摘要：当前，调整完善现行土地利用总体规划势在必行。本文结合了土地利用总体规划分析、三轮土地规划回顾、存在的问题及完善措施对新形势下土地利用总体规划进行了分析。
关键词：新形势；土地利用；总体规划；分析
引言
随着改革发展深入推进，土地利用和管理面临许多新情况、新问题，特别是二次土地调查查明的耕地、建设用地等状况与规划修编时对比发生了较大变化，现行土地规划与客观实际、发展需求之间出现了一些不协调、不适应，影响到规划的权威性和严肃性，也不同程度影响到了地方的发展，迫切需要调整完善。
一、土地利用总体规划分析
在经济全球化的背景下，必须从提高国家和地区竞争力的角度重新优化配置资源，仅仅按照自身的土地资源条件进行配置已不能满足经济社会的发展需要。经济全球化将改变一个国家、一个地区的土地供需关系，对土地利用结构和布局产生重大的影响。在所有的生产要素中，土地是惟一不可移动而又不可缺少的资源要素。资本的趋利性决定了资本的流向总是向成本低廉的国家和地区转移。
面对经济全球化的挑战，土地利用总体规划必须在注重比较利益的原则下，根据经济条件、自然条件，从区域、国家甚至全球的角度优化配置土地资源，以最大限度地发挥土地的效益。从国家层面上来看，应该改变“一刀切”的土地利用政策，为提高综合国力和国际竞争力创造条件，根据区域发展条件采取差异化发展策略，对于建设发展条件比较好的地区，在土地集约利用的原则下，给予更多的建设用地发展空间，重点保护粮食生产能力；对于建设发展条件较差的地区，重点保护耕地，提高耕地质量。
二、三轮土地规划回顾
1.应宏观管理要求而生
我国经济建设蓬勃发展、耕地大量减少的背景下应运而生的，是新中国成立以来土地规划编制的初步探索，但由于缺乏配套的土地管理制度，没有得到很好的实施。第一轮规划的意义是初步建立了我国土地规划体系框架，为后来土地规划的开展奠定了基础。
2.五级规划实现国土全覆盖
由于过于强调耕地保护，对建设用地指标安排明显不足，与经济社会快速发展不太适应。第二轮规划的意义是实现了五级土地规划全覆盖，建立了土地用途管制制度，辅之以配套的土地利用年度计划、建设项目用地预审、农用地转用等实施制度，规划得到较好的实施，大大提高了土地规划的法律地位。
3.保护与保障的双重使命
规划贯彻最严格的耕地保护制度和节约集约用地制度，确立了“政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与”的工作方针，采取了“试点探索、上下结合、充分论证”的工作模式，针对前两轮规划存在的突出问题，改进了规划指标设置，区分约束性指标和预期性指标；划定了“三界四区”，强化建设用地空间管制；探索基本农田多划后占，提高了规划弹性；建立层层汇交的规划数据库，实现了全国“一张图”监管。
三、现行土地利用总体规划的问题
1.土地资源家底不清，耕地保护形势严峻
由于土地利用还未实现从粗放型向集约节约型的真正转变，实际耕地保护面临的压力还会进一步加大：一方面，虽然我国实施了“占一补一”的土地政策，但近年来建设占用的耕地，近1/2是水田和菜地，补充耕地中水田和菜地不足1/5，造成实际耕地总体质量下降。另一方面，查明的耕地面积中有部分不符合生态环境保护的要求，需要根据国家生态退耕工作总体部署逐步调整，这样一来，适宜稳定利用的耕地还会有所减少。
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2.规划的科学性有待进一步提高
规划只有具有科学性，才能具有权威性，才能有效实施。虽然《中华人民共和国土地管理法》以专门的章节对规划编制作了明确的规定，使规划的编制有了充分的法律依据。然而，主要由于规划理论体系不完善、规划专业队伍不健全以及地方政府决策者规划意识不强，致使现行的土地利用规划在科学性方面仍存在一些缺陷。
3.相关规划与土地利用总体规划间协调衔接不紧密
城市规划与土地利用规划在规划编制指导思想、技术路线和具体操作等各方面都存在明显差异甚至矛盾。在指导思想上，土地利用总体规划强调严格保护基本农田，控制非农业建设用地，占用耕地指标自上而下逐级分解且数量不得突破，城市规划则强调根据预期的城市人口规模确定城市用地规模，保证城市的建设用地，促进区域社会经济发展。在具体操作上，二者在用地分类及划分标准、人口及用地统计口径和范围等方面也有明显差别。由于指导思想、技术方法及具体操作上的差异，使城市规划和土地利用总体规划在对城市建设用地规模、人均建设用地指标等预测上都有明显不同，也使规划编制审批完成后的实施在相关管理部门之间争执不休。
四、完善新形势下土地利用总体规划
1.提高基础数据的准确性
为了确保基础数据的准确性，除了要对土地利用变更情况进行认真的、实事求是的调查，还要做到以下几点：①国家尽快出台新的技术细则和验收方法。统一方法、统一口径，只有这样才能保证数据的可比性。②提高工作人员专业知识水平。由各个单位组织学习，进行培训，针对本轮土地现状更新调查的针对性，对业务人员进行培训。③测量手段的先进性。在目前标准高、任务重、时间紧的情况下必须采用先进的测量手段才能高标准、高效率的完成土地利用现状更新调查任务。
2.预测弹性区间
新一轮规划应引入弹性化的理念，对有些指标的预测不是一个数据而是一个区间。早在20世纪60年代波兰、法国等国家就开始探讨弹性规划的方法，并且编制出了许多不同特色的弹性规划方案。实践证明，弹性规划在市场经济条件下对经济社会的可持续发展和土地资源的合理利用具有较强的引导性。规划没有一定的弹性空间不行，有弹性但弹而无度也不行，应由指令性的部分和指导性的部分组成。
3.建立公众的参与机制
参与式土地利用规划，是一个在土地使用者的积极参与和其他利益群体的协调下对规划区域系统的社会、经济、自然条件和土地利用状况进行评价分析，共同协商和决策区域可持续的土地利用主要方向和方式，在此基础上形成土地利用结构和土地利用规划方案，并加以实施、管理、监测、评估和再规划、再实施的过程。参与的过程应该包括土地利用规划过程应包括数据与信息的收集、处理、分析和评估，土地利用规划方案的协商以及达成共识的全部步骤。
4.加强农村居民点体系的规划
加强农村居民点体系规划有利于社会主义新农村的建设。土地利用总体规划修编，要在进一步摸清农村用地现状的基础上，明确农村居民点的数量、布局和规模。应根据科学发展观的要求，将农村居民点体系布局的调整和整理作为土地利用总体规划的重点内容。土地利用规划要针对乡村不同的发展特点及生态、文化需要，正确引导农村居民点布局的科学性和合理性，适时地优化区域空间结构，改变农村居民点分布不合理的现状，统筹安排农村居民点用地，组成一个布局合理的有机整体。
结束语
对新时期土地规划提出了新的更高要求，同时也对相关规划起到了推到完善作用。而真正的“一本规划”不仅仅是“一张图”，而是成系统的对未来的不断修正的、进步的、细化的谋划。在这过程中，落实最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度是根本要求，由粗放型向集约型转变，推动经济发展和人口、资源、环境相协调，实现可持续发展是必然选择。
参考文献：
[1]我国“多规合一”的难点及出路分析[J].沈迟.环境保护.2015（Z1）
[2]相关规划与土地利用总体规划“多规融合”探索[J].樊林京，李丽娟，白世强.安徽农业科学.2014（09）
论文作者:叶礼斌
论文发表刊物:《基层建设》2019年第9期
论文发表时间:2019/6/26
标签：土地利用论文; 总体规划论文; 土地论文; 耕地论文; 居民点论文; 建设用地论文; 条件论文; 《基层建设》2019年第9期论文;