城市基层社会的深层权力秩序，本文主要内容关键词为：基层论文,秩序论文,权力论文,社会论文,城市论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
近十多年来，我国城市经济和社会各个领域发生了一系列重大变化，单位制、户籍制和“街—居制”构成的城市管理制度结构已经松动，社区建设全面启动。在这些变化过程中，城市居民的身份、城市基层的社会整合方式以及国家与社会的关系趋于复杂化。上海城市行政管理体制的改革使原来的“两级政府，一级管理”转向“两级政府，两级管理”，继而又转向“两级政府，三级管理，四级网络”，而在这个改革实践的进程中，出现了两条变化的轨迹，一方面国家权力继续往基层社区组织延伸，基层政权建设不断强化，另一方面基层社会的活动空间在不断拓展，不同组织的行动逻辑交织在一起。由此可以看到，国家与社会在基层社区最现实的生活层面相遇了（注：参见上海大学上海社会发展研究中心，2002年8月17日有关社会转型的专家座淡记录，未刊稿。）。由此而引伸出的问题便是，基层社会的权力秩序（或者说整合方式）是怎样的？其内在逻辑何在？这些都是值得深入探讨的问题。正基于此，本文试图研究上海城市的一些基层社区组织之间的关系来揭示最基层社会的深层权力秩序，而这种权力秩序不是已有的研究范式所能完全解释清楚的。
一、城市基层社区日趋复杂的社会空间
我们考察的是上海市徐汇区康健街道下属的基层社区组织。康健街道成立于1993年，行政办事处和党工委同时成立，并以此作为街道领导层，下辖25个居民区和25个居民区党支部。目前，街道区域内既有普通住宅，也有高档别墅，居民总体生活水平在上海市区属于中等偏上。康健街道成立之际，正值上海的产业结构和所有制结构的调整速度明显加快，职业流动更为频繁，各类社会组织迅速发育之时。这种趋势使人可以推测，城市基层社区的社会运行方式将会出现大的变化。1997年，康健街道的居民区相继出现了业主委员会、物业公司以及其他自发的娱乐性社团，由此传递了一个重要信息：居民在日常社会生活中需要自理的事务开始增多，“街—居制”的管理范围变得局部化了，传统的以行政为主体建构的社区权力秩序已经发生了巨大变化。
“街—居制”处于城市行政管理系统的最基层，其管理对象是具有行政属性的居民，即户籍居民，我们称它为“单一社区”。随着“街—居制”的管理范围变得局部化，基层社会的生活框架因此出现了新的形态。1990年代中期开始，康健街道的绝大多数户籍居民已是房产所有者，他们成立了体现其房产所有权的业主委员会，成为小区物业公司的雇主，因此，他们的身份属性中既有地方政府行政的特征，又有个体产业的、民间社会和市场经济等多方面的特征。这表明现时代意义上的居民在日常社会生活中所构成的共同体不再局限于“单一社区”，而是与多种共同体相联系的复杂体，我们称之为“复杂社区”。为了便于分析，我们在此将“单一社区”的成员称为“单一居民”，将“复杂社区”的成员称为“复杂居民”。正是由于“复杂社区”和“复杂居民”的存在，与其相应的多样化的管理组织出现了，随之作为“街—居制”的行政管理组织（比如居委会）的功能也被相对化了。
上海市于1990年代中后期，在“两级政府，三级管理”的基础上，提出了“两级政府，三级管理，四级网络”的城市行政管理新体制。新体制的投入运行表明了原来的“条块分割”向“条块结合，以块为主”的转变，但这个格局的转变是在一个有边际界限的行政区划的空间内进行的。以某种方式说，新体制是一种面向基层社区的权力下放，但仍然立足于“街—居制”，甚至比以往更依赖“街—居制”的力量。现实中，“街—居制”这个“单一社区”只是“复杂社区”的一个组成部分，因此，新体制的管理范围在很大程度上局限于“单一社区”。那么，新体制的作用如何才能覆盖“复杂社区”，这个问题的解决则要求新体制必须从传统的行政框架之外寻求一种可行的途径。
“复杂社区”日常社会生活的管理，通常是由居委会、业委会、物业公司来承担的，在康健街道，人们称居委会、业委会、物业公司为“三驾马车”，并视它们为基层社区生活的“管理中心”。从形式上看，居委会与国家基层政权相联系，业委会与房产所有权相联系，物业公司与市场经济的自治权相联系，它们之间没有隶属关系。而且，由于居委会是科层结构的行政组织，业委会是网状结构的社会组织，物业公司是线形结构的经济组织，它们在各自的工作中分别遵循的是等级科层制的原则，认同原则和等价交换原则，它们之间的关系是一种横向的，不存在谁是当然的指挥者。由此，这种横向关系在运作中碰到了如何协调的问题，这也是权力秩序建构所需要解决的问题。
面对基层社区整合机制的转型以及街道党组织在“单一社区”中的作用的被相对化，上海市委于1997年明确提出了“社区党建”，力图促使街道党组织自身在“复杂社区”的权力秩序中确立其领导核心地位，1998年又提出，街道党组织在社区中发挥协调、服务、整合的功能。于是，居民区党支部成为“三驾马车”之间工作关系的协调者。然而，“三驾马车”作为“复杂社区”的管理中心，其管辖范围并没有超越以行政区划为基础的居住空间，因此，在重新建构基层社会秩序时，居民区党支部实际上也被局限在“街—居制”的空间范围，而难以在“复杂社区”中确立自身的主导地位。
随着现代性的不断发展，社会行动逐步从地域化情境中“提取出来”，并跨越广阔的时空距离去重新组织社会关系，也就是吉登斯(Anthony Giddens,2000)所谓的“脱域”(disembeding)机制的发展，使得现代社区的涵义更为广阔。其实，在康健街道的一些中高档居住区中，有些人的主要社会关系不是以行政区域为基础的，从某种程度上说，他们在运作自身社会活动时所借助的主要力量不是来自于政府，而是来自于政府以外的一种市场，所以，他们的身份、技术、信息、决策等重要资源常常处在“流动”中。这种“流动”的存在意味着他们是“单一社区”和“复杂社区”的居住者，但他们的社会实践可以是超越“单一社区”和“复杂社区”管辖的，前者所基于的空间是流动的，而后两者所基于的空间是相对稳定的。也就是说，他们的社会实践有其自身的个性，而且，其运作规则与“单一社区”和“复杂社区”的运作规则之间不是从属的关系。因此，基层社区是一种复合体，除了“单一社区”和“复杂社区”，还有“流动社区”，我们称“流动社区”的参与者为“临时成员”。由于“流动社区”的运作，“单一社区”和“复杂社区”在关系层面上已经不能整体地反映基层社区，它们只是基层社区的组成部分，从这个意义上说。基层社会的权力秩序便更加复杂化了。
本文以自己的方式仅仅提出了“单一社区”、“复杂社区”和“流动社区”。这三个社区不是截然分开的，它们相互间具有一定的重叠。作为一种社会生活复合体，其运作实践使一个更为广泛更为复杂的社会空间凸现出来。同时，在我们看来，基层社区具有多个层面，每个层面的权力秩序都是不同的，并且这些不同层面的权力秩序是交织在一起的。
二、权力秩序构建的领域与实践
“单一社区”向“复杂社区”的转变以及“流动社区”的出现并不意味着“单一社区”的消失，相反，“单一社区”不仅是城市行政管理体系的基层，还是“复杂社区”的基础，而且也是社区各个组织运行所基于的主要区域。不过，“复杂社区”和“流动社区”能够在“单一社区”范围内运作，在一定程度上，也表明这个在行政结构上具有完整性的“单一社区”，是可以在其具体行动层面上进行重新建构的。正是从这里，我们发现了社区组织之间存在一种具有权力特征的关系，这种关系没有固定的模式，其运作规则具有很强的特殊性，因而使基层社区的社会空间在构造上更趋于复杂化，在规模上呈现出不断扩展的态势。随着基层社区社会空间的发育，由于自身的运作规则在很大程度上只能制约传统“街—居制”框架内的活动，“单一社区”变得越来越局部化，这个局部化直接影响到基于传统“街—居制”框架之上的党政组织的作用空间。
权力秩序意味着基层社区的不同组织之间有着不同程度的相互依存关系，而作为这种关系的参与者，每个组织在实际运作中总会感到自身既定的功能是非自足的，因而在独自解决具体问题时也会感到自有资源的不足，就连社区党组织也不例外。在最基层社区，居民区党支部与“三驾马车”构成了一个形式上的科层关系：前者是协调者，后者是被协调者，协调的对象是“三驾马车”在共同处理一些具体问题时所产生的关系。实际上，居民在日常生活中需要解决具体问题时，可以直接找相应的社会职能部门来解决，这些职能部门中包括居委会、业委会和物业公司，这些组织所拥有不同的资源成为其履行职能的基础和前提，我们称之为基础性资源。而需要一些社会职能部门共同解决居民提出的某些特定问题往往属于非常规性的，因此说，如何处理这类非常规问题的行为不在某一单个组织的规则制约范围，比如“三驾马车”在共同处理一些具体问题时所产生的关系，这些关系的协调需要人们视具体情况建立相应的规则与秩序。在我们看来，这是一些具有偶然性的关系，居民区党支部作为“三驾马车”的协调者，其主要职责就是对这些偶然出现的关系进行有效的协调，也就是将这些偶然关系纳入到其构建的权力秩序中。
居委会、业委会和物业公司属于不同的关系体系，前两者分别以行政关系和产权关系为基础，后者以市场关系为基础，每个关系体系都有自己运作的规则。这种区别使我们可以这样认为：当它们之间的偶然关系出现时，任何一个规则都不能自然而然地对这些偶然出现的关系产生直接制约。因此，居民区党支部在协调“三驾马车”的偶然关系时，其协调行为所遵循的规则应是与偶然关系的运作密切联系的。那么，这种规则将如何制定出来？换句话说，实践中的权力秩序是如何构建的？是一个更深层次的问题。
在基层社区的日常生活中，“三驾马车”之所以需要共同处理一些具体问题，其理由之一，是解决这些问题所必需的基础性资源不是由某个单一组织掌握，而是在多个组织的手里，这就出现了如何“资源共享”的问题。对于需要“资源共享”的单个组织来说，不能用自身组织的行政命令来要求其他组织无条件地提供资助，于是，出现了一种协商机制，而这种协商机制其实是与一种“交易”相联系的，也就是说，“资源共享”是通过“交易”实现的。“交易”有赖于资源，在社区组织所拥有的各种资源中，凡是能够制约社区中的其他组织的行为，据此实现资源转换与资源互补的，我们称之为关键性资源，这些资源在“交易”中发挥着重要的作用。据我们的实地观察，“交易”者的兴趣首先是非物质方面的，比如使对方改变对策、采取妥协甚至违反其本组织的工作原则等；其次是物质方面的，比如让对方多出一些资金、人力、场地等。关键性资源带来的效能使组织之间不断地依据权力运行的规则而展开互动，并且不断再生产出新资源。为了实现“资源共享”，每个组织都试图成为“交易”规则的主要建构者，并不断运用自身的权力与规则去影响对方的决策，最终尽可能使对方资源为己所用，借以实现其组织目标。因而，各个社区组织都有可能超越自己的职权规定，这种超越职权范围的建构者，我们视其为行动者，并视行动者在其中重建“权力结构”的空间为“行动领域”。
我们发现，即使是作为社区建设的领导核心，居民区党支部在协调“三驾马车”的关系时，往往被牵扯到“行动领域”中，而在“行动领域”中，居民区党支部时常身处被动的位置，比如替居委会处理居民事务、为业委会开展工作、协助物业公司收管理费等。由此可以说，“行动领域”的领导者是不确定的，其运作是非正规化的，其调节机制是以“竞争”、“合作”或“冲突”的关系为基础的。由于“竞争”、“合作”、“冲突”关系是行动者为获得“资源共享”而使用的主要手段，缺乏利用这些手段的技艺就难以成为“交易”规则的主要建构者，最终就会处在被动的位置。总之，不同的游戏规则产生不同的权威体系。从某种意义上看，“行动领域”蕴涵着社区组织最深层的活力来源，也是社会空间的复杂性不断再生产的重要基地。
可见，基层社区社会空间的复杂性远远超出了我们先前的分析。社会空间的如此发育给基层社区的管理工作带来了多方面的困难，这些困难首先反映在“街—居制”管理者普遍缺乏应对的手段。这使街道党工委感到了社区党建不能仅仅建立在传统“街—居制”的框架之上了。因此，2000年初，街道党工委拿出了创新决策，并在实践中不断完善，即在每个居民区建立“在职党员联络站”，以扩大整合社区资源的支持系统；在若干个居民区党支部和“在职党员联络站”基础上建立“块区”，以突破行政区划的限制。“在职党员联络站”初期的职能是组织小区内的党员进行夜间巡逻、开展各种便民服务，以满足居民的公共生活需求。“块区”形成之后，“在职党员联络站”联合居民区党支部，其功能从动员社区志愿者、开展咨询便民活动进而扩展到组建各种文艺社团，开展跨小区的文艺活动。随后，“块区”与社区单位开展共建，以进一步推进“资源共享”，这样，“块区”在逐渐成为党组织联系社区成员、动员社会资源的重要载体的同时，逐步从松散的网络结构过渡到半科层化的结构，并成为构建社区权力秩序的基础。
三、在双向互动中建构权力秩序
在康健街道，促使“块区”生长的主要因素大致有三个：1，社区的公共需求日益增加，并朝着多元化和复杂化的方向发展，而相应的社区供给能力却十分薄弱；2，社区的社会实践空间不断扩展，“复杂居民”之间的关系纽带以及社区组织之间的调节机制超出人们的想象；3，居民的日常生活越来越离开国家行政范围，逐渐呈现出社区主体自治组织的态势，而城市行政管理体制尚处于解决自身“条块分割”问题的阶段。因此，面对基层社区的社会生活结构和社会整合方式的转型和变革，在权力秩序的建构上首先做出反应的是街道党组织。
长期以来，我国城市“街—居制”框架中的党组织与行政组织之间在重要资源的利用上有一种互相依赖的关系，比如行政组织的领导干部任免权从属于党组织，而党组织的财政来源于行政组织。而且，它们两者之间由于工作空间上存在一定模糊性，经常会围绕工作领域而展开一种“竞争”，在这种“竞争”中，党组织往往首先会面临工作效益欠佳的问题，有学者称之为“空转”现象。因此，党组织意识到必须在基层社区重建权力秩序。随着这一意识转为实践，康健街道出现了居民区党支部书记与居委会主任“一肩挑”，并以多种形式促进社区各方广泛参与组织网络的建设，比如“块区事务协商委员会”、“社区在职党员活动指导委员会”、“社区民情委员会”等。发育“块区”功能在于调节人际关系和组织关系，由此出现了协商制和指导制。协商制具有社会性，指导制则是官方意志的体现，因此，“块区”的实践实际上是一种治理过程，这个治理过程的参与者有党组织和行政组织，可以说，治理过程蕴涵着国家行政对基层社会所进行的治理方式，但国家行政对基层社会的治理权力并非来源于国家自身的权力，而是来源于国家权力与社会权力的互动实践过程。
治理概念产生于西方国家。20世纪后期，随着西方国家市场经济的发展和新技术革命的兴起，社会经济迅速发展，利益格局呈现多元化，人们自主意识的增强，传统的政治与经济体制出现了不同程度的危机。治理概念正是在此背景下提出的。概括地说，治理的涵义如下：1，治理主体不仅包括政府，也包括政府以外的各种社会公共机构和行为者；2，在为社会和经济问题寻求解决方案的过程中，治理主体之间存在着界限和责任方面的模糊性；3，治理明确肯定了涉及集体行为的各个社会公共机构之间存在着权力依赖；4，参与者最终将形成一个自主的网络；5，解决问题的能力并不限于政府的权力、政府的发号施令或运用权威（格里·斯托克，1999）。显然，治理不同于统治。有学者将两者的不同概括为两点：首先，作为政治管理过程，治理与统治都需要权威和权力，最终目的也都是为了维持正常的社会秩序，但治理需要的权威来源于合作过程，不一定来自政府，而统治的权威则必定来自于政府。统治的主体一定是社会的公共机构，而治理的主体既可以是公共机构，也可以是私人机构，还可以是公共机构和私人机构的合作。其次，在管理过程的权力运行方向上，统治权力是科层式的，其运行方向总是自上而下、单向性的。在这个过程中，统治运用的是政治权威，通过发号施令、制定政策和实施政策对社会公共事务实行管理。而治理是一个上下互动的管理过程，其权力运行是双向的，它主要通过合作、协商、伙伴关系，确立认同和共同的目标等方式管理公共事务。治理的实质在于建立基于市场原则、公共利益和社会认同之上的合作（俞可平，2000）。
“块区”的治理实践意味着基层社会的整合方式或曰权力秩序出现了新的变化。其实，协商制在“块区”中的推行，在很大程度上，是因为“块区”中的积极分子几乎都是居民小区的“精英人物”，作为一种社会力量，他们是协商的主体，但经常需要促成国家体制来认可自己活动的合法性，比如社区的一些社团“邀请”党工委领导参加其组织的活动，领导一旦出席便意味着活动获得了政治合法性。另一方面，“块区”是在街道党组织的工作网络基础上建立的，其活动同时要接受街道党组织的指导。据街道干部反映：“我们要求块区每个季度开一次会，这是街道制定的章程，由街道指导块区建立工作计划。”由此不难看出，与国家间双向互动的“社会”是在一定的自我生长意识下和有限空间内逐步生长的社会。在这个互动中，国家通过“社区建设”、“社区党建”等工作不断完善自己的治理技术，力图实现社会管理创新；“社会”则在现有国家治理所允许的范围内自行发育，试图借助国家体制的认可和默许为自己的活动获取某种合法性，进而使其社会性表征获得最大程度的呈现。在这个过程中，国家力量与“社会”力量交织在一起，“你中有我，我中有你”，共同建构着基层社会的新的权力秩序。
由此，我们可以发现，基层社会的秩序建构正在悄然发生变换：在传统的纵向性（自上而下的）而来的权力秩序依然发挥作用的情况下，基层社会的新的权力秩序正在逐步形成。随着“街—居制”结构的相对化，传统权力秩序也随之相对化，在某种程度上为更深层次的新秩序建构创造了空间。另一方面，新的权力秩序依托治理结构逐步建立起来。在治理结构中，任何组织的主导地位并不能通过授权而自然获得，而是经由一种横向互动过程逐步确立。只有这样，才可能在本组织之外为自己再造新的权力来源。因此，社区治理中的秩序属于一种横向合作的秩序，它缺乏固定的形态和表现形式，就秩序构造的过程来说，存在着很大的偶然性。
四、重建权力秩序：合法性基础和能力建设
随着这种新型的社区治理结构的出现与新型权力依赖关系的产生，各种社区力量之间已经成为互动过程中的对话者、合作者、协商者甚至是竞争者；各自都试图扩增自己的自主性；相互间的关系带有很多的不确定性。为了在这种情况下能够占据有利的方位，并能够支配关系局面和重整社区资源，基层社区各个组织往往会成为行动者，并且会与其他行动者结成一种权力关系，进而建构新的权力秩序。
这种权力关系不同于职权关系，就结构的可变性而言，前者要强于后者，即在这种权力秩序中，任何一个参与者的位置都不是确定的，都有可能成为支配者或被支配者，即支配者与被支配者是可能变换的。但这并不是说，权力关系与职权关系是分离的，它们之间是互动的，并同时在社区里发生作用；所不同的是，职权关系是正式组织的科层秩序的体现，而权力关系反映的则是行动领域里的秩序，其运行轨迹远远超出了正式组织的范畴，有时甚至是凌驾于正式组织之上。这种互动意味着，如果基层社会的各个组织固守自身的权力运作模式，就无法成为行动领域的主要建构者，更无法成为该领域的权力关系规则的主要建构者，说不定还会被这种权力关系规则所左右。因此，要研究组织自身权力的如何再生产，以找到新的权力来源，否则自己的自主空间就可能被弱化。
同时，新的权力秩序需要获得合法性基础，这种基础存在于各个社区组织建构“游戏”的过程中。传统的权力秩序是自上而下的、单向性的、科层式的，也就是说，党政组织的领导地位不是在治理过程中或通过自身权力再生产来实现的。以传统方式建构领导地位，必然会遇到来自复杂环境的各种挑战。因此对于处在新的权力关系的社区组织而言，建构各自新的合法性基础就不可避免。
基层社区的社会是网络状的，其边际是不确定的，形态是多变的，因而权力秩序是不固定的。对于试图获得主导地位的基层社区组织来讲，一方面要重视研究这个社会空间的实际构造，认识它的实际运行逻辑；另一方面要探索自身在这个社会空间中创建权力来源的途径，摸索与其他组织之间合作的新机制，建构新的制度安排。
在变动的复杂环境中如何实现能力更新，以把握权力关系规则的影响，对于基层社区组织来说，环境变化意味着外部的不确定性因素的增强，而有效地把握这些不确定性因素所需要的能力不一定能够在组织内部获得培育，换言之，这种能力是对于实践行动者来说的，因此又涉及这种能力的培育空间的问题。
从更深层次上看，对于基层社区组织而言，权力来源的转变要求其必须增强治理能力，这是一种有效整合和动员各种资源的能力。治理能力的获得并有效运作，可以使组织自身逐渐减少对其他组织的依赖，从而以自己方式建立某种配置机制，通过这种配置机制对自己工作中所必需的，但由他人掌握的资源加以重新整合。这样，不仅可以扩大自己行为的自由空间，还可以使自己成为“游戏规则”的主要建立者。根据我们的分析，要达到这一目标，基层社区组织要提高自己的思想境界，更新自己的思维方式，使自己能够分析更深层次的问题。事实上，各个组织迫切需要熟悉的环境是由周围组织的实际运行的规则构成的环境，对这种环境的熟悉直接关系到组织能否对这些规则发挥影响作用。这些规则如同一些稀有资源，有效地利用它们可以建立一种权力来源，控制这种权力来源，还可能从源头上影响它们的变化。
当然，这些变化的实现需要一系列有机组合的能力来支持，包括对社会中各种规则及其变化方式做出及时有效的判断能力；对各种利益集团间的抗衡进行协调的能力；引导或改变他人对策的能力；在变动的“权力关系游戏”中占居制高点的能力和为自己扩展更多自主性的能力，等等。
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