我国义务教育管理体制的理论逻辑与政策思考，本文主要内容关键词为：义务教育论文,管理体制论文,逻辑论文,理论论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
自1980年代以来，中国的义务教育治理先后经历了“以乡镇为主”和“以县为主”两个时期。主流研究更多地肯定“以县为主”的制度优势，认为其克服了“以乡镇为主”体制的诸多弊端。这样的分析具有合理性。但从总体上看，这些研究过多地看到了两阶段义务教育治理的制度差异，忽略了其相似性。如今，“以县为主”管理体制运行已过十年，从理论上对两个阶段义务教育管理体制的运行特征进行分析和反思十分必要。本文试图从公共治理的角度，将“两阶段”义务教育治理植根于当代中国公共物品的供给逻辑中，从总体上考察和反思1980年代以来我国义务教育的管理体制，探讨完善“以县为主”义务教育管理体制的政策建议。
义务教育管理体制回答的是何级政府供给和管理义务教育的问题，其中，义务教育供给的激励机制是其核心问题。义务教育供给的激励机制，即如何激励地方政府的供给动力，以及如何对地方政府的失责行为进行约束和问责的问题，这在西方的政策研究和政策实践中，已经形成了较为成熟的解决方案。西方一般通过“用脚投票”和“用手投票”两种机制激励地方政府提高公共服务水平，约束地方政府的低效行为。“‘用手投票’机制，即选举约束机制，通过民众选举产生的地方政府具有信息上的优势，以激励他们了解和满足当地居民的需求；‘用脚投票’机制，即不同的地方政府根据居民的偏好提供不同税收水平的公共产品菜单，居民则根据自己的偏好来选择不同地方政府，从而选择了相应的税收水平和公共产品组合”。[1]
这样的激励机制是否适用于中国的义务教育治理，已有的研究大都作出了否定的回答。就“用脚投票”机制而言，在中国，相对于不同地区的经济发展水平和就业吸引力，高质量的义务教育等公共服务是吸引民众迁移的因素之一，但并不是主要因素。乔宝云等还通过实证研究证实了：“西方的‘用脚投票’机制在中国并不存在，中国也没有出现通过居民与地方政府的双向选择而在地理空间上进行类聚的由多个俱乐部式的地方社区组成的社会，一般说来，居民对公共产品的偏好和需求并不在地方政府的优先考虑范围内”。[2]同样，西方的“用手投票”机制在中国也不具有可行性。因为，西方“用手投票”机制是建立在联邦分权制基础上的行政管理体制，中国以委任制为特征的行政管理体制，使得地方官员很难将地方民众的公共服务需求作为优先考虑领域。“相对于西方国家建立在联邦制基础上的财政分权实践，中国财政分权制度是建立在中央与上级政府委任制的框架基础上的。这种体制在一定程度上限制了地方政府对当地居民需求的重视程度。”[2]
本文的一个基本假设是，西方的“用脚投票”机制虽然在中国现有的社会背景下很难发挥作用，但也在一定程度上具有激励地方政府提高义务教育服务水平的效应。随着地区经济、文化差距的缩小，以及公共政策的完善，通过改善包括义务教育在内的公共服务质量，吸引劳动力特别是高层次人才到本地区就业，增加地方税收，将越来越成为地方政府的政策选择。从这个意义上讲，“用脚投票”机制在激励地方政府供给义务教育的积极性方面，中国和西方不具有根本性差别。本文的另一个基本假设是：西方的“用手投票”机制在中国现有的管理体制下，不具有可行性。这主要是由当代中国特殊的行政管理体制和地方政府特殊的授权方式决定的。鉴于“用脚投票”机制当前很难在中国发挥作用，本文将重点分析，在我国现有的行政授权方式下，义务教育供给的激励机制和约束机制有哪些典型特征，以及如何针对这种特征设计出有效的义务教育供给制度。
如上所述，“用手投票”机制在中国很难发生作用的原因是，中国的义务教育治理“建立在中央与上级政府委任制的框架基础上的”。[2]中央和上级政府对下级政府的层层委任制，成为中国行政管理体制的主要特征。有研究者将这种特征概括为“竞争型威权体制”，即“中国的基本政治体制是介于民主与集权两种对立的社会制度或政治体制之间的一种体制，被称为竞争型威权体制”。[3]“威权体制具有自身的特点，即政权合法性主要依赖于执政者的执政表现。如果执政者表现得好，政权合法性就加强，得到社会各界认可和拥护，反之则削弱”。[4]威权体制中的中央政府对下级政府具有天然的权威性，在关注民众满意度等动机的支配下，中央政府可以不断向下级政府分配权力和任务，并通过审计、监察、督导、干部任免等方式督促下级政府贯彻落实。下级政府基于自身利益的考量和政绩考核的需要，不断地迎合上级政府的命令，完成上级政府的任务，实现政令畅通。
威权体制的这种运行特征也被称为行政授权的管理体制。在现代政治治理体系中，权力的来源是一元的，即来自民众，但授予方式一般具有两种，分别是：民主授权与行政授权。“民主授权体现的是民众与政府的关系，选举是其核心形式，但不是唯一形式。在民主授权机制下，政府要对民众负责”。[5]与此对应，“行政授权存在于政府内部，实际上是不同层级政府或部门之间管辖权的划分。但是为了维护权威的统一，下级必须服从上级，并按照上级的指令来行使管理权，以对上级负责”。[5]在我国政治体制中，中央和地方之间的关系体现为一种行政授权。因为，“国家各种机关是通过民主授权产生的。中央与地方的关系属于行政授权，保证中央的统一领导是第一位的”。[5]行政授权体制下的公共事务治理具有自身的典型特征。
首先，行政授权下的公共事务治理体现出明显的激励优势。行政授权的体制特征，决定了中央政府或上级政府对下级政府具有强大的行政约束力。这种强大的行政约束力，使得上级政府可以根据国家和地区民众的公共服务诉求和社会福利需要，向下级政府下达公共服务的任务、指标或项目。下级政府必须认真履行自身的职责，并努力完成任务。因为，在行政授权体制下，地方政府受制于中央和上级政府，官员处于职业生涯和晋升奖励的考量，自然形成了一种“政治锦标赛模式”。[6]面对有限的竞争机会和稀缺的升职岗位，地方官员间自然形成了一种“升职竞争关系”，“为了在政治锦标赛中获胜，地方政府则会主动采取迎合上级政府某些偏好的做法”。[7]“对于地方各级政府以及官员来说，行政授权在影响力上要强于民主授权，因此他们更倾向于政府体系内的垂直责任，即对上级负责”。[5]这在客观上增强了下级政府对上级政府的服从意识，上级政府可以有效利用这种服从意识，将国家的公共服务目标与地方政府的行动能力有效结合，以保证上级政府公共服务目标的实现。
其次，行政授权下的公共事务治理内在地具有激励困境。这主要是源于中央政府与地方政府不同的利益诉求。中央政府从全局的角度，考虑全社会的公共利益，并通过凸显其促进经济增长、改善民生和提高社会福利水平的能力来巩固其执政地位。相对于中央，地方政府则更多地关注辖区内财政资源的多少、辖区经济发展的状况，以及上级政府对自身工作的认可度。有研究者将地方政府的这一特征概括为私利性。“中央政府具有泛利性，地方政府是私利的”。[8]从公共服务的角度理解，地方政府更多关注经济发展状况，就会使得其投入更多财力、精力于经济建设有关的活动，这挤占了公共服务的投入；关注辖区内财政资源的多少，就会使地方政府在公共服务方面夸大需求，减少支出，降低公共服务质量；关注上级政府对自身工作的满意度，就会使地方政府在公共服务中采取“有所为、有所不为”的态度，倾向于从事那些上级政府倡导的、“看得见、摸得着”的“有显示度”的工作，甚至是把工作的重点放在上级领导感兴趣的领域，建设“政绩工程”，取得“一好遮百丑”的工作效果。
此外，威权型体制，也容易降低中央政府和上级政府自身提供公共服务的责任与动力。这源于行政授权中的上级政府所具有的动员能力和约束力量。威权型体制，使得上级政府对下级政府具有较大的裁量权、管理权和控制权。上级政府可以通过对下级政府官员的调动、提拔等贯彻自己的意志。这样，在不断强化了下级政府对上级政府服从意识和服从行为的同时，也为上级政府向下级政府推卸公共服务责任提供了制度诱因。这容易造成从中央到省、市、县、乡镇，直至村级基层组织公共责任的层层转移，其直接的后果是，地方政府承担了与其财力、能力和权力不匹配的公共服务，并造成基层公共服务质量的下降甚至是恶化。
综观1980年代以来我国义务教育供给制度的变迁过程，可以发现，尽管从管理体制上分别存在着“以乡镇为主”和“以县为主”两个阶段，但就中央政府与地方政府的激励关系看，两阶段义务教育供给有着相似的激励制度，存在着相似的治理特征。“以县为主”管理体制在缓解“以乡镇为主”阶段地方政府供给能力不足问题的同时，并没有改变行政授权框架下义务教育治理的激励困境。
1985年实施“地方办学、分级管理”体制的背景是，国家面临着艰巨的义务教育普及任务和庞大的义务教育投入缺口，将发展义务教育的责任交给地方，可以有效调动地方发展教育的积极性，缓解义务教育资金投入不足的困境。这一体制的成功实施，从一开始就依靠了威权体制的激励优势。与此同时，威权体制在公共服务方面内在的激励困境，也为此后的义务教育治理难题的形成提供了制度诱因。
这种激励优势表现为，中央政府基于全国义务教育的发展需要，向地方政府下达了义务教育的供给责任，并利用强大的行政动员能力和行政监督控制能力，对地方政府的治理进程进行监管、结果进行评估、成效进行表彰、问题进行曝光，甚至对地方的失责行为进行制裁和处罚。
“地方办学、分级管理”体制体现出的义务教育治理中的激励困境，在这一时期也表现得十分突出，并主要体现在两个方面：
其一，地方政府采取了“扩权放责”的应对策略。如上所述，面对中央下达的艰巨的“普九”任务和庞大的筹资压力，地方政府效仿中央的督导检查方式，即省市政府分别于县乡政府层层签订目标责任状，通过督导、考核等方式检查落实。最终的结果是，乡镇政府与基层组织承担着义务教育的筹资责任。而乡镇政府则充分利用国家“在群众可承担范围内集资办学”的政策授权，向村级组织及基层官员施加压力和影响，开展了“声势浩大”的农民集资活动。此后，教育集资的消极后果不断显现，农民负担日益加重，甚至在个别地区出现了“乱集资、乱摊派”现象，影响了社会的稳定。
其二，地方政府采取“有所为、有所不为”的变通举措。面对繁重的义务教育发展任务和上级政府频繁的检查、验收和督促，地方政府在财力有限的情况下，倾向于优先完成那些“看得见、摸得着”的义务教育发展任务。诸如学校的校舍建设、设备添置、图书装备等。而对于教师工资发放、教师进修安排等“看不见、摸不着”的经费投入则采取缓发、拖欠等应对策略。正是在这一时期，出现了全国范围内“旷日持久”的教师工资拖欠行为，并产生了严重的消极后果。地方政府这种“有所为、有所不为”的变通策略，还表现在少数地方政府义务教育经费筹措的短期行为，并主要表现在两个方面：一是少数地方在“赶进度、凑数字、迎检查”等一系列观念作用下，出现了校舍的压低成本，甚至是“偷工减料”现象，严重影响了校园安全；其次是面对数额巨大的义务教育经费需求，不少地方政府开始了“举债‘普九’”的行为。大范围、持续的举债行为，不但给地方政府带来了严重的还款压力，也给教育发展带来了不良的滞后影响，以至于进入新世纪以后，化解“‘普九’债务”依然成为中央政府义务教育发展政策的重点和难点。
正是在这样的背景下，进入二十一世纪，国家适时调整了义务教育管理体制，上收了义务教育的供给主体，实行“在国务院领导下，由地方政府负责、分级管理、以县为主”[9]的新体制。随着此后国务院《关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》，以及其他配套政策的实施，县级政府成为了农村义务教育的责任主体，有效缓解了地方政府的财政供给压力，极大地改善了义务教育的治理面貌，义务教育实现了“人民教育人民办”向“人民教育政府办”的重大转轨。从总体上看，这一时期义务教育供给责任的上收、农民供给义务教育的历史终结、全国范围内拖欠教师工资问题的解决、免费制的实施，使得中国义务教育的治理面貌发生了里程碑式的变化。
应该看到，“以县为主”机制实施十年来，义务教育发展中的新问题、新矛盾逐渐凸显，有些问题还表现得比较突出。从公共治理的角度看，这些问题从根本上缘起于我国行政授权框架下义务教育治理的激励困境，并主要体现在以下方面：
一是义务教育供给责任的上收，在缓解义务教育办学资金不足的同时，并没有从根本上改变县级政府财权与事权不对称的治理格局。如前分析，财权与事权不对等的治理机制发生的条件是，在行政授权框架下，上级政府利用自身的权威和地位，向下级政府贯彻自己的意志、下放自身的公共责任。相对于“以乡镇为主”阶段，“以县为主”时期地方政府的供给压力在最初表现得并不明显，但随着人民群众对优质教育需求的增长，中央政府对义务教育发展要求的增长，以及教师工资的逐步增长，县级政府发展义务教育财权与事权失衡的消极后果不断显现。在某些地区，这种消极后果已经较为突出。如有研究指出，“以湖北省沙洋县为例，沙洋县现有义务教育阶段农村正式教师4336人，按照本地公务员最低月津补贴标准660元计算，全县兑现农村义务教育教师地方津补贴地方财政每年需要支付3455万元(扣除湖北省政府安排的农村教师绩效考核补贴每月人均150元，该县兑现农村义务教育教师津贴地方财政还需支付2675万元)，而沙洋县2007年新增财力仅500多万元，即使新增财力全部用于兑现农村义务教育教师津补贴都远远不够，更不用说发展其他事业了”。[10]
二是义务教育管理重心的上移，在缓解乡镇政府供给压力的同时，也在一定程度上放弃了乡镇政府及其他基层组织义务教育的供给责任和管理责任。2001年《国务院关于基础教育改革与发展的决定》将农村义务教育管理体制定为“在国务院领导下，由地方政府负责、分级管理、以县为主”。这一表述在强调“以县为主”的同时，并没有取消乡镇政府和村级组织的供给责任。至少按照字面理解，乡镇政府属于地方政府的序列。在此后的教育部工作要点中，更是明确地指出，“进一步落实中央和省级财政对困难地区加大转移支付的措施，强化县级政府的管理责任，明确并落实乡镇在普及义务教育中应尽的责任”。[11]而实际的情况是，在大部分地区“以县为主”变成了“以县唯一”。
三是“以县为主”管理体制的实施，并没有改变“以乡镇为主”时期地方政府应对来自中央政府“压力型检查”采取变通和应变策略的路径依赖。这种应对策略表现为，在县级政府缺少供给动力的情况下，尤其是当县级财政出现供给困难的情况下，就容易采取“有所为、有所不为”的变通策略，重点去完成那些“看得见、摸得着”，容易引起上级政府关注的义务教育发展任务，而对于关于教师工资增长、教师专业发展等监督难度较大的工作内容，则采取消极的、选择性应对策略。近年来，某些地区出现的农村教师绩效工资增长缓慢、教师短缺、师范毕业生进不来、代课教师复出等现象，正是地方政府基于减少地方财政支出的“算计”与“变通”的结果。更为严重的是，少数地方利用上级政府对辖区内义务教育信息掌握不充分的特点，虚报、瞒报学生人数等义务教育信息，骗取国家财政资金。据媒体报道，2011年，安徽某市“一些农村学校在校学生人数和上报的统计表上的人数对不上，虚报学生15000多人，从中套取国家农村义务教育保障资金1063万元”。[12]尽管这只是个案，但在激励机制不充分、约束机制不完善的义务教育管理体制下，这种现象的发生却不是偶然。从这个意义上讲，改革与完善现有的义务教育管理体制，构建与行政授权体制相适应的义务教育供给制度，应该成为未来义务教育政策改革的重点。
构建合理有效的中国义务教育的供给机制，要立足于行政授权框架下我国义务教育治理的激励特征，以调动各级政府办好义务教育的积极性为目的，坚持“地方政府负责、分级管理、以县为主”的政策指向，不断完善义务教育供给的激励优势，进一步破解义务教育发展的激励困境，形成“管理重心下移、激励机制完善、经费供给充足”的义务教育治理机制。
第一，在坚持“以县为主”的前提下，建立起各级政府分担义务教育经费的供给机制。义务教育“新机制”实施十年来的经验表明，“以县为主”义务教育管理体制，不但可以克服“以乡镇为主”时期教育经费筹措能力不足的弊端，还有利于发挥县级政府的统筹和规划功能，有利于缩小县域内教育差距，促进教育均衡发展。但这一体制也存在着需要补充与完善的方面，主要是有些县级政府财力有限，出现“主不起来”的情况；此外，这一体制在有些地方变成了“以县唯一”，忽视了乡镇基层政府的供给动力。今后，应该在科学测算县级政府供给能力的基础上，建立中央、省、市、县、乡、村共同分担义务教育经费的供给机制。具体到各级政府和基层组织分担的比例，要和政府间财政体制相适应，即“财权和事权”相匹配。不同时期国家确立的不同的财税体制，决定了该时期相应的公共服务的财政分担体制。但一个不变的安排是，包括乡镇政府在内，各级政府共担义务教育经费的原则应该保持不变；县级政府发展义务教育责任中的财权与事权对等的原则不能变。
第二，在发挥县级政府义务教育管理责任的基础上，充分发挥乡镇政府在义务教育管理中的作用，构建低重心的义务教育管理体制。义务教育管理重心的上移，带来的消极后果主要有两个方面：一是放弃了乡镇政府和基层组织的供给义务；二是县级政府直接管理辖区内的义务教育，存在着信息掌握不充分、管理缺少针对性等弊端。为此，今后的义务教育管理体制的设计，首先要将乡镇政府列为义务教育的责任主体之一。其次，要充分发挥乡镇政府对辖区内义务教育信息掌握充分，对辖区内学校办学需求和办学问题回应性强的特点，将义务教育的管理权回归乡镇。“在教育质量方面，分权的模式能够加强教材和教学内容的地方性和适用性，能够更好地实现因地制宜、因材施教”。[12]可以看出，“新机制”在回避“旧体制”弊端的同时，将“以乡镇为主”阶段的制度优势也一并摒弃了。因此，要通过合理的财税、人事等制度设计，让乡镇政府与各级政府在共担义务教育财政责任的同时，切实将义务教育的管理权交回乡镇，这有利于降低义务教育的管理成本，提高义务教育资金的使用效率，增强义务教育管理的针对性和灵活性。
第三，解构义务教育供给责任的监督困境，构建起与行政授权体制相适应的义务教育督导检查机制。要发挥上级政府对下级政府检查督导的有效作用，提高行政检查督导的可操作性，降低督导检查的成本。可以考虑将高层政府对义务教育的投入以隐性的方式体现，而低端政府的投入以显性的方式体现。如对于教师工资、学校公用经费等不能直接显现的投入由上级政府、乃至中央政府承担。将学校的校舍建设、教学设备的投入，由地方政府承担。这样，上级政府对地方政府的检查督导就显得具体、直观、更具有操作性。建议中央和省级政府对地方政府义务教育援助，全部转换成以教师工资的方式进行。将教师工资的供给责任上收到中央和省级政府，还可以起到提高教师社会地位，保证教师工资稳定发放和增长，实现在全国、全省范围内统筹规划教师工资的作用。建议将学校的校舍扩建、改建、设备的添置等由省、市、县、乡四级政府分担。让每一级政府都承担起“看得见、摸得着”的义务教育供给责任。如地市级政府承担校舍建设任务，这样能保证地市范围内校舍条件的均衡和协调；县级级政府承担义务教育的设备添置中某部分内容；乡镇政府也相应承担与其财力相适应的学校硬件设施，甚至是村级组织也应根据其财力状况承担其力所能及的供给责任。通过这样的政策设计，中央政府所要做的就是，在履行自身供给责任的同时，制定义务教育的办学条件和办学标准，实施对地方落实办学标准情况的督导检查。这样，不但可以形成各级政府分担义务教育供给责任的激励、督导机制，还有利逐步于在地区和全国范围内促进义务教育的均衡发展。
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