占总文件量的70%；100%的政府采购都通过电子商务平台运行；电子化的档案全宗数量不少于馆藏总量的20%；电子图书不少于馆藏图书总量的50%，图书馆电子目录达到100%；博物馆电子目录达到100%。
综上所述，近5年来俄罗斯所制定的信息政策和信息立法的核心内容是，以电子政府建设为重点，大力推进现代信息技术在教育、科学研究、医疗、社会保障等国民经济和社会生活主要领域的普遍应用；保证公民和组织能最大限度地有效利用信息通信技术，及时、准确地获取政府信息，通过互联网获得政府的电子化服务；保证每个公民基本的信息权利，包括信息获取权、隐私权等；保证国家信息安全。
（收稿日期：2010-04-20）
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