中国财政分权体制的经验、现实选择与未来展望，本文主要内容关键词为：中国论文,体制论文,现实论文,财政论文,未来论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、财政分权与财政体制的内在关系
财政分权，如今已成为当代社会一个重要的经济与政治现象。这一概念是从分权①衍生而来，具体指中央和地方政府在财政领域上的权利和责任分配。财政分权不仅包括简单的政府财政收支活动，还包括如何在不同层次的政府间最优地配置职能以及实现这些职能的财政手段，并使这些财政手段与各级政府所欲实现的责任相一致。
我国的分权史最早可以追溯到国家地方行政区域的划分。公元前221年秦统一六国，彻底废除分封制，实行郡县制，由此开启了中央集权制，之后数千年的王朝变迁，其背后毫无例外地都隐藏着深刻的财政关系，而这正是中央和地方政府关系的核心所在。从分权的角度看，中国五千年的历史实际上就是一部不断构建中央和地方关系的历史，而财政关系则是其中最为关键的。
改革开放以来，我国取得了一定的经济成就，但在很多领域仍存在一些问题，特别是医疗、教育、卫生等公共品供给的不足和不均等。而这些都和目前实施的财政分权体制密切相关。作为经济改革中的基础环节，财政体制在其中发挥了重要的作用，形成了对中央和地方政府的激励约束机制，从而影响到整个经济发展和社会建设。剖析这些年来财政分权体制的演进历程，以及现阶段我国财政分权体制的现实选择，对理解经济发展中呈现的各种现象及其背后的原因，有着重要的理论和实践意义，也能更加明确今后财政分权体制的改革之路。熊彼特1918年就曾指出，“研究财政历史使得人们能够洞悉社会存在和社会变化的规律，洞悉国家命运的推动力量”。
二、转型中的财政分权
（一）分税制改革前财政体制的演进：走出行政性分权
新中国成立后，中央面对相对分散的财政局面，从1950年起开始发布一系列相关文件，②财政逐渐从分散管理转向高度集中的统一管理，中国也由此正式迈入了实行中央集权的计划经济模式，并影响至今。直至改革开放前，尽管期间出现过几次分权化的浪潮，如1958年中央对地方权力的大下放，③以及20世纪70年代初的第二次分权高潮，④且很多资源配置已实现了分权化，但就财政领域而言，始终是高度集权。
1978年十一届三中全会的召开标志着我国财政体制进入了一个新阶段，中央和地方政府的关系开始重新定位。可以说，从这以后中国经济的历次重大改革都离不开政府间财政改革的体制背景，而中央和地方政府的利益划分也被称作整个经济和政治体制改革的关键和突破口。换言之，财政分权既是改革的起点，又是改革的核心内容。而这期间的若干次分权都带有行政性分权的特征，即舒尔曼提出的“分权模式Ⅱ”，并非市场意义上财政分权模式，而是指在保持计划经济框架下的分权。⑤从当时背景看，中央政府面临着沉重的财政压力，1978年中央财政收入仅1132.26亿元，占全部财政收入的15.5%，⑥却要担负军队和行政的庞大支出，显然捉襟见肘。从中央财政来考虑，势必要减轻财政压力，扩大地方财政支出比例，而要做到这一点就需对中央和地方财政权力进行调整。鉴于之前的经验，⑦中央选择了包干制作为财政体制改革的重点。此时的财政分权开始走出框架设计和构造阶段，更多地重视对财政利益格局的划分和具体制度设计上。⑧1982年又以宪法形式确定了中央和地方的权力分配关系，使得包括财政分权在内的权力下放有了法律基础。
与1978年之前的包干制相比，这时的财政分权真正将主动权给予了地方政府，特别是将权力下放制度化，充分调动了其责任心和积极性，体现了权责利相结合的原则，且这次财政改革伴随着包括国有企业控制权等在内的很多其他权力的下放，对资源的优化配置起到了促进作用。这一体制一直实行到分税制改革前，正如人们习惯用“承包”来描述这一时期在农村或企业里的关系一样，“包干”则是对当时财政体制较为简洁而准确的概述，用经济学术语来说，就是中央和地方政府的一种固定合约。
诚然，这一合约关系在初期实行时，取得的成效有目共睹，对地方政府起到了积极的激励作用，但其造成的负面影响也逐渐显现。因为，毕竟这种合约是以信息不对称为基础的委托代理关系，不可避免地存在代理人，即地方政府道德风险行为的发生，造成实践中地方政府为了创收，不顾全局规划和风险，搞重复建设，盲目发展本地经济，而中央财政却得不到保证的现象。这一时期中央财政收入占GDP比重逐年下降，1978年这一指标为31.2%，到1993年已经下降到18.0%。中央财政收入增速远赶不上GDP增速。而中央财政收入占整个财政收入的比重也从1978年的45.8%下降到1993年的22%；从财政支出看，中央财政支出占全部支出的比重，从改革前的70%左右下降到1993年的36.7%。
与此同时，地方财政收入在整个财政收入中的比重虽在上升，却也不及GDP的增长，加之其支出逐年递增，所以中央和地方政府都奇怪地陷入了“财政危机”。若从财政支出的角度出发，中国俨然已成为世界上分权程度最高的国家之一。而中央财力的不足不仅造成中央赤字居高不下，宏观调控无力，也影响到国家的长远发展。并且，包干制造成这一时期的预算外和体制外资金盛行。到1992年，我国全部预算外资金规模达到3855亿元，是当年预算内财政收入的97.7%，大大超过了财政部权限。⑨预算外资金带来的最大问题就是地方政府拥有了很大的实际自主权，在体制中产生了重大的“激励不相容”问题，不仅破坏了公共预算的完整性和广泛性，也损害了公共支出效率。
而这些均和当时实施的财政分权性质——行政性分权有关，这种分权形式对微观主体——企业的激励不足，而对地方政府的放权又过大，使得它们热衷于和中央政府进行讨价还价，地方保护主义盛行，形成了“上有政策、下有对策”的局面，严重影响到全社会资源的有效配置，不利于全国经济的稳定发展。至此也预示着我国行政性财政分权改革的结束，进入一个全新的财政分权体制时期。
（二）分税制改革：财政分权体制的转折点
鉴于当时中央财政的窘境，1994年分税制呼之而出，⑩这是新中国成立以来规模最大、范围最广泛、内容最深刻的财政体制改革。概括而言，分税制可以克服包干制一些弊端，又能发挥中央和地方两个积极性，合理调节地区间财力差异，并且坚持统一与分级管理相结合的原则，这是市场经济国家依据市场经济原则和公共财政理论确立的一种普遍实行的财政制度。
随着我国向市场经济的转型，财政体制也逐渐向适应市场经济需要的经济性分权迈进，分税制改革作为财政分权体制的转折点，在形式上充分体现了这一经济性分权的特点。它明确了中央和地方政府的收支范围，对两个主体都能产生激励和约束作用。在明确各自事权的基础上，划分了中央和地方政府的财政支出范围，并根据财权和事权相统一的原则，明确了中央和地方的收入范围，划分了中央税、地方税和中央与地方共享税。(11)此外，这次分税制改革还建立了中央对地方的税收返还和转移支付制度，(12)清理了地方预算外资金，取消或减少了大量政府收费项目，推行以增值税为主体，消费税、营业税并行，内外统一的货物和劳务税制，统一企业和个人所得税等。(13)
这次分税制改革本意是财政集权化，增加中央财政收入。而地方政府的财政支出占比在相当一段时间并未明显降低，近几年还有提高趋势。同时，由于此前地方政府在放权让利中获得的利益在一定程度上得到了制度认可，中央与地方都建立起自己相对独立的财政与税收框架，地方财政不再只是中央财政的附属，而具有了自主性。中央也不能随意干预地方财政税收，从而意味着行政性分权的正式结束，迎来了“中国式市场维护型财政主义”，经济性分权得以制度化，这也在一定程度上解决了中央和地方政府分别作为委托和代理人时所产生的激励不相容问题。中央政府有了财力，恢复了其主导地位，有利于增强以财政手段进行宏观调控的能力；地方政府也可以在制度允许的范围内追求其利益和自主权力，对经济的稳定发展起到积极作用。
图1 1978～2007年中央财政收支占GDP的比重趋势
图2 1978～2007年地方政府收支的相对变化情况
三、财政分权体制的现实选择：经济性分权
可以说，1994年分税制改革基本实现了其初衷，之后中央财政收入开始逐年上升，从图1中可知，财政收支占GDP的两个比重均得到显著提升。1996年财政收入扭转了17年来持续下降的趋势，2000年财政收入占GDP的比重已超过了15%，显著改善了中央财政窘况。然而，与此同时，从图2中可知，地方财政收入的占比却在急剧下降，与始终不变的支出比例有些不相称。最近几年，更是出现了一些比分税制改革前还严重的问题，如基层财政困难、政府财政行为层级化严重、财政风险扩散、城乡与区域之间公共品供给差距不断扩大等等。这说明分税制改革实际上实施得并不彻底，现行分权体制中还留有原体制的痕迹。尽管如此，还是能从现行财政分权体制的几个特征中看出，这种分权是有别于之前行政性分权的经济性分权，虽然存在一些问题，但仍不失为现行财政体制的现实选择。
首先，中央和地方政府在财政博弈中形成了“非对称性分权”，即财政收入倾向集权，财政支出倾向分权的财政体制。分税制改革后，中央政府逐渐掌握了更多的财政资源，这一方面强化了中央政府的经济和政治控制能力，但另一方面，由于目前转移支付没有切实制度化，(14)中央财政返还的资金有限，有时甚至造成富省多返、穷省少返的局面，难以调节各地区之间的差异，反而进一步拉大了区域之间经济和公共品供给能力的差距，中央和地方政府事实上存在事权错位现象：供给公共品及其服务的责任层层下推，财力却往往跟不上，导致基层政府责任过大，公共品及其服务的供给远不能满足居民需求。
其次，这种“非对称性分权”引发了现行财政分权体制的第二个特征：财权、财力和事权组合的不确定性增大，隐藏着巨大的财政风险，不利于经济均衡发展。分税制改革后，我国的财权基本确定，无重大调整。而事权划分则是以纵向为主，并且是上级决策，下级执行，在实践中事权共担机制无法有效实施，它和财力一直处于变化中。换言之，这两个变量实际上取决于中央和地方政府的财政博弈程度，进行调整的余地较大，并没有形成最优分权程度。
在经济发展水平不同的地区，财政分权体制中的三个变量有可能出现不同的组合，对地方政府产生不同的激励和约束作用，从而导致各个地方政府偏好不同，而政府偏好又反过来影响到财政收支，分权内生性得到体现。如在经济发达地区，其地方政府虽有财力供给更多的公共品，但它们在中央政府的政绩考核下，仍旧倾向于基础建设等方面的投资，公共品供给领域如医疗、教育、卫生等方面就较为不足；另外，一些处于经济发展势头较好地方的地方政府在财力不充裕的情况下，又试图从预算外寻找收入来源，其中多数以出卖土地筹集财政收入。至于省以下各级政府事权和财力的不确定性就更大了。这些变量的不确定使得分税制难以起到平衡地区差异的作用，甚至加剧了地方经济发展的不平衡，中央和地方政府的财政职能也无法充分发挥。
最后，我国现行的财政分权体制中省以下并没有实行真正的分税制，而是在分税制改革中演变成了各种形式的财政体制，包括分成制和包干制等一些传统的财政体制。这种多样化的财政体制本身无可厚非，因为我国省以下的地区情况复杂，经济禀赋和发展阶段各异，不宜实行“一刀切”的分税制，在目前阶段可以根据各地的特点进行设计。不管哪种形式的财政体制，都需要与当地经济发展相符合，并借助于转移支付制度，才能有助于缩小各地区之间的差异。如2003年全国1636个县中48%的县，财力保证不了工资和政府正常运转；2006年财政困难县减至437个，约占总县数的27%，且主要集中在西部人口稀少的贫困地区。目前，有些财政充裕地区的县市还没有花完2005年的收入，而一些欠发达地区至今都没有完全摆脱行政经费短缺的窘境。(15)这再次充分说明了财政分权体制在省以下辖区实施的艰难和需要进一步探索的迫切性。
四、财政分权体制的未来展望：机制性分权
综上所述，我国财政分权体制经历了从包干制到分税制改革，名义上是在一步步分权，但实际上是中央重新将原先下放给地方的权力集中起来，形成财政权力的再集权化。并且，这种分权的变化是内生的，根据经济发展情况而进行调整。迄今为止，分税制也仅实行了16年，很多方面仍具有过渡期性质，与现阶段转型经济的特征相吻合。从分权的演进历程看，虽然现行财政分权体制并非由宪法或法律作出规定，但它是历经长期改革逐步形成的事实分权制度，中央和地方的所有财政安排与事权调整都是各级政府长期谈判、反复博弈的结果。尽管目前还未达到最优的分权程度，一直处于不断调整的过程中，但坚持财政分权的改革方向是明朗的，财政分权体制也正在向机制性分权发展。
具体而言，下一步财政分权体制改革的思路需要从中央和地方政府两个主体出发，从根本上改变现行的政府考核机制，(16)搭建起公共财政体制框架，逐渐理顺政府和市场以及不同层级政府之间的关系，使财政分权向最优或次优程度迈进，对中央和地方政府都能起到有效的激励约束作用，建立起适应市场经济发展的分权财政体制。
（一）改革中央和地方政府的事权划分方式
1994年分税制改革主要着眼于财权，对事权的界定并不明确，仅有原则性划分。但事实上除了一些基本的全国性公共产品外（如国防、外交、司法），各级政府的事权并没有明显区别。所以，中央与地方政府还是不可避免地会从各自偏好出发，追求利益最大化。特别是由于我国各个辖区之间的市场存在严重分割，地方政府尤其是省级政府事权范围过大，不仅要提供地方性公共产品，在调节收入分配和经济发展方面都要有所作为，(17)从而形成了中央与地方事权重叠，重点不突出等问题。
今后应强调事权划分的法制性，和财权一样，以制度的形式做出配置，由人大常委会审议通过，不能“越界”。随着经济的发展，逐渐调整中央税和地方税，适度降低财权集中度，放开部分地方政府的设税权，与事权调整相呼应，尝试放开部分地方政府发债的限制，鼓励一些地方积极搭建投融资平台，(18)形成中央到地方各级政府的事权明细单和职责分担具体方案。中央政府主要承担维护政权、经济发展和社会协调的决策权；省级政府主要承担公共服务和区域内经济发展的决策权；地方政府则承担执行和管理责任，特别是基层政府主要承担执行方面的责任。
（二）明确辖区政府的财政责任机制
财政责任机制包括两方面的含义：一是地方政府对地方居民的责任，二是地方政府对中央政府的责任。前者强调了财政的公共性，必须要有规范的公共选择决策程序和监督体系，需要发展现代意义的规范预算制度，体现预算的民主化和法制化。后者则强调中央政府采用财政问责制，可由中央事先批准预支地方政府预算，有助于硬化地方政府预算约束。确保监督权与决策权相一致，谁决策，谁监督。由此，在多级政府间合理、清晰地界定事权，明确责任机制，形成有效的协调互补结构，使集权和分权达到一个相对平衡的状态，最终走向机制性分权。
（三）实行多样化的省以下财政分权体制
在现行行政管理体制不变的情况下，有些地方通过扁平化的省直管县和乡财县管等方式减少财政体制层级，逐步规范地方财政体制，促进当地经济发展和社会建设。因为财政权是管理权的基础，县级政府财政权的增强，必然相应地扩大其在项目审批、经济调控、公共服务方面的权力，从而使市一级财政只能集中于城市区域的管理。从2002年起，浙江、湖北、河南、广东、江西、河北、辽宁、湖南等18个省先后开始了“强县扩权”改革，把地级市的经济管理权限直接下放给一些重点县，在经济管理方面形成了近似于“省管县”的格局，并取得一定成效。(19)
当然，对不同地区也不能一律采用省直管县体制，而是应该从当地实际出发，规范不同的省以下财政体制，使其具有制度性，不可随意调整。对省级政府而言，尤其是要重视逐步规范省以下的转移支付制度，充分考虑影响地方财政收支的人均国民生产总值、人均财政收入、教育卫生与市政建设等因素，细致测算各地的标准收入能力和标准支出需求，建立地方各级政府的标准预算。利用中央政府的转移支付手段，相应地进行局部经济结构的调整，提高地方政府公共品供给能力，促进基本公共服务均等化，平衡各地区之间差异。
注释：
①分权是指有关公共职能的权威和责任从中央政府向次国家政府，即中央以下各级政府或准独立的政府组织或私人部门转移，具有多重含义。
②如《关于统一国家财政经济工作的决定》、《关于统一管理1950年财政收支的决定》等。
③当时毛泽东是把权力下放和发挥群众积极性直接联系起来加以考虑，而发挥群众积极性当然要下放权力，“大跃进”就此出现。
④这里主要是出于军备上或者战略上的考虑。当时毛泽东认为，新的世界大战即将爆发，因此这次分权有着更明确的备战目的。全国被划分为10个协作区，中央要求各个协作区，包括一些省市都要建立起自己的工业体系，能够自己武装自己。
⑤与此对应的是经济性分权，即旨在逐渐放松价格控制，引入市场经济，让资源配置分散化，使更多的资源配置到更有效率的企业中，类似于舒尔曼提出的“分权模式Ⅰ”：把决策权一直下放到生产单位。机制性分权，则是将分权制度化，并逐步法制化。
⑥除特殊注明外，本文数据均来源于《中国统计年鉴》、《中国财政年鉴》、《中国税务年鉴》，或根据这些年鉴相关数据计算而得。
⑦早在1976年，中央就在江苏、四川等省份进行了经济体制改革的试验，在前者实行“固定比例包干”制，允许江苏建立自己独立的收支预算体系，按收支总数计算，确定比例，进行包干，几年不变。到包干期满的1980年，江苏的工业产值和财政收入比包干前的1976年增加80.2%和38.1%，效果显著。
⑧如1980年颁布的《关于实行“划分收支、分级包干”财政管理体制的暂行规定》和1985年实行的“划分税种、核定收支、分级包干”，明确了中央和地方财政的收支范围。
⑨李萍《中国政府间财政关系图解》，中国财政经济出版社2006年版。
⑩早在1985年就有人提出划分中央税、地方税和共享税的构想，但方案并不具体。到1987年通过了实施分税制的相关决议，由于当时计划经济影响的存在和涉及利益格局调整等因素，并没有推行分税制。
(11)具体而言，将体现国家权益以及对宏观调控作用明显的税种作为中央收入，其他与地方经济和社会事业发展关系密切的、适宜地方征管的税种归于地方收入，将与经济发展直接相关的税种划为共享收入。
(12)但这时的税收返还并不是真正规范化的转移支付制度，仅仅是过渡性措施。
(13)李卓《新中国60年税制建设回眸》，《税务研究》2009年第10期。
(14)虽然2001年转移支付（均等化拨款）被纳入了预算内，但由于地方政府缺少相应资金，使得公式化的转移支付体制只有象征意义，没有真正解决地区经济发展不平衡问题。
(15)如甘肃省，2006年是全国财政困难县最多的省份，86个县级区划中有70个财政赤字县，该省大口径收入为295亿元，中央财政各类补助和转移支付高达386亿元。
(16)现阶段晋升锦标赛把对官员的考核重点放在地方经济发展上，因此他们更关心的是任期内经济指标的商低，而忽视教育、科技和医疗卫生等长期指标。
(17)如地方政府过度重视地区间GDP等经济指标的竞争而导致大量低水平重复建设，由此形成地方保护主义等。
(18)前不久就推出的由财政部代地方政府发行为期3年的地方债券，可看作是扩展地方融资平台的尝试。
(19)2006年，湖南开始从县级干部中直接提拔省直部门领导，这一举措进一步加强了省县之间的互动。
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